Parità di trattamento e contratti diversi: la Cassazione

Una dipendente pubblica ha richiesto un’indennità di posizione pari a quella di una collega con la stessa mansione ma proveniente da una diversa zona territoriale, successivamente accorpata. La Corte di Cassazione ha stabilito che il principio di parità di trattamento non si applica se la disparità economica deriva da differenti contratti collettivi decentrati preesistenti all’accorpamento. L’eventuale ritardo dell’amministrazione nel creare un nuovo sistema retributivo unificato può dar luogo a un risarcimento del danno, ma non a un automatico adeguamento della retribuzione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 dicembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Parità di trattamento nel Pubblico Impiego: i limiti fissati dalla Cassazione

Il principio di parità di trattamento è un pilastro del diritto del lavoro, ma la sua applicazione può presentare complesse sfaccettature, specialmente nel settore del pubblico impiego privatizzato. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti cruciali sui limiti di questo principio quando le differenze retributive derivano da distinti contratti collettivi decentrati, anche in caso di fusione tra enti. Analizziamo la vicenda per comprendere la portata di questa importante decisione.

I Fatti del Caso: Una Richiesta di Adeguamento Retributivo

La controversia nasce dalla richiesta di una dipendente di un’azienda sanitaria pubblica. Dopo il pensionamento, la lavoratrice aveva citato in giudizio l’ex datore di lavoro per ottenere il pagamento di differenze retributive. In particolare, chiedeva che la sua indennità di posizione organizzativa fosse adeguata a quella, di importo superiore, percepita da un’altra collega che svolgeva le medesime mansioni ma era in servizio presso una diversa Zona territoriale. Successivamente, un processo di riorganizzazione amministrativa aveva portato all’accorpamento di entrambe le Zone territoriali in una nuova e più ampia ‘Area Vasta’. Sia il Tribunale che la Corte d’Appello avevano dato ragione alla lavoratrice, condannando l’azienda sanitaria al pagamento delle differenze.

La Decisione della Corte: la parità di trattamento e la Contrattazione Collettiva

La Corte di Cassazione, ribaltando le decisioni dei gradi precedenti, ha accolto il ricorso dell’azienda sanitaria. I giudici hanno chiarito che il principio di parità di trattamento, sancito dall’art. 45 del D.Lgs. 165/2001, opera all’interno del sistema di inquadramento definito dalla contrattazione collettiva. Esso vieta trattamenti individuali peggiorativi o migliorativi ingiustificati, ma non serve a livellare le differenze che trovano la loro origine in pattuizioni collettive distinte e legittime.

Il Ruolo dei Contratti Collettivi Decentrati

Nel caso specifico, le diverse misure delle indennità erano state stabilite da due differenti contratti collettivi integrativi, sottoscritti a livello delle singole Zone territoriali (Jesi e Fabriano) prima della loro fusione. Queste pattuizioni, frutto dell’autonomia negoziale delle parti sociali a livello locale, avevano legittimamente fissato importi diversi per la stessa posizione organizzativa, utilizzando fondi distinti e separati. Pertanto, la disparità non derivava da una scelta datoriale unilaterale e discriminatoria, ma dall’applicazione di fonti contrattuali diverse.

Le Conseguenze dell’Accorpamento Amministrativo

La Corte ha sottolineato che l’accorpamento delle due Zone territoriali nella nuova ‘Area Vasta’ non ha comportato un’estensione automatica del trattamento economico più favorevole. L’istituzione della nuova unità organizzativa imponeva all’amministrazione l’obbligo di avviare una nuova contrattazione per definire una graduazione unitaria degli incarichi e una nuova quantificazione delle indennità per tutta l’Area Vasta. Un eventuale ritardo colpevole dell’amministrazione in questo processo può generare, per i lavoratori penalizzati, un diritto al risarcimento del danno, ma non un diritto a percepire la retribuzione più elevata prevista dal contratto del collega. Di conseguenza, la pretesa della lavoratrice è stata ritenuta infondata sotto il profilo retributivo.

