Principio di terzietà: licenziamento pubblico nullo

La Corte di Cassazione ha confermato l’annullamento di un licenziamento disciplinare inflitto a una dipendente pubblica. La decisione si fonda sulla violazione del principio di terzietà, poiché il dirigente della struttura in cui operava la lavoratrice era la stessa persona a capo dell’Ufficio per i procedimenti disciplinari. Secondo la Corte, questa coincidenza di ruoli compromette l’imparzialità richiesta dalla legge, rendendo nullo il procedimento e la sanzione irrogata.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 31 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Principio di Terzietà: La Cassazione Annulla un Licenziamento nel Pubblico Impiego

Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha riaffermato con forza un caposaldo del diritto del lavoro pubblico: il principio di terzietà nei procedimenti disciplinari. Questa garanzia, che impone una netta separazione tra chi contesta l’illecito e chi giudica, non può essere sacrificata per esigenze organizzative. La pronuncia in esame ha annullato il licenziamento di una dipendente proprio perché l’ente pubblico non aveva rispettato questa regola fondamentale.

I Fatti di Causa

Il caso riguarda una dipendente di un Ente Pubblico Locale licenziata per motivi disciplinari. La Corte d’Appello, in riforma della decisione di primo grado, aveva già annullato il licenziamento. La motivazione era chiara: nell’ambito dell’ente, non vi era alcuna distinzione tra il responsabile della struttura in cui lavorava la dipendente, che aveva avviato il procedimento, e il titolare dell’Ufficio per i Procedimenti Disciplinari (UPD), che aveva il compito di gestirlo e concluderlo. In pratica, la stessa persona ricopriva entrambi i ruoli, agendo sia come ‘accusatore’ che come ‘giudice’. L’Ente ha quindi proposto ricorso in Cassazione, sostenendo che la distinzione tra i due ruoli fosse garantita sul piano organizzativo e che la violazione fosse, al più, una mera irregolarità formale.

Il Principio di Terzietà come Garanzia Imperativa

Il cuore della decisione della Cassazione risiede nella natura del principio di terzietà, sancito dall’art. 55-bis del D.Lgs. 165/2001. La norma impone che, per le sanzioni di maggiore gravità (come il licenziamento), il soggetto competente a irrogare la sanzione sia distinto dal responsabile della struttura di appartenenza del dipendente.

Questa separazione non è un mero formalismo. Essa è posta a garanzia dell’imparzialità e della serenità di giudizio. Il procedimento disciplinare deve essere condotto da un soggetto terzo, con il necessario distacco dalla struttura lavorativa coinvolta. L’obiettivo è evitare che chi avvia il procedimento, magari perché direttamente coinvolto nei fatti, sia anche colui che ne determina l’esito. Si tratta di un’espressione di valori giuridici fondamentali che non può essere messa in secondo piano.

Le Esigenze Organizzative non Possono Prevalere

L’Ente ricorrente aveva tentato di giustificare la coincidenza dei ruoli adducendo esigenze organizzative, come la presenza di un unico dirigente in organico. La Cassazione ha respinto categoricamente questa argomentazione. Secondo i giudici, il carattere imperativo del principio di terzietà impone all’amministrazione di trovare soluzioni organizzative idonee a garantirlo. L’ente avrebbe potuto, ad esempio, stipulare convenzioni con altre amministrazioni locali o affidare l’incarico a figure dirigenziali diverse, come il Segretario dell’ente. L’impossibilità di assicurare le garanzie procedurali per il dipendente non può essere giustificata da carenze strutturali interne.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte ha rigettato tutti i motivi di ricorso presentati dall’Ente. In primo luogo, ha ribadito che la giurisprudenza è consolidata nel richiedere una distinzione effettiva e non solo formale o astratta tra l’ufficio del dipendente e l’UPD. Nel caso di specie, è stato accertato che lo stesso dirigente era contemporaneamente superiore gerarchico della lavoratrice e titolare monocratico dell’UPD. Questo ‘immedesimarsi illegittimo’ delle due figure nella stessa persona fisica ha compromesso irrimediabilmente la procedura.

