Mobilità nel pubblico impiego: il peso del nulla osta

La Corte di Cassazione ha confermato l’inammissibilità del ricorso di una dipendente pubblica contro il diniego di nulla osta al trasferimento. La mobilità nel pubblico impiego era subordinata al consenso dell’amministrazione di appartenenza, basato su esigenze di servizio. La Corte ha ribadito che il giudice del lavoro non può sindacare il merito delle scelte organizzative dell’ente, né la violazione della buona fede può trasformare un’aspettativa in un diritto soggettivo al trasferimento, potendo al massimo fondare un’azione risarcitoria.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 27 marzo 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Mobilità nel pubblico impiego: il valore del nulla osta

La mobilità nel pubblico impiego rappresenta uno strumento fondamentale per la flessibilità del lavoro nelle amministrazioni, ma non costituisce un diritto incondizionato del lavoratore. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha chiarito i confini del potere amministrativo e i limiti del sindacato giurisdizionale in merito al diniego del nulla osta al trasferimento.

Il caso: mobilità nel pubblico impiego e diniego amministrativo

La vicenda riguarda una dipendente del Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria che, pur essendo risultata vincitrice in una procedura di mobilità verso un altro dipartimento del medesimo Ministero, si è vista negare il nulla osta necessario al transito. L’amministrazione ha motivato il rifiuto basandosi su carenze di organico e sulla necessità di mantenere un rapporto ottimale tra personale e utenza. Sebbene il Tribunale avesse inizialmente accolto la domanda della lavoratrice, la Corte d’Appello ha ribaltato la decisione, sottolineando come il bando di concorso subordinasse espressamente il trasferimento al consenso dell’ente di appartenenza.

La decisione della Corte di Cassazione

I giudici di legittimità hanno dichiarato inammissibile il ricorso della dipendente, confermando la validità della sentenza di secondo grado. Il punto centrale della controversia riguarda la natura del nulla osta nella mobilità nel pubblico impiego. Quando una procedura selettiva prevede esplicitamente che l’immissione nei nuovi ruoli sia subordinata al via libera dell’amministrazione di provenienza, la mancanza di tale atto impedisce la maturazione del diritto al trasferimento.

Il limite del sindacato del giudice del lavoro

Un aspetto cruciale trattato nell’ordinanza è l’insindacabilità delle scelte di merito dell’amministrazione. Il giudice del lavoro non può sostituirsi all’ente pubblico nella valutazione delle esigenze di servizio. Se l’amministrazione ritiene che la partenza di un funzionario pregiudichi l’efficienza dell’ufficio, tale valutazione non è censurabile nel merito, a meno di palesi vizi di legittimità che non sono stati riscontrati nel caso di specie.

Le motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sul principio della pluralità delle ragioni decisorie. La sentenza impugnata si basava su due pilastri: l’assenza del nulla osta come condizione ostativa e l’impossibilità per il giudice di valutare il merito delle esigenze organizzative. Poiché la ricorrente non ha contestato efficacemente entrambi i profili, il ricorso è stato ritenuto inammissibile. Inoltre, la Corte ha precisato che l’eventuale violazione dei doveri di correttezza e buona fede da parte dell’amministrazione non può mai tradursi nell’attribuzione forzosa della mobilità, ma può dare origine esclusivamente a una richiesta di risarcimento del danno.

Le conclusioni

Le conclusioni tratte dalla Suprema Corte blindano il potere organizzativo della Pubblica Amministrazione nelle procedure di mobilità nel pubblico impiego. Il lavoratore che partecipa a un bando di mobilità deve essere consapevole che il successo nella graduatoria non garantisce automaticamente il posto, qualora il bando stesso preveda il filtro del nulla osta. La tutela del dipendente, in caso di comportamenti scorretti dell’amministrazione, resta confinata all’ambito risarcitorio, senza poter intaccare la stabilità delle scelte gestionali dell’ente pubblico.

Cosa succede se l’amministrazione nega il nulla osta alla mobilità?
Il trasferimento non può perfezionarsi se il bando di mobilità subordina l’immissione in ruolo al consenso preventivo dell’ente di appartenenza.

Il giudice può annullare un diniego basato su esigenze di servizio?
No, il giudice del lavoro non può entrare nel merito delle valutazioni organizzative e di opportunità dell’amministrazione pubblica.