Le Motivazioni

La motivazione della Corte si fonda sulla distinzione tra disparità di trattamento derivante da scelte unilaterali del datore di lavoro e quella che origina da fonti collettive. Mentre la prima è illegittima, la seconda è espressione dell’autonomia negoziale delle parti sindacali. Il principio di parità di trattamento non può essere invocato per ‘scegliere’ il contratto collettivo più vantaggioso tra quelli applicabili in diverse unità amministrative, anche se successivamente unificate. L’unificazione crea un obbligo per l’amministrazione di armonizzare i trattamenti, ma questo processo richiede una nuova contrattazione e non avviene in modo automatico. Riconoscere un livellamento verso l’alto immediato sarebbe, inoltre, incompatibile con il principio di invarianza dei fondi disponibili per le retribuzioni accessorie.

Le Conclusioni

Questa ordinanza riafferma un principio consolidato: nel pubblico impiego privatizzato, l’autonomia della contrattazione collettiva, anche a livello decentrato, è la fonte primaria per la determinazione dei trattamenti economici. Il principio di parità di trattamento non consente di superare le differenze retributive legittimamente stabilite da accordi sindacali diversi. In caso di riorganizzazioni e accorpamenti, i lavoratori che subiscono un pregiudizio a causa dei ritardi dell’amministrazione nel definire un nuovo assetto contrattuale unificato possono agire per il risarcimento del danno, ma non possono rivendicare un automatico adeguamento della propria retribuzione a quella più favorevole prevista in un diverso contratto preesistente.

Un dipendente pubblico può chiedere lo stesso stipendio di un collega con la stessa mansione ma proveniente da un’altra unità amministrativa?
No, se la differenza di stipendio deriva da due diversi e legittimi contratti collettivi decentrati applicati alle rispettive unità amministrative di provenienza, anche se queste vengono successivamente fuse.

Il principio di parità di trattamento si applica sempre nel pubblico impiego?
Si applica per vietare trattamenti individuali discriminatori e ingiustificati decisi unilateralmente dal datore di lavoro, ma non può essere usato per annullare le differenze economiche che trovano fondamento in diverse fonti di contrattazione collettiva.

Cosa succede alle retribuzioni quando due enti pubblici vengono fusi o accorpati?
L’accorpamento non comporta un’estensione automatica del trattamento economico più favorevole. L’amministrazione ha l’obbligo di avviare una nuova contrattazione per armonizzare i trattamenti. Un ritardo colpevole in questo processo può dare diritto ai lavoratori penalizzati a un risarcimento del danno, ma non a un diretto adeguamento retributivo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 24574 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 24574 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 13/09/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 24841/2019 R.G. proposto da

– ricorrente –

contro

NOME COGNOME , elettivamente domiciliata in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio dell ‘ AVV_NOTAIO, rappresentata e difesa dall ‘ AVV_NOTAIO

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 211/2019 de lla Corte d’Appello di Ancona, depositata il 13.6.2019;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 4.7.2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

L ‘ attuale controricorrente, collaboratrice amministrativa dipendente dell’RAGIONE_SOCIALE , dopo il pensionamento si rivolse al Tribunale di Ancona, in funzione di giudice del lavoro, per chiedere la condanna dell’ ex datrice di lavoro al pagamento di differenze retributive pari a € 15.465,71 , asseritamente dovute a titolo di maggiore indennità di posizione organizzativa, chiesta in misura corrispondente a quella percepita da altra dipendente titolare della medesima posizione.

Instauratosi il contraddittorio, il Tribunale accolse la domanda e la sentenza di primo grado venne confermata dalla Corte d’Appello di Ancona.

Contro la sentenza d’appe llo RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione articolato in due motivi.

La lavoratrice si è difesa con controricorso.

La causa è trattata in camera di consiglio ai sensi de ll’ art. 380 -bis .1 c.p.c.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il primo motivo di ricorso denuncia «violazione e falsa applicazione degli artt. 1362 e 1363 c.c. in relazione agli artt. 4, comma 2, 20, 21 e 39 del CCNL 17.4.1999 del Comparto Sanità. Violazione e falsa applicazione della Legge regionale della Regione RAGIONE_SOCIALE n. 13/2003 e delle modificazioni e integrazioni successivamente intervenute con la legge regionale della Regione RAGIONE_SOCIALE n. 17/2011 e s.m.i. (art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.)».

