Norma programmatica: no a progressione di carriera

La Corte di Cassazione ha stabilito che una legge che autorizza la progressione di carriera per il personale giudiziario ha natura di norma programmatica e non precettiva. Di conseguenza, non crea un diritto soggettivo del dipendente alla promozione entro una data specifica, poiché l’attuazione è subordinata a condizioni come la disponibilità di risorse. La Corte ha quindi annullato la decisione di merito che aveva riconosciuto tale diritto a un ufficiale giudiziario, rigettando la sua domanda.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 3 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Norma Programmatica e Carriera: Quando la Legge Autorizza ma non Obbliga

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale per il pubblico impiego: la distinzione tra una norma programmatica e una norma precettiva. Il caso riguarda la richiesta di un dipendente del Ministero della Giustizia di ottenere una promozione, basandosi su una legge e un accordo sindacale che sembravano stabilire una scadenza precisa per la progressione di carriera. La Corte, tuttavia, ha chiarito che non tutte le disposizioni di legge creano un diritto soggettivo immediato per i lavoratori.

I Fatti del Caso

Un ufficiale giudiziario aveva ottenuto in primo e secondo grado il riconoscimento del suo diritto a essere inquadrato in un’area funzionale superiore (Area III, Funzionario UNEP). I giudici di merito avevano interpretato la normativa di riferimento, in particolare l’art. 21-quater del d.l. 83/2015, e un successivo accordo sindacale, come norme precettive che obbligavano l’Amministrazione a completare le progressioni di carriera entro il 30 giugno 2019.

Il Ministero della Giustizia ha presentato ricorso in Cassazione, sostenendo che tali disposizioni avessero natura meramente programmatica. Secondo il Ministero, la legge si limitava ad autorizzare un’attività della pubblica amministrazione, subordinandola però ai limiti delle risorse disponibili e ad altre condizioni, senza quindi creare un diritto automatico ed esigibile in capo al dipendente.

La Distinzione tra Norma Programmatica e Norma Precettiva

Il cuore della controversia risiede nella natura della norma. Una norma è precettiva quando crea un diritto soggettivo perfetto, cioè un diritto che il singolo può far valere direttamente in giudizio per ottenere un bene specifico. Al contrario, una norma programmatica delinea un obiettivo che l’amministrazione deve perseguire, ma la sua concreta attuazione è condizionata da atti successivi, valutazioni discrezionali e, soprattutto, dalla disponibilità di fondi e posti in organico.

La Corte di Cassazione ha sposato la tesi del Ministero, affermando che l’art. 21-quater ha carattere di norma programmatica. Questa norma, infatti, autorizza l’amministrazione a bandire procedure di riqualificazione, ma lo fa entro precisi limiti:
1. Disponibilità di posti in dotazione organica.
2. Copertura finanziaria, come specificato dai limiti di spesa pluriennali.
3. Rispetto del rapporto del 50% tra posti riservati alle progressioni interne e posti per l’accesso dall’esterno.

L’accordo sindacale del 2017, pur fissando una data (30 giugno 2019), richiamava espressamente il rispetto dell’art. 21-quater e dei suoi limiti. Pertanto, secondo la Corte, anche l’accordo assumeva la stessa natura programmatica della legge, e la data indicata non poteva essere considerata un termine perentorio e vincolante.

Le Motivazioni della Corte

La Cassazione, richiamando un suo precedente specifico (Cass. n. 16999/2023), ha ribadito che la norma in questione non attribuisce alcun diritto agli interessati, ma si limita ad autorizzare un’attività della Pubblica Amministrazione. L’impegno assunto dall’Amministrazione era espressamente subordinato al rispetto di una serie di condizioni complesse. Di conseguenza, il termine previsto dall’accordo del 26 aprile 2017 non ha efficacia cogente, ma costituisce una mera indicazione temporale all’interno di un processo di riqualificazione da realizzarsi in un arco temporale più ampio e condizionato. La Corte ha sottolineato che ogni effetto economico e giuridico delle procedure di riqualificazione decorre solo dalla loro completa definizione, come previsto dalla stessa legge.