La violazione della buona fede dà diritto al trasferimento automatico?
No, secondo la Cassazione la violazione degli obblighi di correttezza può generare solo un diritto al risarcimento del danno e non il diritto alla mobilità.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 35347 Anno 2023

Civile Ord. Sez. L Num. 35347 Anno 2023

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 18/12/2023

ORDINANZA

sul ricorso 22904-2018 proposto da:

COGNOMENOME, elettivamente domiciliata in ROMAINDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato NOME COGNOME, rappresentata e difesa dagli avvocati NOME COGNOME, NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ope legis dall’AVVOCATURA

Oggetto

Pubblico impiego –

Mobilità – Diniego

nulla osta

R.G.N. 22904/2018

COGNOME.

Rep.

Ud. 22/11/2023

GENERALE COGNOMEO STATO presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla INDIRIZZO;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 1/2018 RAGIONE_SOCIALEa CORTE D’APPELLO di TRENTO, depositata il 01/02/2018 R.G.N. 57/2017;

udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella camera di consiglio del 22/11/2023 dal AVV_NOTAIO.

RILEVATO CHE:

con sentenza del 1° febbraio 2018 la Corte d’appello di Trento riformava la sentenza del locale Tribunale che aveva accolto la domanda di NOME COGNOME e, previa disapplicazione del decreto 21.10.2014 (contenente diniego di ‘nulla osta’) RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE (in seguito RAGIONE_SOCIALE), aveva condannato il RAGIONE_SOCIALE ad assicurare ex art. 30 d.lgs. n. 165/2001 la mobilità interna RAGIONE_SOCIALEa dipendente in menzione, in servizio come funzionario giuridico pedagogico (FGP) presso la Casa Circondariale di Gardolo, al RAGIONE_SOCIALE organizzazione giudiziaria (in seguito DOG) RAGIONE_SOCIALEo stesso RAGIONE_SOCIALE;
la Corte distrettuale rilevava che la procedura di mobilità di cui all’avviso pubblico del 29.7.2013, nell’ambito RAGIONE_SOCIALEa quale la dipendente si era trovata in posizione utile di graduatoria, aveva espressamente previsto che l’immissione nei ruoli del DOG fosse subordinata al nulla osta del Capo del DAP, onde verificare la compatibilità del trasferimento con le esigenze di servizio RAGIONE_SOCIALE‘organizzazione di appartenenza, sicché nella specie, in assenza

del prescritto nulla osta, non si era affermato il preteso diritto al trasferimento;

l’affermazione RAGIONE_SOCIALEa COGNOME secondo cui il diniego di nulla osta fosse illegittimo era da disattendere, in quanto avrebbe implicato una valutazione sul merito RAGIONE_SOCIALEe esigenze RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE non consentita al giudice del lavoro, sia con riguardo all’ottimale rapporto (di 1 a 100) FGP/detenuti, sia con riguardo alle esigenze di altre Case Circondariali (diverse da Gardolo) in relazione ai cui dipendenti era stato concesso il nulla osta;

il giudice d’appello aggiungeva che era giustificato il nulla osta rilasciato per altro dipendente, tale NOME COGNOME, con medesima qualifica TARGA_VEICOLO, «per essere costui già in posizione di comando/assegnazione temporanei presso gli uffici di destinazione»; la contestazione che l’COGNOME fosse effettivamente in posizione di comando all’esito RAGIONE_SOCIALEa procedura selettiva del 2013 era avversata , ad avviso RAGIONE_SOCIALEa Corte di merito, dal provvedimento 24.10.2014, il quale dava atto di ciò;

«in ogni caso», trattandosi di provvedimento contenente anche la risposta alla richiesta di nulla osta del 22.9.2014 afferente alla dipendente COGNOME, era assorbente la considerazione che «non vi fossero (per l’ COGNOME) in allora esigenze di servizio attuali, non essendo il dipendente inserito in quel momento nell’organizzazione del DAP»;

il giudice di secondo grado osservava, infine, che la violazione degli obblighi di buona fede e correttezza nella comunicazione degli esiti RAGIONE_SOCIALEa procedura selettiva e nella messa a disposizione dei documenti inerenti non poteva fondare il diritto al trasferimento, ma solo un ‘ azione risarcitoria;

avverso tale decisione ha proposto ricorso per cassazione V AVV_NOTAIO con quattro motivi illustrati da memoria, cui si è opposto il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE con controricorso.