La ricorrente contesta alla Corte territoriale di avere applicato alla fattispecie il principio di parità di trattamento di

cui all’art. 45, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, senza tenere conto delle peculiarità derivanti dalle leggi regionali marchigiane con cui venne dapprima istituita l’RAGIONE_SOCIALE , accorpando le preesistenti RAGIONE_SOCIALE (l.r. n. 13 del 2003), e poi furono raggruppate in 5 Aree Vaste le 13 originarie Zone territoriali in cui era suddiviso il territorio regionale (l.r. n. 17 del 2011).

L’attuale controricorrente, già in servizio presso la Zona territoriale di Fabriano, in seguito all’accorpamento di questa nell’ Area Vasta n. 2, chiese il pagamento dell’indennità di posizione organizzativa «Gestione trattamento economico personale dipendente» nella superiore misura percepita da altra dipendente, titolare della medesima posizione organizzativa presso altra Zona territoriale (Jesi) , anch’essa accorpata nell’Area Vasta 2 . La domanda è stata accolta in entrambi i gradi di merito, ma la ricorrente rileva che gli importi delle indennità di posizione organizzativa erano stati determinati -tra il minimo e il massimo indicati dal CCNL -dalle rispettive contrattazioni collettive decentrate integrative, che la l.r. n. 13 del 2003 aveva affidato alle Zone territoriali, le quali utilizzavano fondi distinti e separati per il pagamento di quelle indennità.
1.1. Il motivo è fondato.

Il principio di diritto rilevante per la decisione della presente controversia è già stato da tempo, e più volte, affermato da questa Corte: « in materia di pubblico impiego privatizzato, il principio espresso dall ‘ art. 45 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, secondo il quale le amministrazioni pubbliche garantiscono ai propri dipendenti parità di trattamento contrattuale, opera nell ‘ ambito del sistema di inquadramento previsto dalla contrattazione RAGIONE_SOCIALE e vieta trattamenti
migliorativi o peggiorativi a titolo individuale, ma non costituisce parametro per giudicare le differenziazioni operate in quella sede, in quanto la disparità trova titolo non in scelte datoriali unilaterali lesive, come tali, della dignità del lavoratore, ma in pattuizioni dell ‘ autonomia negoziale delle parti collettive, le quali operano su un piano tendenzialmente paritario e sufficientemente istituzionalizzato, di regola bastevole, salva l ‘ applicazione di divieti legali, a tutelare il lavoratore in relazione alle specificità delle situazioni concrete » (Cass. n. 1037/2014, con i precedenti ivi richiamati, a cominciare da Cass. S.U. n. 10454/2008; conformi, successivamente, Cass. nn. 6553/2019; 19043/2017).
Come rilevato dalla ricorrente, la misura dell’indennità di posizione organizzativa percepita da NOME COGNOME era stata stabilit a, nell’ambito dei valori minimo e massimo fissati dal CCNL di comparto 7.4.1999, dalla contrattazione RAGIONE_SOCIALE integrativa sottoscritta a livello di Zona territoriale, in ossequio a una specifica previsione della l.r. n. 13 del 2003 (art. 10, comma 2, nel testo originario: «Il direttore di zona ha la piena titolarità della gestione del personale, della contrattazione di secondo livello, che sottoscrive in via definitiva, nonché della definizione della dotazione organica della zona medesima»).
Ciò basta per escludere che sia discriminatoria la diversità di trattamento rispetto ai colleghi titolari della medesima posizione organizzativa in altre Zone territoriali, le cui indennità, quindi, erano determinate in altri contratti collettivi integrativi.

Correttamente RAGIONE_SOCIALE osserva che la Zona territoriale di Fabriano non fu incorporata nella Zona territoriale di Jesi (ove era stata pattuita una indennità di posizione superiore), il che