In secondo luogo, la Corte ha sottolineato che la violazione del principio di terzietà non costituisce una semplice irregolarità procedurale sanabile. Al contrario, essa rappresenta un vizio sostanziale che incide sulla validità stessa del procedimento e della sanzione finale. L’incidenza significativa delle sanzioni disciplinari maggiori sul rapporto di lavoro giustifica il rigore nell’applicazione di questa garanzia fondamentale.

Conclusioni

La sentenza in commento consolida un orientamento giurisprudenziale cruciale per la tutela dei lavoratori del settore pubblico. Il principio di terzietà è una garanzia non negoziabile che le amministrazioni sono tenute a rispettare scrupolosamente. La decisione chiarisce che le difficoltà organizzative interne non possono mai giustificare il sacrificio dell’imparzialità del procedimento disciplinare. Di conseguenza, ogni sanzione irrogata in violazione di questa netta separazione di ruoli è destinata ad essere annullata, con tutte le conseguenze del caso per l’amministrazione.

È valido un licenziamento disciplinare se il capo del dipendente è anche il responsabile del procedimento?
No, non è valido per le sanzioni di maggiore gravità. La Corte di Cassazione ha stabilito che la coincidenza tra il ruolo di responsabile della struttura e quello di titolare dell’Ufficio per i Procedimenti Disciplinari viola il principio di terzietà, rendendo nullo l’intero procedimento e la sanzione irrogata.

Il principio di terzietà nel pubblico impiego può essere derogato per esigenze organizzative dell’ente, come la mancanza di dirigenti?
No. La Corte ha chiarito che le esigenze organizzative interne, come la presenza di un unico dirigente, non possono giustificare la violazione del principio di terzietà. L’amministrazione ha l’obbligo di adottare soluzioni alternative (es. convenzioni con altri enti) per garantire l’imparzialità del procedimento.

La violazione del principio di terzietà è solo un’irregolarità formale o un vizio sostanziale?
È un vizio sostanziale. La sentenza sottolinea che il mancato rispetto della distinzione tra i ruoli non è una mera irregolarità formale, ma una violazione di un principio imperativo posto a garanzia dell’imparzialità e del giusto procedimento. Tale vizio compromette la validità della sanzione disciplinare.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. L Num. 4046 Anno 2024

Civile Sent. Sez. L Num. 4046 Anno 2024

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 14/02/2024

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 5727/2023 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO ed elettivamente domiciliata in Roma, presso l’RAGIONE_SOCIALE, INDIRIZZO

– ricorrente –

contro

COGNOME NOME, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO e domiciliata presso l’indirizzo pec registri di giustizia del medesimo

– controricorrente –

avverso la sentenza della Corte d’Appello di Ancona n. 274/2022, depositata il 5.10.2022, RG NUMERO_DOCUMENTO;

udita la relazione svolta nella pubblica udienza del 5.12.2023 dal Consigliere NOME COGNOME;

udito il Pubblico Ministero, in persona del AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO, che ha concluso per il rigetto del ricorso; uditi gli AVV_NOTAIO per la ricorrente e NOME COGNOME per la controricorrente.

FATTI DI CAUSA

La Corte d’Appello di Ancona, in riforma della sentenza del Tribunale della stessa città, ha annullato il licenziamento disciplinare irrogato dalla Provincia di Ancona nei confronti di NOME COGNOME, ritenendo che il ‘ contesto fattuale ‘, quale emerso dall’istruttoria, fosse tale per cui nell’ambito dell’ente non vi era stata alcuna distinzione tra il responsabile della struttura, che aveva dato avvio al procedimento disciplinare, e l’Ufficio per i procedimenti disciplinari, così risultando violato l’art. 55 -bis , co. 4, d. lgs. n. 165 del 2001, nel testo applicabile ratione temporis .
La Provincia di Ancona ha proposto ricorso per cassazione sulla base di quattro motivi, cui la RAGIONE_SOCIALE ha opposto difese con controricorso.