CONSIDERATO CHE:

con il primo motivo si denuncia, ex art. 360 n. 3 cod. proc. civ., violazione degli artt. 115 e 416 cod. proc. civ., degli artt. 24111 Cost. e 6 CEDU nonché RAGIONE_SOCIALE‘art. 2697 cod. civ., per avere la Corte di merito dato per scontato che l’COGNOME fosse tra i vincitori RAGIONE_SOCIALEa procedura di mobilità del 2013 e che fosse all’epoca in comando presso il DOG; aggiunge che «per accordare fiducia alla legittimità del diniego di nulla osta alla ricorrente non si poteva prescindere dall’effettiva esistenza del provvedimento di comando del l’ RAGIONE_SOCIALE»;
con il secondo motivo, formulato in modo non perspicuo, si deduce (art. 360 n. 3 cod. proc. civ.) violazione falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 56 d.P.R. n. 3/1957, in riferimento all’art. 30 d.lgs. n. 165/2001, come modificato dall’art. 13 comma 2 legge n. 183/2010, per non essersi la Corte territoriale avveduta che il ‘ comando ‘ è pur sempre temporaneo e non incide sullo stato giuridico del dipendente che resta RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE d’appartenenza, sicché alla data del nulla osta l’COGNOME non era certo inserito nell’organizzazione del DAP;
con il terzo mezzo si denuncia (art. 360 n. 3 cod. proc. civ.) violazione degli artt. 28 e 97 Cost. in relazione ai principi di buon andamento, legalità e imparzialità, nonché violazione del d.lgs. n. 33/2013 con puntuale riferimento al criterio di trasparenza RAGIONE_SOCIALEa funzione anticorruzione, del principio di non discriminazione di cui al d.lgs. n. 216/2003, attuativo RAGIONE_SOCIALEa direttiva 2000/78/CE, artt. 2 e 3, e ancora RAGIONE_SOCIALE‘art. 30.2 bis d.lgs. n. 165/2001 e RAGIONE_SOCIALE‘avviso pubblico di mobilità; la Corte territoriale, palesemente errando,
aveva ignorato che non era stato qui dimostrato che l’NOME era tra i vincitori RAGIONE_SOCIALEa procedura di mobilità né che fosse all’epoca in comando presso il DOG, così «spegnendo i riflettori sulla gestione familistica del rapporto di lavoro del dr. NOME», trattenuto al DOG in danno RAGIONE_SOCIALEa vincitrice COGNOME;

i primi tre motivi sono inammissibili perché non colgono la ratio decidendi RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata;

il giudice di secondo grado rileva che la procedura di mobilità, nell’ambito RAGIONE_SOCIALEa quale NOME COGNOME si era trovata in posizione utile di graduatoria, aveva espressamente previsto che l’immissione nei ruoli del DOG era subordinata al nulla osta del Capo del DAP, qui mancante, donde la non maturazione del diritto al transito; la Corte distrettuale aggiunge, poi, che l’affermazione secondo cui il diniego di nulla osta fosse illegittimo era da disattendere, in quanto avrebbe implicato una valutazione di merito RAGIONE_SOCIALEe esigenze RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE non consentita al giudice del lavoro, sia con riguardo all’ottimale rapporto (di 1 a 100) FGP/detenuti sia con riguardo alle esigenze di altre case circondariali (diverse da Gardolo) in relazione ai cui dipendenti era stato dato il nulla osta;
solo in termini rafforzativi del decisum , ed al fine di corroborare l’intima ragionevolezza del provvedimento di diniego di nulla osta per NOME COGNOME, il giudice d’appello rileva altresì che «non vi fossero (per l’COGNOME, in concreto già transitato al DOG) esigenze di servizio attuali, non essendo egli inserito «in quel momento nell’organizzazione del DAP», come invece la ricorrente;

