Opposizione recuperatoria e sanzioni ZTL

Una cittadina ha impugnato 31 cartelle esattoriali relative a violazioni del Codice della Strada in zone ZTL, sostenendo di possedere il permesso di accesso e di non aver ricevuto i verbali originari. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, confermando che l’opposizione recuperatoria deve essere proposta entro 30 giorni dalla notifica della cartella se si lamenta la mancata notifica dei verbali. Poiché i verbali erano stati regolarmente notificati e non impugnati, la contestazione del merito delle sanzioni è risultata tardiva, rendendo irrilevante l’eventuale errore dell’amministrazione nell’irrogare le multe.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 29 marzo 2026 in Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Opposizione recuperatoria: i limiti per contestare le multe ZTL

L’opposizione recuperatoria rappresenta uno strumento fondamentale per il cittadino che riceve una cartella esattoriale senza aver mai avuto notizia dei verbali di accertamento originari. Tuttavia, come chiarito dalla recente ordinanza della Corte di Cassazione, questo diritto non è illimitato e deve scontrarsi con rigidi termini decadenziali e presupposti processuali.

Il caso: migliaia di euro in sanzioni ZTL

La vicenda trae origine dalla notifica di ben 31 cartelle esattoriali a una cittadina, per un importo complessivo superiore ai 200.000 euro. Le sanzioni riguardavano ripetuti accessi non autorizzati in zone a traffico limitato (ZTL). La ricorrente sosteneva di non aver mai ricevuto i verbali di contestazione e che, in ogni caso, le multe fossero ingiuste poiché il veicolo era regolarmente autorizzato all’accesso.

Nonostante la produzione di un documento in cui la società di gestione della mobilità ammetteva un errore nell’inserimento del veicolo nelle liste degli autorizzati, i giudici di merito hanno rigettato l’opposizione. Il motivo principale risiedeva nella tardività del ricorso e nella prova della regolare notifica dei verbali originari.

La decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha confermato la linea dei giudici di merito, dichiarando il ricorso infondato e in parte inammissibile. Il punto centrale della decisione riguarda la natura dell’opposizione recuperatoria. Quando il cittadino contesta il merito di una sanzione amministrativa (ovvero l’ingiustizia della multa) solo al momento della ricezione della cartella esattoriale, deve dimostrare che tale ritardo è dovuto alla mancata o invalida notifica del verbale di accertamento.

Se, come accertato nel caso di specie, i verbali sono stati regolarmente notificati e il cittadino non li ha impugnati nei termini di legge, il titolo diventa definitivo. In questa situazione, non è più possibile contestare se l’infrazione sia stata commessa o meno, nemmeno in presenza di un errore riconosciuto dall’amministrazione.

L’irrilevanza dell’errore amministrativo tardivo

Un aspetto cruciale dell’ordinanza riguarda l’efficacia dei documenti prodotti dalla difesa. La ricorrente aveva depositato una lettera in cui l’ente gestore ammetteva l’errore nell’escludere il veicolo dalle liste ZTL. Tuttavia, la Corte ha stabilito che tale documento è irrilevante se l’opposizione è tardiva. Una sanzione amministrativa può essere annullata solo dall’organo competente o dal giudice entro i termini perentori. Una lettera di una società di servizi, per quanto ammetta un errore, non costituisce un atto di annullamento del provvedimento amministrativo.

Le motivazioni

Le motivazioni della Cassazione si fondano sul principio di certezza del diritto. L’opposizione recuperatoria è ammessa solo se serve a recuperare un grado di giudizio perso per cause non imputabili al destinatario (mancata notifica). Se la notifica del verbale è avvenuta correttamente, il termine di 30 giorni per impugnare la cartella esattoriale decorre inesorabilmente. La Corte ha inoltre sottolineato che il vizio di omesso esame di un fatto decisivo non può essere invocato quando vi è una “doppia conforme”, ovvero quando primo e secondo grado di giudizio concordano sulla ricostruzione dei fatti.

Le conclusioni

Le conclusioni della Suprema Corte ricordano che il sistema delle tutele richiede una vigilanza attiva da parte del cittadino. Una volta che il verbale di accertamento è stato notificato, l’unico modo per far valere le proprie ragioni, inclusa l’esistenza di un permesso ZTL, è l’impugnazione tempestiva. Attendere la cartella esattoriale per sollevare eccezioni di merito espone al rischio concreto di inammissibilità, rendendo definitivo anche un debito originato da un errore materiale dell’amministrazione. La tempestività dell’azione legale è, dunque, l’unico vero scudo contro le sanzioni ingiuste.