Conclusioni Pratiche

Questa ordinanza consolida un principio fondamentale nel diritto del lavoro pubblico: la previsione di procedure di progressione di carriera in una legge o in un accordo non genera automaticamente un diritto soggettivo alla promozione. I dipendenti pubblici non possono pretendere l’inquadramento superiore basandosi su scadenze indicate in norme di carattere programmatico. Il diritto sorge solo quando l’Amministrazione, nel rispetto delle condizioni e dei limiti imposti, conclude positivamente la procedura selettiva e adotta il provvedimento di inquadramento. La decisione, pertanto, cassa la sentenza d’appello e rigetta la domanda del lavoratore, compensando le spese processuali tra le parti a causa dell’evoluzione della giurisprudenza sulla materia.

Qual è la differenza tra una norma programmatica e una precettiva?
Una norma precettiva crea un diritto immediato e azionabile per un individuo. Una norma programmatica, invece, stabilisce un obiettivo per la Pubblica Amministrazione, ma la sua attuazione è subordinata a condizioni, come la disponibilità di fondi e posti, e non crea un diritto diretto per il cittadino.

Un accordo sindacale che fissa una data per le promozioni è sempre vincolante per l’amministrazione?
No. Secondo la sentenza, se l’accordo sindacale richiama una legge di natura programmatica, anche l’accordo assume lo stesso carattere. La data indicata diventa un’indicazione di massima e non un termine perentorio che fa sorgere un diritto automatico alla promozione.

Perché la Corte di Cassazione ha respinto la richiesta del dipendente nonostante le vittorie nei primi due gradi di giudizio?
La Corte ha ritenuto che i giudici di merito abbiano erroneamente interpretato la legge come precettiva. La Cassazione, invece, ha qualificato la norma come programmatica, concludendo che il dipendente non aveva un diritto soggettivo esigibile alla promozione entro la data indicata, poiché l’impegno dell’amministrazione era subordinato a una serie di condizioni non ancora pienamente realizzate.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 13656 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 13656 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: TRICOMI IRENE

Data pubblicazione: 21/05/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 9827/2024 R.G. proposto da :

MINISTERO DELLA GIUSTIZIA, in persona del Ministro pro tempore domiciliato ex lege in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO che lo rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

NOME COGNOME elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che lo rappresenta e difende

avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO TRIESTE n. 121/2023 depositata il 08/11/2023, RG 54/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 09/05/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con la sentenza n. 84 del 2022 il Tribunale di Pordenone ha accertato il diritto del controricorrente, ufficiale giudiziario, ad essere assunto in Area funzionale III, profilo professionale di Funzionario UNEP, condannando il Ministero ad attribuirgli tale superiore inquadramento ed a risarcirgli il danno patrimoniale causato con il suo pregresso inadempimento, come quantificato, nonché per il periodo successivo.

La Corte d’Appello ha accolto in parte l’ impugnazione del Ministero (modificando la data di decorrenza dell’attribuzione al lavoratore dell’inquadramento richiesto, spostandola in avanti al 1° luglio 2019) e ha riconosciuto il diritto del lavoratore ad essere inquadrato come Funzionario UNEP di Area III, Fascia retributiva F1, sin dal 1/7/2019, e ha condannato il Ministero della Giustizia ad attribuirgli tale superiore inquadramento dalla suddetta decorrenza, con erogazione del trattamento economico corrispondente. Ha condannato il Ministero della Giustizia a pagare al lavoratore le differenze retributive e gli arretrati maturati, come liquidati.
Il giudice di appello ha affermato che l’art. 21quater del d.l. 83/2015 è norma precettiva e non norma programmatica e pertanto non subordina la possibilità di coprire i posti di Funzionario UNEP mediante selezione interna (o scorrimento della relativa graduatoria)

al fatto che, prima o contestualmente, vengano messi a concorso altrettanti posti per l ‘ accesso dall’esterno.

Quanto alla copertura finanziaria, ha osservato che essa era già prevista dall’art. 21-quater, comma 5, del d.l. 83/2015, che aveva stanziato i fondi necessari per realizzare le finalità del comma 1.

