Perequazione retributiva: no a diritti su leggi incostituzionali

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso di una dipendente pubblica che chiedeva la perequazione retributiva basata su una legge della Regione Abruzzo. La legge era stata precedentemente dichiarata incostituzionale, e una precedente sentenza della Cassazione aveva già rigettato la domanda della lavoratrice, creando un giudicato. La Corte ha ribadito che non può sorgere alcun diritto soggettivo da una norma incostituzionale, né può essere invocato il legittimo affidamento.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 13 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Perequazione Retributiva: Il Diritto Non Sorge da una Legge Incostituzionale

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 5521/2025, ha messo un punto fermo su una complessa vicenda legata alla perequazione retributiva nel pubblico impiego. La decisione chiarisce che non è possibile fondare un diritto economico su una legge regionale che è stata successivamente dichiarata incostituzionale, soprattutto quando sulla questione si è già formato un giudicato.

I Fatti del Caso

Una dipendente della Regione Abruzzo aveva avviato un contenzioso per ottenere l’adeguamento della propria retribuzione. La richiesta si basava su una legge regionale (L.R. Abruzzo n. 6 del 2005) che aveva introdotto un meccanismo di perequazione. Tale meccanismo mirava a riconoscere ai dipendenti regionali lo stesso trattamento economico di anzianità maturato da colleghi provenienti da altri enti pubblici, qualora fosse più favorevole.

Il percorso giudiziario della lavoratrice era stato lungo e tortuoso. Inizialmente vittoriosa in primo e secondo grado, la sua domanda era stata rigettata una prima volta dalla Corte di Cassazione. Il motivo? La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 211 del 2014, aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale della norma regionale su cui si fondava la pretesa, in quanto invadeva la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di “ordinamento civile”.

Nonostante ciò, la lavoratrice aveva intentato una nuova causa, nuovamente rigettata sia dal Tribunale che dalla Corte d’Appello, portando la questione per la seconda volta dinanzi alla Suprema Corte.

La Decisione della Cassazione

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile. La decisione si fonda su due pilastri giuridici inscalfibili: l’esistenza di un precedente giudicato e l’impossibilità di far sorgere diritti da una norma incostituzionale.

Le Motivazioni della Corte sulla Perequazione Retributiva

La Suprema Corte ha articolato le sue motivazioni con estrema chiarezza, respingendo tutte le argomentazioni della ricorrente.

L’impatto della Sentenza della Corte Costituzionale

Il punto centrale è l’effetto della declaratoria di incostituzionalità. Quando la Corte Costituzionale dichiara una legge illegittima, questa viene espulsa dall’ordinamento giuridico come se non fosse mai esistita (effetto ex tunc). Di conseguenza, nessun diritto “soggettivo perfetto” può considerarsi sorto sulla base di quella norma. La pretesa della lavoratrice, fondata interamente sulla legge annullata, era quindi priva di qualsiasi fondamento giuridico fin dall’origine.

Il Principio del Giudicato

La Corte ha evidenziato come sulla medesima questione, tra le stesse parti, si fosse già pronunciata con la sentenza n. 21470/2015, rigettando la domanda. Quella decisione era passata in giudicato, diventando definitiva e non più contestabile. Il principio del ne bis in idem processuale impedisce che un giudice si pronunci una seconda volta su una controversia già decisa in modo irrevocabile. Pertanto, il nuovo ricorso era precluso in partenza.

L’insussistenza del Legittimo Affidamento

La ricorrente aveva anche invocato la lesione del suo legittimo affidamento. La Cassazione ha smontato anche questa tesi. Non può esistere un affidamento meritevole di tutela su una norma dichiarata incostituzionale. Inoltre, la Corte ha sottolineato un fatto decisivo: la Regione Abruzzo non aveva mai applicato la norma e corrisposto le somme richieste. Il fatto stesso che la lavoratrice abbia dovuto agire in giudizio per ottenere il presunto diritto è la prova che tale diritto non era mai entrato nel suo patrimonio, e quindi non si era creato alcun affidamento concreto.