Cosa succede se non impugno un verbale ZTL ma ho il permesso?
Se il verbale è stato regolarmente notificato e non viene impugnato entro i termini, la sanzione diventa definitiva. Non sarà possibile contestare il merito della multa nemmeno al momento della ricezione della cartella esattoriale.

Entro quanto tempo si può proporre opposizione recuperatoria?
L’opposizione deve essere proposta entro il termine perentorio di 30 giorni dalla notifica della cartella esattoriale, a condizione che si contesti la mancata notifica del verbale originario.

Una lettera di scuse dell’ente gestore annulla la multa?
No, una semplice comunicazione di ammissione di errore non equivale a un annullamento formale del verbale. La sanzione deve essere annullata dall’autorità competente o dal giudice nei termini previsti.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 28416 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 3 Num. 28416 Anno 2023

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 11/10/2023

O R D I N A N Z A

sul ricorso n. 6384/22 proposto da:

-) COGNOME NOME , elettivamente domiciliata presso l’indirizzo PEC del proprio difensore, difesa dall’AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO in virtù di procura speciale apposta in calce al ricorso;

– ricorrente –

contro

-) RAGIONE_SOCIALE Capitale; RAGIONE_SOCIALE – Riscossione;

– intimati – avverso la sentenza del Tribunale di RAGIONE_SOCIALE 1° settembre 2021 n. 13976; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 19 settembre 2023 dal AVV_NOTAIO;

FATTI DI CAUSA

Nel 2014 l’RAGIONE_SOCIALE notificò a NOME COGNOME 31 cartelle esattoriali, intimandole il pagamento di numerose sanzioni amministrative irrogate per violazioni al codice della strada, per un totale di 215.874,58 euro.

NOME COGNOME propose opposizione ex art. 615 c.p.c. alle suddette cartelle esattoriali dinanzi al Giudice di pace di RAGIONE_SOCIALE. A fondamento dell’opposizione dedusse:

-) di non aver mai ricevuto la notifica dei verbali di contestazione RAGIONE_SOCIALE infrazioni;

Oggetto: opposizione a sanzione amministrativa – vizi di merito – deducibilità con l’opposizione recuperatoria -condizioni.

-) che le sanzioni, irrogate per violazione del divieto di accesso alla zona a traffico limitato (ZTL), erano illegittime, in quanto l’opponente era in possesso di un regolare permesso di accesso a quell’area;

-) l’illegittimità dell’applicazione della maggiorazione per ritardato pagamento.

Con sentenza 19.9.2016 n. 29852 il Giudice di pace di RAGIONE_SOCIALE annullò dodici RAGIONE_SOCIALE trentuno cartelle in contestazione.

Quanto alle restanti, il Giudice di pace ritenne che:

-) effettivamente il veicolo di proprietà dell’opponente, targato TARGA_VEICOLO, era in possesso di un permesso di accesso alla zona a traffico limitato, come ammesso dalla società RAGIONE_SOCIALE, in un documento prodotto dall’opponente;

-) tuttavia NOME COGNOME aveva ritualmente ricevuto la notifica di una parte dei numerosi verbali di accertamento RAGIONE_SOCIALE infrazioni, emessi a suo carico tra il 2006 ed il 2010, e non li aveva tempestivamente impugnati;

-) sicché, in mancanza di tempestiva impugnazione, le cartelle esattoriali emesse sulla base di quei verbali non potevano più essere contestate per vizi di merito.

La sentenza fu impugnata dalla parte soccombente.

Con sentenza 1° settembre 2021 n. 13976 il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE rigettò il gravame.

Il Tribunale ritenne che:

colui il quale proponga opposizione ad una cartella esattoriale, assumendo di non avere mai ricevuto la notifica del verbale di accertamento della violazione, deve rispettare il termine di 30 giorni dalla notifica della cartella, termine nel caso di specie non rispettato;

legittimamente l’RAGIONE_SOCIALE aveva eseguito la notifica RAGIONE_SOCIALE cartelle esattoriali a mezzo del RAGIONE_SOCIALEo postale, tramite lettera raccomandata con avviso di ricevimento;

la circostanza che l’avviso di ricevimento fosse sottoscritto con firma inintelligibile da persona di cui non erano indicate le generalità non era motivo di nullità della notifica;

legitti ma fu l’applicazione della maggiorazione del 10% per ogni semestre di ritardo, di cui all’art. 27 l. 689/81.