Il giudice di appello ha osservato che con il successivo accordo stipulato il 26 aprile 2017, recepito con d.m. 9 novembre 2017, l’Amministrazione si è poi impegnata (art. 6 comma 1, lettera g) a “definire l’intero processo di attuazione della progressione tra le aree, entro il 30 giugno 2019 dei cancellieri e degli ufficiali giudiziari risultati vincitori ed idonei all’esito delle procedure selettive, avviate con i ‘pubblici avvisi’ del 19 settembre 2016, nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 21 -quater del decreto-legge 27 giugno 2015, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 132 e dal presente accordo”.
Ha quindi affermato che alla data del 30/6/2019, vi erano posti disponibili di Funzionario di Area III sufficienti a consentire di scorrere la graduatoria già approvata, fino ad arrivare alla posizione del lavoratore.

Per la cassazione della sentenza di appello ricorre il Ministero della giustizia prospettando un motivo di ricorso.

Resiste con controricorso il lavoratore.

Entrambe le parti hanno depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il motivo di ricorso è dedotta, ai sensi dell’art. 360, n. 3), cpc, la violazione e falsa applicazione dell’art. 21 -quater del d.l. n. 83/2015, convertito dalla legge n. 132/2015, e dell’Accordo del 26 aprile 2017, intervenuto tra l’Amministrazione e le parti sociali, recepito dal D.M. 9 novembre 2017.

Assume il ricorrente che la Corte di Appello di Trieste ha riconosciuto al dipendente ‘il diritto ad essere inquadrato come Funzionario UNEP di Area III, Fascia retributiva F1, sin dal 1/7/2019, basandosi sull’errato presupposto che l’art. 21 -quater del d.l. 83/2015 sia ‘norma precettiva e non meramente programmatica’.

Diversamente, prospetta il ricorrente, dovrebbe essere riconosciuta alla norma di cui al citato art. 21quater d.l. n. 83 del 2015, convertito dalla legge n. 132 del 2015, natura meramente programmatica, non precettiva: ciò comporta che, con essa, il legislatore non ha attribuito alcun diritto agli interessati, atteso che si è invece limitato ad autorizzare un’attività della pubblica amministrazione, nei limiti delle risorse disponibili.

Medesimo valore programmatico, deduce il ricorrente, deve essere riconosciuto anche A ll’accordo del 26 Aprile 201 7, intervenuto tra l’ Amministrazione e le parti sociali.

Detto accordo, di rilievo e complesso, muove dalla necessità di provvedere a una rimodulazione del personale o meglio dei profili professionali. A ll’interno dei numerosi impegni previsti, e della fondamentale programmazione, le parti, nelle premesse, hanno indicato che occorre adottare ogni intervento possibile al fine di assicurare la definizione dell’intero processo di attuazione della riqualificazione tra le Aree, e hanno indicato all’art . 6, punto g, dell’accordo la data del 30 giugno 2019 quale termine per definire tale attuazione. L’attività oggetto degli impegni da parte dell’amministrazione era subordinata ai criteri previsti dalla stessa normativa pattizia, che espressamente, proprio alla lettera g dell’articolo 6, disponeva che fosse necessario agire nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 21 -quater .
Ad avviso del ricorrente, dunque, contrariamente a quanto sostenuto dalla sentenza di appello, non si può affermare che l’ Amministrazione abbia assunto l’impegno di provvedere sulla

posizione di tutti gli idonei della procedura selettiva, inquadrandoli nella III Area funzionale, entro e non oltre il 30 giugno 2019. Ciò, in quanto l’impegno assunto dall’ Amministrazione era subordinato espressamente al rispetto di quanto previsto dall’articolo 21 -quater . Pertanto, il termine di cui all’A ccordo del 26 aprile 2017 non può considerarsi perentorio risultando l’esaurimento della II Area funzionale vincolata ai limiti di cui all’articolo 21 -quater , cit.

Il motivo di ricorso si incentra sull’interpretazione dell’art. 21quater , cit., che assume rilievo rispetto alla questione del carattere perentorio o del carattere programmatico dell’Accordo del 26 aprile 2017.