Le Conclusioni

L’ordinanza in esame offre importanti spunti di riflessione. In primo luogo, riafferma la forza del giudicato come elemento di certezza del diritto. Una volta che una sentenza diventa definitiva, la questione non può essere riaperta. In secondo luogo, chiarisce che le leggi regionali non possono invadere le competenze esclusive dello Stato, come quella sull’ordinamento civile che regola i rapporti di lavoro. Infine, stabilisce un principio cardine: i diritti economici, come la perequazione retributiva, non possono nascere né sopravvivere sulla base di una normativa dichiarata contraria alla Costituzione. La decisione rappresenta un monito per i legislatori regionali e una chiara indicazione per i lavoratori del settore pubblico sulle fondamenta necessarie per avanzare pretese retributive.

È possibile rivendicare un diritto economico basato su una legge che è stata successivamente dichiarata incostituzionale?
No. La sentenza chiarisce che una norma dichiarata incostituzionale perde efficacia fin dall’origine, impedendo la formazione di un diritto soggettivo perfetto. Pertanto, qualsiasi pretesa economica basata esclusivamente su tale norma è infondata.

Il principio del “legittimo affidamento” protegge un lavoratore se una legge a lui favorevole viene dichiarata incostituzionale?
No. Secondo la Corte, non può esserci un valido affidamento su una norma incostituzionale. Questo è particolarmente vero se l’amministrazione non ha mai applicato concretamente la norma, non avendo mai erogato i benefici economici previsti. La necessità di agire in giudizio dimostra l’assenza di una situazione consolidata da tutelare.

Una precedente sentenza della Cassazione che ha già deciso sulla stessa questione tra le stesse parti può essere ignorata in un nuovo processo?
No. Una precedente decisione passata in giudicato è definitiva e vincolante per le parti. Essa preclude la possibilità che la stessa domanda venga riesaminata da un altro giudice, rendendo ogni successivo ricorso sulla medesima questione inammissibile.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 5521 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 5521 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 02/03/2025

1.NOME COGNOME, dipendente di ruolo della Regione Abruzzo con inquadramento ‘Assistente Tecnico’ cat. C dal 1° aprile 1981, aveva adito originariamente il Tribunale di Pescara esponendo che, in seguito all’entrata in vigore della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, in virtù del suo art. 43, era stato introdotto l’art. 1, comma 2 bis, della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998, che aveva riconosciuto a tutti i dipendenti della detta Regione lo stesso trattamento economico di anzianità di colleghi che lo avevano maturato presso altro ente pubblico e che lo avevano ‘trascinato’ con sé, ove, più favorevole, una volta assunti dalla Regione Abruzzo con pubblico concorso.
La ricorrente aveva rappresentato che la successiva legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008 aveva modificato il citato comma 2 bis, prescrivendo che, ai dipendenti i quali, alla data del 1989, erano inquadrati in ruolo in una delle Pubbliche Amministrazioni di cui all’art. 1, c omma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, era riconosciuto, ai fini perequativi, lo stesso trattamento economico di anzianità attribuito a quelli appartenenti alla prima qualifica cui era stato applicato il comma 1, tenendo conto dell’amm ontare maggiore percepito, a parità di anzianità di servizio, al momento dell’inquadramento in ruolo regionale, nella qualifica attualmente ricoperta.
La dipendente aveva chiesto, quindi, l’adeguamento della sua retribuzione, ai sensi della legislazione sopra riportata.

La sua domanda era stata accolta dal Tribunale di Pescara e la decisione è stata confermata dalla Corte d’appello di L’Aquila, ma la Corte di cassazione aveva rigettato tale domanda in quanto la Corte costituzionale, con sentenza n. 211 del 2014, aveva dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 43 della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, come modificato dall’art. 1, comma 2, della legge

Regione Abruzzo n. 16 del 2008, nella parte ove aveva introdotto il comma 2 bis nell’art. 1 della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998.

NOME COGNOME ha, quindi, proposto un nuovo ricorso al Tribunale di L’Aquila, poi riassunto davanti a quello di Pescara, chiedendo la condanna della Regione Abruzzo a corrispondere delle somme di denaro per le causali esposte.

Il Tribunale di Pescara, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 391/2022, ha rigettato il ricorso.

NOME COGNOME ha proposto appello.

La Regione Abruzzo ha presentato appello incidentale in ordine alla quantificazione delle spese di lite.

La Corte d’appello di L’Aquila, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 69/2024, ha rigettato l’appello principale e accolto quello incidentale.

NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione sulla base di due motivi.

La Regione Abruzzo si è difesa con controricorso.