La ricorrente ha depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il primo motivo di ricorso denuncia la violazione e falsa applicazione (art. 360 n. 3 c.p.c.) dell’art. 55 -bis , co. 1 e 4, del d.lgs. n. 165 del 2001, sostenendo che la Corte, decidendo nei termini di cui sopra, si sarebbe posta in contraddizione con la giurisprudenza della S.C., secondo cui il principio di terzietà tra responsabile della struttura ove presta servizio il dipendente e dirigente dell’Ufficio di procedimenti disciplinari postula solo la distinzione sul piano organizzativo tra detto Ufficio e la predetta struttura.
Il secondo motivo assume l’omesso esame di un fatto decisivo (art. 360 n. 5 c.p.c.), consistente nella sicura distinzione, sul piano organizzativo, tra Ufficio per i procedimenti disciplinari e struttura ove operava la dipendente.

Il terzo motivo richiama in rubrica ancora l’art. 360 n. 5 c.p.c. ed assume la ricorrenza di una motivazione apparente, in quanto sviluppata ribadendo in modo tautologico che, ove il titolare dell’Ufficio per i procedimenti disciplinari sia anche dirigente del settore ove opera il dipendente, si realizzerebbe per tale sola ed esclusiva ragione la violazione del principio di ‘terzietà’, in tal modo però non spiegando perché la Provincia non avrebbe assicurato la necessaria distinzione organizzativa.
Il quarto motivo infine assume la violazione e falsa applicazione dell’art. 55 -bis , co. 9ter , del d.lgs. n. 165 del 2001, in relazione all’art. 21 -octies della L. n. 241 del 1990 e con esso si sostiene che il vizio avrebbe portata meramente formale e dunque esso potrebbe al più integrare un’irrilevante irregolarità procedurale.

I motivi vanno esaminati congiuntamente e sono nel loro insieme da disattendere.

3. Deve premettersi come costituisca ius receptum quello per cui in tema di sanzioni disciplinari nel pubblico impiego, il responsabile della struttura ed il soggetto competente ad irrogare la sanzione, quest’ultimo da individuarsi a cura di ciascuna amministrazione e secondo il proprio ordinamento, devono essere distinti, ex art. 55bis del d.lgs. n. 165 del 2001 ratione temporis vigente, al fine di garantire che, in relazione alle sanzioni di maggiore gravità, tutte le fasi del procedimento vengano condotte da un soggetto terzo, in condizioni di serenità ed imparzialità di giudizio e con il sufficiente distacco dalla struttura lavorativa alla quale è addetto il dipendente; la necessità di tale distinzione viene meno solo ove si realizzi la duplice condizione che l’infrazione rilevata sia fra quelle di minore gravità ed il responsabile della struttura rivesta la qualifica di dirigente (Cass. 27 dicembre 2021, n. 41568; Cass. 29 luglio 2019, n. 20417) ed è stato sottolineato il carattere imperativo del principio di terzietà e della conseguente distinzione sul piano organizzativo tra l’ufficio per i procedimenti disciplinari e
la struttura nella quale opera il dipendente (Cass. 31 luglio 2019, n. 20721; Cass. 25 ottobre 2017 n. 25379).

Conclusione che va qui ribadita, tenuto conto che l’incidenza significativa che le sanzioni disciplinari ‘maggiori’ hanno sul rapporto di lavoro giustifica il riconoscimento di tale imperatività, quale espressione del riflesso di valori giuridici fondamentali (Cass., S.U., 22 febbraio 2023, n. 5542), il che, al di là di ogni altra considerazione, toglie comunque rilievo al richiamo a norme sul procedimento amministrativo (art. 21octies L. n. 241 del 1990), certamente fuori gioco per la specialità, oltre che per la diversità della materia, non concernente in alcun modo attività di esercizio discrezionale di potestà amministrative, cui si riferisce quel corpo normativo.
Ciò posto, la Corte territoriale ha accertato in fatto che il AVV_NOTAIO NOME COGNOME era il dirigente sovraordinato alla dipendente e che egli svolse anche l’attività istruttoria finalizzata ad accertare la falsità delle tre certificazioni mediche illegittimamente addotte dalla lavoratrice a giustificazione delle assenze.