2.1. Il motivo è fondato e va accolto.

2.2. La vicenda oggetto del giudizio si inserisce in una evoluzione normativa e contrattuale relativa all’inquadramento e alla progressione giuridica ed economica riconosciuta agli Ufficiali Giudiziari.

2.3 . Viene in rilievo l’art. 21 -quater (Misure per la riqualificazione del personale dell’amministrazione giudiziaria) del D.L. 83/2015, che è stato inserito dalla legge di conversione n. 132 del 2015.

Lo stesso (testo vigente dal 1° gennaio 2016 al 31 dicembre 2017 ) ha previsto: ‘Al fine di sanare i profili di nullità, per violazione delle disposizioni degli articoli 14 e 15 del contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL) comparto Ministeri 1998/2001, delle norme di cui agli articoli 15 e 16 del contratto collettivo nazionale integrativo del personale non dirigenziale del Ministero della giustizia quadriennio 2006/2009 del 29 luglio 2010, assicurando l’attuazione dei provvedimenti giudiziari in cui il predetto Ministero è risultato soccombente, e di definire i contenziosi giudiziari in corso, il Ministero della giustizia è autorizzato, nei limiti delle posizioni disponibili in dotazione organica, a indire una o più procedure
interne, nel rispetto del citato CCNL comparto Ministeri 1998/2001 e successivi contratti integrativi dello stesso, riservate ai dipendenti in possesso dei requisiti di legge già in servizio alla data del 14 novembre 2009, per il passaggio del personale inquadrato nel profilo professionale di cancelliere e di ufficiale giudiziario dell’area seconda al profilo professionale di funzionario giudiziario e di funzionario dell’ufficio notificazioni, esecuzioni e protesti (UNEP) dell’area terza, con attribuzione della prima fascia economica di inquadramento, in conformità ai citati articoli 14 e 15 del CCNL comparto Ministeri 1998/2001. Ogni effetto economico e giuridico conseguente alle procedure di riqualificazione del personale amministrativo di cui al presente articolo decorre dalla completa definizione delle relative procedure selettive.
Ai fini del rispetto delle previsioni del CCNL comparto Ministeri 1998/2001, di cui al comma 1, il rapporto tra posti riservati ai dipendenti e posti riservati agli accessi dall’esterno è fissato nella percentuale, rispettivamente, del 50 per cento e del 50 per cento, computando nella percentuale gli accessi dall’esterno sulla base di procedure disposte o bandite a partire dalla data di entrata in vigore del citato CCNL, ivi compresi gli accessi per effetto di scorrimenti di graduatorie concorsuali di altre amministrazioni e le procedure di mobilità esterna comunque denominate, anche ai sensi dell’articolo 1, comma 425, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, come modificato dall’articolo 21 del presente decreto.
Il Ministero della giustizia procede alla rideterminazione delle piante organiche conseguente alle procedure di cui ai commi 1 e 2.

Le qualifiche di personale amministrativo di cancelliere e di ufficiale giudiziario restano ad esaurimento in area seconda sino alla completa definizione delle procedure selettive di cui al comma 1 e alla rideterminazione delle piante organiche di cui al comma 3.

5. Per le finalità di cui al comma 1 è autorizzata la spesa nel limite di euro 25.781.938 a decorrere dall’anno 2016, cui si provvede mediante corrispondente utilizzo del fondo di cui all’articolo 1, comma 96, della legge 23 dicembre 2014, n. 190. Il Ministro dell’economia e delle finanze è autorizzato ad apportare, con propri decreti, su proposta del Ministro della giustizia, le variazioni di bilancio necessarie alla ripartizione del citato fondo sui pertinenti capitoli in attuazione del presente articol o’.
Il suddetto comma 5 è stato modificato dall’articolo 1, comma 780, lettera a), della legge 30 dicembre 2018, n. 145; il legislatore, infatti, ha sostituito le parole ‘a decorrere dal 2016’ con ‘ per gli anni 2016, 2017 e 2018 e nel limite di euro 19.952.226 per l’anno 2019, di euro 19.898.345 per l’anno 2020, di euro 19.610.388 per l’anno 2021, di euro 19.589.491 per l’anno 2022 e di euro 24.993.169 a decorrere dall’anno 2023’ . Si è così evidenziato il rilievo della copertura della spesa e della relativa autorizzazione.
2.4. Questa Corte, con l’ordinanza n. 16999 del 2023 , ha già affermato che per la giurisprudenza di legittimità, in tema di pubblico impiego contrattualizzato, la natura programmatica dell’art. 15 del CCNL del 16 febbraio 1999 del Comparto ministeri esclude la configurabilità di un diritto soggettivo dei dipendenti alla progressione in carriera ovvero di un obbligo a carico dell’Amministrazione di offrire al personale una chance di sviluppo della carriera, richiedendosi l’integrazione della disciplina con a tti successivi, nel rispetto delle procedure previste dall’art. 20 del predetto CCNL; neppure la pubblicazione dell’avviso di selezione è suscettibile di modificare la posizione giuridica dei dipendenti, ove la procedura concorsuale sia inficiata da vizi genetici tali da escludere il diritto degli interessati a poterne invocare la conclusione.
Questa Corte, con la suddetta ordinanza, ha poi evidenziato che ‘D’altro canto, non può essere neppure svalutata la circostanza