DIRITTO

Con il primo e il secondo motivo, che possono essere trattati congiuntamente, stante la stretta connessione, la ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 2 bis, della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998, introdotto dall’art. 43 della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, nonché degli artt. 112, 113 e 132 c.p.c., 118 disp. att. c.p.c. e degli artt. 13, 15, 24 e 111, comma 6, Cost. e l’omesso esame di fatto decisivo.

Afferma che le disposizioni dichiarate costituzionalmente illegittime non sarebbero automaticamente espunte dall’ordinamento, ma continuerebbero ad avere effetto per i rapporti costituitisi prima della sentenza della Corte costituzionale. Inoltre, l’a rt. 43 citato avrebbe inserito solo formalmente i commi 2 bis e 2 ter dell’art. 1 della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998, e avrebbe solo disciplinato un criterio automatico di riconoscimento.

Il criterio di perequazione introdotto dall’art. 43 in esame avrebbe inciso sulla retribuzione, diventando elemento della stessa e diritto soggettivo patrimoniale perfetto, personale e sociale.

In ogni caso, il comma 2 ter, successivo al menzionato 2 bis, sarebbe sopravvissuto alla dichiarazione di illegittimità costituzionale (pur se abrogato nel 2011).

La motivazione della sentenza impugnata sarebbe stata, quindi, carente.

In aggiunta a ciò, sarebbe stato leso pure il suo legittimo affidamento e non sarebbero stati esaminati dei fatti che erano il presupposto del suo diritto.

Le doglianze sono inammissibili.

In primo luogo, si osserva che questa Sezione della Corte di cassazione, con sentenza n. 21470/2015 ha cassato la decisione di appello che aveva confermato la sentenza con cui il Tribunale aveva dichiarato il diritto dell’attuale ricorrente alla perequazione della retribuzione individuale di anzianità a quella percepita da altri dipendenti inquadrati in pari ruolo a norma degli artt. 1 legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008, 43 legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005 ed 1 legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998 fino all ‘ abrogazione sopravvenuta per effetto della legge Regione Abruzzo n. 24 del 2011, con condanna della Regione a corrispondere le differenze retributive maggiorate degli interessi legali a decorrere dalle rispettive date di entrata in vigore delle citate leggi regionali.
La RAGIONE_SOCIALE in tale occasione, ha deciso nel merito la causa, rigettando la domanda in esame.

Ha affermato, in motivazione, richiamando il precedente conforme di Cass., Sez. L, n. 26320 del 15 dicembre 2014 , che ‘ la Corte costituzionale con sentenza n. 211 del 2014 investita dal Tribunale di Teramo della questione di legittimità costituzionale dell ‘ art. 43 della l.r. Abruzzo 8 febbraio 2005 n. 6 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2005 e pluriennale 2005-2007 della Legge Regione Abruzzo – Legge finanziaria regionale 2005), come sostituito dall ‘ art. 1, comma 2, della l.r. Abruzzo 21 novembre 2008, n. 16 (Provvedimenti urgenti ed indifferibili) in riferimento all ‘ art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione e dal momento che la disciplina del trattamento economico dei dipendenti regionali rientrerebbe nella materia dell ‘ ordinamento civile che appartiene alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, ha dichiarato l ‘ illegittimità costituzionale dell ‘ art. 43 della predetta L.R. Abruzzo 8 febbraio 2005 n. 6 come sostituito dall ‘ art. 1, comma 2, della l.r. Abruzzo 21 novembre
2008 n. 16 nella parte in cui introduce il comma 2-bis nell ‘ art. 1 della l.r. Abruzzo 13 ottobre 1998 n. 118 (Riconoscimento agli effetti economici della anzianità di servizio prestato presso lo Stato, Enti Pubblici, Enti Locali e Regioni, nei confronti del personale inquadrato nel ruolo regionale a seguito di pubblici concorsi ed estensione dei benefici previsti dalla L. n. 144 del 1989 al personale ex L. n. 285 del 1977). Tanto perché l ‘ art. 43 della citata l.r. n. 6 del 2005, nel disciplinare la retribuzione individuale di anzianità dei dipendenti regionali, allineandone l ‘ ammontare a quello percepito dai dipendenti che, provenendo da altre amministrazioni, sono transitati nei ruoli regionali, incide sul trattamento economico dei dipendenti regionali prevedendone un incremento allorché ricorrano le condizioni previste e, quindi eccede dall ‘ ambito di competenza riservato al legislatore regionale invadendo la materia dell ‘ ordinamento civile, riservata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato ‘ .
Ne derivava che, secondo i precedenti richiamati, per effetto della declaratoria d ‘ incostituzionalità dell ‘ art. 43 della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, come sostituito dall ‘ art. 1, comma 2, della legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008, nella parte in cui introduce il comma 2 bis nell ‘ art. 1 della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998, su cui si fondava la domanda della dipendente, il ricorso per cassazione doveva essere accolto e la sentenza impugnata cassata.