La sentenza d’appello è stata impugnata per cassazione da NOME COGNOME con ricorso fondato su quattro motivi.

Tanto l’RAGIONE_SOCIALE quanto RAGIONE_SOCIALE Capitale sono rimasti intimati.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Col primo motivo la ricorrente prospetta il vizio di omesso esame di un fatto decisivo ai sensi dell’articolo 360 n. 5 c.p.c..

Il fatto che si assume non esaminato è una lettera inviata a NOME COGNOME dalla società RAGIONE_SOCIALE a gennaio del 2014, ritualmente depositata, nella quale la società mittente ammetteva che il veicolo dell’opponente era stato per errore escluso dalle liste dei mezzi autorizzati all’acc esso nella ZTL.

NOME COGNOME sostiene che quel documento dimostrava l’illegittimità RAGIONE_SOCIALE sanzioni irrogate e, di conseguenza, la nullità RAGIONE_SOCIALE cartelle esattoriali opposte, per mancanza di un valido titolo presupposto.

1.1. Il motivo è inammissibile ai sensi dell’art. 348 ter c.p.c., essendovi stata una doppia decisione conforme nei due gradi di merito.

1.2. In ogni caso il motivo è anche infondato, in quanto:

il Tribunale non ha trascurato il documento suddetto, in quanto ne fa menzione a p. 3, primo capoverso, della sentenza; se poi la rilevanza di quel documento sia stata correttamente o scorrettamente esclusa, è questione di fatto, come tale non sindacabile in questa sede;

il documento del cui mancato esame la ricorrente si duole fu irrilevante rispetto alla ratio decidendi . Il Tribunale infatti ha rigettato il gravame sul presupposto che la ricorrente avrebbe dovuto proporre le sue istanze entro 30 giorni dalla notifica della cartella esattoriale, e va da sé che rispetto a tale rilevata tardività era irrilevante il documento in questione;

il provvedimento amministrativo di irrogazione d’una sanzione amministrativa (verbale di accertamento) in tanto può dirsi caducato, in quanto l’organo competente ad emetterlo lo abbia annullato:

annull amento non solo mai dimostrato dall’opponente, ma addirittura incompatibile con la resistenza opposta dal Comune in primo ed in secondo grado.

E va da sé che una lettera con la quale una società RAGIONE_SOCIALE riconosca l’esistenza d’un errore non co stituisce di per sé un atto di annullamento d’un provvedimento amministrativo: non foss’altro, perché proveniente da un soggetto formalmente privato, incompetente a disporre l’annullamento del verbale di contestazione, come del resto ammise la stessa odier na ricorrente a p. 7, quarto capoverso, dell’atto introduttivo del giudizio di primo grado.

Col secondo motivo la ricorrente prospetta il vizio di violazione dell’art. 615 c.p.c., ai sensi dell’art. 360 n. 3 c.p.c.. L’illustrazione del motivo è così riassumibile:

il Tribunale ha rigettato il gravame sul presupposto che l’opposizione proposta da NOME COGNOME, da qualificare come ‘opposizione recuperatoria’, era tardiva perché si sarebbe dovuta proporre entro 30 giorni dalla notifica della cartella esattoriale;

b) questa affermazione fu erronea per due ragioni:

b’) sia perché la legge non prevede alcun termine di decadenza per proporre l’opposizione all’esecuzione;

b”) sia perché l’opposizione proposta da NOME COGNOME non fu una ‘opposizione recuperatoria’ (una opposizione, cioè, intesa a far valere l’illegittimità della sanzione irrogata, non potuta tempestivamente proporre a causa della mancata notifica del verbale di accertamento dell’infrazione); fu invece una opposizione intesa a far valere la mancanza del titolo esecutivo: mancanza tuttavia che la ricorrente definisce dapprima ‘originaria’ (è infatti denunciato ‘ l’originario difetto del titolo esecutivo’ a p. 14, penultimo rigo, del ricorso), e poi ‘sopravvenuta’ (p. 15, terzultimo rigo del penultimo capoverso del ricorso).
2.1. Il motivo è infondato.