che, nella specie, l’illegittimità degli atti compiuti derivava non dall’iniziativa unilaterale del Ministero, ma dal contenuto degli accordi conclusi in sede di contrattazione integrativa ‘.

L ‘ ordinanza n. 16999 del 2023 h a statuito che l’art. 21 -quater è disposizione che non attribuisce alcun diritto agli interessati, atteso che si limita ad autorizzare un’attività della P.A. nei limiti delle risorse disponibili. D’altronde, lo stesso 21 -quater cit. espressamente dispone che ‘ogni effetto economico e giuridico conseguente alle procedure di riqualificazione del personale amministrativo di cui al presente articolo decorre dalla completa definizione delle relative procedure selettive’.
2.5. Dunque, l ‘impegno assunto dall’Amministrazione con l’Accordo del 26 aprile 2017 è subordinato, sin dalla premessa, proprio ‘al rispetto di quanto previsto dall’art. 21 -quater D.L. 83/2015 ‘, che come si è sopra riportato, ha senz’altro previsto procedure ‘riservate ai dipendenti in possesso dei requisiti di legge già in servizio alla data del 14 novembre 2009 (…)’, ma lo ha espressamente consentito ‘nei limiti delle posizioni disponibili in dotazione organica’ e nel rispetto del ‘rapporto tra posti ris ervati ai dipendenti e posti riservati agli accessi dall’esterno ( … ) fissato nella percentuale, rispettivamente, del 50 per cento e del 50 per cento ( … ) ‘.
Sicché, al l’ Accordo del 26 aprile 2017 deve attribuirsi carattere programmatico.

Proprio il richiamo all’art. 21quater , cit., e ai limiti dallo stesso specificamente previsti (cfr., Cass., n. 16999 del 2023, cit.), che emergono dalla lettera della norma, in particolare commi 2 e 5, indica la valenza programmatica dell’Accordo, come conferma il tenore letterale e complessivo dello stesso.

Ciò, tenendo conto del riferimento alla programmazione degli interventi e dei limiti previsti dall’art. 21 -quater, cit., sia in ordine

alle dotazioni organiche che alla copertura finanziaria, nonché al rispetto del rapporto tra posti riservati ai dipendenti e posti riservati agli accessi dall’esterno, di talché la previsione del termine costituisce una indicazione priva di efficacia cogente, in ragione del previsto rispetto di una serie di condizioni ex art. 21quater , cit., come già interpretato da questa Corte, che si vanno a realizzare in un arco temporale più ampio.

Il ricorso deve essere accolto. La sentenza di appello va cassata e decidendo nel merito, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, va rigettata la domanda introduttiva del giudizio.

Atteso il successivo intervento della pronuncia di questa Corte sopra richiamata (Cass. n. 16999 del 2023), rispetto al sorgere della controversia, sussistono gravi ed eccezionali ragioni per compensare tra le parti le spese del l’intero processo (v., Cass., n. 24234 del 2016).

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e decidendo nel merito rigetta la domanda introduttiva del giudizio. Compensa tra le parti le spese dell’intero processo.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Lavoro

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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