Pertanto, il giudicato formatosi in seguito alla sentenza di questa Sezione della Corte di cassazione n. 21470/2015 preclude l’accoglimento di ogni domanda della ricorrente fondata su ll’art. 43 della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, come sostituito dall’art. 1, comma 2, della legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008, nella parte in cui introduce il comma 2 bis nell’art. 1 della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998.

A questa affermazione consegue l’impossibilità di ritenere che un diritto soggettivo perfetto si sia radicato in capo alla ricorrente sulla base della menzionata normativa, seppure per il tempo antecedente alla sentenza della Corte costituzionale n. 211 del 2014, atteso che il diritto qui reclamato non era mai stato riconosciuto finora, né dalla Regione Abruzzo né in sede giudiziaria in via definitiva.

Neanche può ipotizzarsi che il citato comma 2 bis avrebbe solo codificato un principio già esistente nell’ordinamento. Infatti, se così fosse, la ricorrente avrebbe dovuto quantomeno indicarne il fondamento normativo che, invece, è rimasto del tutto sconosciuto.

D’altronde, se mai si volesse ammettere che vi fosse un diritto soggettivo personale e sociale della dipendente alla perequazione (che, invero, non si ritiene sussista), e prescindendo dal fatto che non fosse stato accertato in precedenza, non sarebbe ravvisabile un criterio di quantificazione della pretesa che, per la medesima ricorrente, avrebbe dovuto essere quello riportato nel comma 2 bis dichiarato ormai costituzionalmente illegittimo.

Del tutto priva di valore è la menzione del comma 2 ter in quanto, anche a volere ignorare il giudicato del 2015 sfavorevole alla dipendente, tale disposizione era chiaramente strumentale a quella del precedente comma 2 bis e, quindi, non può servire a fondare un diritto che non può più basarsi su tale comma 2 bis.

Adeguata è, quindi, la motivazione della sentenza impugnata, che ha esaminato tutti i fatti rilevanti posti a fondamento della pretesa della ricorrente. Infine, nessuna lesione dell’affidamento della lavoratrice vi è stata.

Esattamente, la Corte territoriale ha rilevato che la Regione Abruzzo non aveva mai applicato la norma oggetto di causa, con l’effetto che non aveva potuto ingenerare l’affidamento circa la spettanza del diritto in capo alla lavoratrice, atteso che le somme in questione non erano mai entrate nella sua sfera patrimoniale, soprattutto dopo le sentenze della Corte costituzionale n. 211 del 2014 e della Corte di cassazione n. 21470/2015.

Infatti, non può esservi un valido affidamento su una norma dichiarata costituzionalmente illegittima.

Peraltro, la stessa ricorrente aveva agito in giudizio per ottenere quello che considerava il riconoscimento di un suo diritto e, quindi, l’esito sfavorevole del processo è prova che non vi erano i presupposti per parlare di un legittimo affidamento.

Se, poi, volesse ipotizzarsi la presenza di un affidamento preesistente a tutte le disposizioni de quibus , non si comprenderebbe il motivo per il quale la

dipendente, invece di farlo valere da subito, abbia agito sulla base di una regolamentazione della quale, adesso, prospetta la sostanziale inutilità.

Al contrario, ciò palesa come nessun affidamento vi fosse da parte sua, almeno fino al passaggio in giudicato delle pronunce giudiziarie a lei contrarie.

Il ricorso è dichiarato inammissibile.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002 si dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto.

P. Q. M.

La Corte

dichiara inammissibile il ricorso;

-condanna la ricorrente a rifondere le spese di lite, che liquida in € 4.500,00 per compenso professionale e in € 200,00 per esborsi, oltre agli accessori di legge e alle spese generali nella misura del 15%;

-ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Lavoro della

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