avrebbe posto in altri termini il tema dell’estensione del trattamento economico vigente per i dipendenti dell’ incorporante anche ai dipendenti incorporati . Invece, con la l.r. n. 17 del 2011, sia la Zona territoriale di Fabriano, sia quella di Jesi furono accorpate, insieme ad altre, nella nuova realtà organizzativa dell’Area Vasta , alla quale furono attribuiti analoghi poteri e competenze in ambito sindacale (art. 12, commi 2 e 3: «L ‘ area vasta è unità amministrativa autonoma ai fini della contrattazione RAGIONE_SOCIALE. La contrattazione è effettuata dalla delegazione trattante di area vasta»; «I contratti decentrati integrativi sottoscritti a livello di area vasta sono definitivi»).
A seguito dell’istituzione delle nuove unità organizzative, competenti alla contrattazione RAGIONE_SOCIALE decentrata e alla gestione del fondo destinato al pagamento delle indennità di posizione (costituito dal cumulo delle risorse disponibili nei fondi delle previgenti Zone territoriali), si rendevano necessarie una nuova graduazione degli incarichi e una nuova quantificazione delle indennità. In mancanza di tali incombenti , dev’essere comunque escluso un livellamento verso l’alto delle indennità da corrispondere, perché sarebbe incompatibile con l’invarianza (della sommatoria) dei fondi disponibili e perché non è imposto dal principio di parità di trattamento, dato che i trattamenti differenziati trovano origine nella contrattazione RAGIONE_SOCIALE.
In caso di colpevole ritardo dell’RAGIONE_SOCIALE nel provvedere alla nuova graduazione degli incarichi necessaria per pervenire a lla nuova quantificazione dell’indennità, i lavoratori penalizzati possono vantare al più pretese di tipo risarcitorio, ma non di tipo retributivo. È quindi errata la sentenza impugnata che ha riconosciuto alla lavoratrice un credito a titolo di retribuzione.

Il secondo motivo censura «omesso esame circa un fatto decisivo oggetto di discussione tra le parti (art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c.)».

La ricorrente critica la sentenza impugnata nella parte in cui i l giudice d’appello ha ritenuto non contestata l’allegazione della lavoratrice di avere svolto le medesime attività della collega che, proveniente da altra Zona territoriale, percepiva un’indennità di posizione organizzativa più elevata .

2.1. Il motivo, per come posto, è inammissibile, dal momento che la decisione assunta è stata conforme nei due gradi di merito e che «al ricorso per cassazione avverso la sentenza d ‘ appello che conferma la decisione di primo grado» si applica la regola per cui il ricorso «può essere proposto esclusivamente per i motivi di cui ai numeri 1), 2), 3) e 4) del primo comma dell ‘ articolo 360» (art. 348 -ter , commi 4 e 5, c.p.c., testo vigente ratione temporis ; norma oggi sostanzialmente ribadita nell’art. 360, comma 4, c.p.c.) .
All’a ccoglimento del primo motivo ricorso, consegue la cassazione della sentenza impugnata, con rinvio alla Corte d’Appello di Ancona, che provvederà, in diversa composizione, anche alla regolamentazione delle spese del presente giudizio, attenendosi al seguente principio di diritto: « in materia di pubblico impiego privatizzato, il principio espresso dall’art. 45 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, secondo il quale le amministrazioni pubbliche garantiscono ai propri dipendenti parità di trattamento contrattuale, opera nell’ambito del sist ema di inquadramento previsto dalla contrattazione RAGIONE_SOCIALE e vieta trattamenti migliorativi o peggiorativi a titolo individuale, ma non costituisce parametro per giudicare le differenziazioni
operate in sede contrattuale RAGIONE_SOCIALE, in quanto la disparità trova titolo non in scelte datoriali unilaterali lesive, come tali, della dignità del lavoratore, ma in pattuizioni dell’autonomia negoziale delle parti collettive, le quali operano su un piano tendenzialmente paritario e sufficientemente istituzionalizzato, di regola bastevole, salva l’applicazione di divieti legali, a tutelare il lavoratore in relazione alle specificità delle situazioni concrete; nel caso di accorpamento di unità amministrative precedentemente assoggettate a distinte contrattazioni collettive integrative, le disparità del trattamento economico accessorio risultanti dai diversi contratti integrativi non sono illegittime e non cessano di avere efficacia, in attesa che la pubblica amministrazione adempia al l’obbligo di provvedere ad una nuova graduazione degli incarichi e a una nuova quantificazione delle indennità; in caso di colpevole ritardo della pubblica amministrazione, i lavoratori penalizzati possono al più vantare pretese a titolo di risarcimento del danno da inadempimento, non a titolo di retribuzione ».
Si dà atto che, in base al l’esito del giudizio , non sussiste il presupposto per il raddoppio del contributo unificato ai sensi dell’ art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002.

P.Q.M.

La Corte:

accoglie il primo motivo di ricorso, dichiara inammissibile il secondo motivo, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’Appello di Ancona, in diversa composizione, anche per decidere sulle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, il 4.7.2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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