Non vi è mai stata discussione nel presente giudizio su quattro circostanze di fatto:

un veicolo di proprietà della ricorrente fu ripetutamente sanzionato per accesso non autorizzato alla ZTL;

i verbali di contestazione RAGIONE_SOCIALE suddette infrazioni (quelli, ovviamente, ancora sub iudice ) furono ritualmente notificati;

essi non furono impugnati;

l’agente della riscossione sulla base de i verbali non contestati ha emesso la cartella esattoriale.

L’odierna ricorrente, tuttavia, sostiene che l’amministrazione comunale ‘per errore’ sanzionò l’odierna opponente, non avvedendosi che il suo veicolo era stato debitamente autorizzato ad accedere alla ZTL.

Questa censura è espressa in modo inequivocabile a p. 5, lettera (m), dell’atto di citazione in primo grado, ove si legge che e ‘ le cartelle esattoriali sopra meglio descritte sono illegittime ed ingiuste in quanto nessuna violazione del codice della strada veniva effettuata dalla signora COGNOME.

2.2. Dunque con l’opposizione oggetto del presente giudizio NOME COGNOME ha dedotto puramente e semplicemente l’ ingiustizia nel merito della sanzione irrogata. Una contestazione di questo tipo non ha nulla a che vedere con l’ipotesi d’un ‘difetto originario o sopravvenuto del titolo esecutivo’.

2.2.1. Non vi fu infatti difetto originario, perché il verbale di contestazione dell’infrazione fu ritualmente emesso, e ritualmente notificato. La circostanza, poi, che la sanzione sia stata ingiustamente od illegittimamente irrogata è questione di merito, che non comporta ‘l’inesistenza del titolo esecutivo’, e che resta irrilevante in mancanza di tempestiva impugnazione del verbale di accertamento.

2.2.2. Non vi fu nemmeno difetto sopravvenuto, dal momento che il verbale di contestazione e la cartella esattoriale su esso fondati non sono mai stati annullati o revocati dall’autorità competente a tal fine.

Col terzo motivo la ricorrente prospetta il vizio di omesso esame di un fatto decisivo.

L’illustrazione del motivo è praticamente sovrapponibile a quella del primo motivo di ricorso (omesso esame del documento con cui la società ‘RAGIONE_SOCIALE‘ riconosceva che il veicolo dell’ attrice era autorizzato ad accedere alla ZTL), ed è inammissibile per le stesse ragioni.

Col quarto motivo la ricorrente prospetta il vizio di violazione di legge. Assume violato l’articolo 116 c.p.c., sul presupposto che il Tribunale non avrebbe esaminato tutte le prove a sua disposizione, ed in particolare non avrebbe esaminato adeguatamente la lettera già ricordata, inviata alla ricorrente dalla società RAGIONE_SOCIALE.

4.1. Il motivo è manifestamente inammissibile per estraneità alla ratio decidendi .

Parte ricorrente, prescindendo dal contenuto oggettivo della sentenza sia di primo che di secondo grado, insiste nel sostenere che il suo veicolo era autorizzato ad accedere alla zona traffico limitato, e che di conseguenza non poteva essere multato.

Circostanza, tuttavia, irrilevante rispetto alla ratio decidendi sottesa dalla sentenza impugnata: che una sanzione amministrativa, infatti, sia irrogata a torto od a ragione, è questione che deve essere fatta valere impugnando tempestivamente il verbale di contestazione; ovvero, se di questo sia mancata o sia irrituale la notifica, impugnando tempestivamente la cartella esattoriale nel termine di 30 giorni dalla notifica di essa.

Una volta che sia mancata tale impugnazione, diventa ozioso discorrere se l’infrazione fu commessa davvero o no.

Questo fu il contenuto oggettivo della sentenza impugnata, e rispetto a tale ratio decidendi è totalmente irrilevante che la società RAGIONE_SOCIALE abbia ammesso che le sanzioni amministrative furono irrogate per errore.

Non occorre provvedere sulle spese del presente giudizio, non essendovi stata difesa RAGIONE_SOCIALE parti intimate.

Per questi motivi

la Corte di cassazione:

(-) rigetta il ricorso;

(-) ai sensi dell’art. 13, comma 1quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in RAGIONE_SOCIALE, nella camera di consiglio della Terza Sezione civile

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conerence call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.