Al contempo, è emerso che, in base al Regolamento dell’ente, l’Ufficio per i procedimenti disciplinari era individuato come monocratico, in capo al dirigente del personale ed in concreto impersonato dallo stesso AVV_NOTAIO, cui erano affiancati, ma con mere funzioni di supporto, un altro dipendente ed un legale.

La conseguente affermazione della Corte territoriale in ordine alla coincidenza tra responsabile della struttura e titolare dell’ufficio per i procedimenti disciplinari, non è dunque per nulla una conclusione tautologica, come addotto nei motivi, ma semplicemente la conseguenza necessitata del fatto che non vi era distinzione, nell’ente, tra le due figure.

È dunque sterile argomentare -come fa il ricorso -su una presunta distinzione organizzativa astratta tra le diverse figure,

perché quello che conta non è certo il dato formale, ma l’immedesimarsi illegittimo nella stessa persona – in concreto e nel caso di specie – delle due figure.

Così come è irrilevante il fatto che il Regolamento non prevedesse criteri di sostituzione del titolare dell’UPD, per il caso in cui si determinassero incompatibilità, assenze o altri impedimenti, perché la norma di legge in ordine alla terzietà del preposto a quella funzione necessariamente prevale, imponendo l’adozione delle opportune misure atte a sopperire, rispetto alle previsioni in ipotesi non conformi o carenti dell’atto organizzativo generale interno.

Per analoghe ragioni non può essere rilevante, come osservato giustamente dalla Corte territoriale, il fatto che presso la Provincia di Ancona vi fosse un unico dirigente e che quindi giocoforza quest’ultimo avesse operato sia come superiore gerarchico della dipendente, sia come titolare (monocratico) dell’ufficio per i procedimenti disciplinari.

È ben vero che, come precisato da Cass. 29 luglio 2019, n. 20417, ‘ questa Corte (Cass. 16706/2018, 11160/2018, 5317/2017, 22487/2016, 17215/2016), ha già interpretato la disposizione che qui viene in rilievo ed ha affermato che il legislatore, nel richiedere la previa individuazione dell’UPD, non ha imposto modifiche strutturali finalizzate alla ‘istituzione’ dell’ufficio stesso ‘ e che anzi ‘ attraverso il richiamo all’ordinamento proprio di ciascuna, ha inteso sottolineare la necessità di procedere alla individuazione dell’UPD, coniugando il rispetto della finalità sopra indicata con le esigenze organizzative di ciascun ente ‘.
Tuttavia, va comunque salvaguardata l’esigenza di evitare che la cognizione disciplinare avvenga, di fatto, nell’ambito dell’ufficio di appartenenza del lavoratore, ossia in un contesto nel quale lo stesso dirigente dell’ufficio ha un coinvolgimento diretto con il responsabile dell’infrazione disciplinare, restando altrimenti

compromessa la terzietà imposta dal legislatore per l’applicazione delle sanzioni di maggiore rilievo.

Al di là della possibilità di sopperire altrimenti (la Corte territoriale indica ad es. l’ipotesi della stipula di convenzioni con altri enti locali, ex art. 30 del d. lgs. n. 267 del 2000, ma altre soluzioni sono ipotizzabili, come l’incarico al Segretario dell’ente), in ogni caso le garanzie per il dipendente, a fronte di procedimenti destinati ad incidere sul rapporto di lavoro, non possono dunque essere vanificate.

Alla reiezione del ricorso per cassazione segue la regolazione secondo soccombenza delle spese del grado.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento in favore della controricorrente delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 5.000,00 per compensi ed euro 200,00 per esborsi, oltre spese generali in misura del 15 % ed accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto, per il ricorso a norma del cit. art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 5 dicembre

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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