ebbene, la ricorrente censura solo la seconda affermazione riguardante l’effettiva posizione utile nella procedura di mobilità e la sussistenza del ‘ comando ‘ RAGIONE_SOCIALE‘COGNOME, ed i conseguenti risvolti giuridici di tali circostanze, non anche la prima -di per sé idonea a sorreggere il dictum del giudice d’appello -sulla impossibilità di

valutare il merito RAGIONE_SOCIALEa decisione di diniego di nulla osta al transito RAGIONE_SOCIALEa COGNOME, il che rende inammissibili le censure de quibus ;

invero, nella giurisprudenza di questa Corte è consolidato l’orientamento secondo cui qualora la decisione impugnata si fondi su una pluralità di ragioni, ciascuna idonea a sorreggere il decisum , i motivi di ricorso devono essere specificamente riferibili, a pena di inammissibilità, a ciascuna di dette ragioni (cfr. fra le tante Cass. n. 17182/2020; Cass. n. 10815/2019) ed inoltre l’inammissibilità o l’infondatezza RAGIONE_SOCIALEa censura attinente ad una di esse rende irrilevante l’esame dei motivi riferiti all’altra, i quali non risulterebbero in nessun caso idonei a determinare l’annullamento RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata, risultando comunque consolidata l’autonoma motivazione oggetto RAGIONE_SOCIALEa censura dichiarata inammissibile o rigettata (cfr. fra le più recenti Cass. n. 15399/2018)
5. con il quarto (ed ultimo) motivo si denuncia (art. 360 n. 3 cod. proc. civ.) la violazione degli artt. 1175 e 1375 cod. civ., in relazione all’art. 2103 cod. civ.; pur non negando l’insindacabilità RAGIONE_SOCIALEe valutazioni di opportunità RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE relativamente alla mobilità del RAGIONE_SOCIALE, la ricorrente assume che la Corte di merito avrebbe dovuto riscontrare la violazione dei principi di buona fede e correttezza su cui il primo giudice si era soffermato in plurimi passaggi RAGIONE_SOCIALEa sua sentenza; osserva che la concessione del nulla osta alla ricorrente non avrebbe determinato, con la sottrazione di un’unità alle cinque in servizio con qualifica TARGA_VEICOLO, un rapporto funzionario/detenuti superiore a 1/100 (considerata la capienza regolamentare del carcere di n. 395 posti effettivi), ciò prescindendo dal fatto, sempre evidenziato dal Tribunale, che i criteri del DAP non avrebbero base normativa, ma sarebbero atti di
autoorganizzazione destinati a soccombere rispetto all’esito di una procedura di mobilità ove la ricorrente era risultata vincitrice;

anche tale motivo è inammissibile sotto plurimi profili;

in primis perché muove dalla premessa logica RAGIONE_SOCIALE‘insindacabilità RAGIONE_SOCIALE‘affermazione del la Corte d’appello sul fatto che era preclusa ogni valutazione di merito sulle esigenze RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, non consentita al giudice del lavoro; ma tale premessa viene poi contraddetta dalla ricorrente con una serie di rilievi che mirano, in sostanza, a un riesame del merito, non consentito in sede di legittimità;

inoltre, perché la critica sviluppa una serie di censure sulla presunta violazione RAGIONE_SOCIALEe regole di buona fede e correttezza, ma non tocca però l’ulteriore affermazione (contenuta sempre nella sentenza impugnata) secondo cui la trasgressione di tali principi ex artt. 11751375 cod. civ. ridonderebbe al più in ristoro del danno e non nell’attribuzione RAGIONE_SOCIALEa utilità ( recte , mobilità) richiesta;

aggiungasi (infine) che il confronto in questa sede tra sentenza d’ appello e sentenza del Tribunale è francamente irrilevante: la sentenza di appello, sia essa confermativa o di riforma, si sostituisce integralmente a quella di primo grado (cfr. fra le più recenti Cass. n. 352/2017 e Cass. n. 1323/2018), sicché nel giudizio di cassazione, nel quale rileva solo la correttezza o meno RAGIONE_SOCIALEa soluzione adottata dal giudice d’appello, il ricorrente non ha alcun interesse a operare il raffronto tra quest’ultima e la decisione del Tribunale, perché ciò che conta è accertare se siano conformi a diritto le conclusioni alle quali il giudice RAGIONE_SOCIALE‘impugnazione è pervenuto rispetto alla questione controversa (Cass. 27.10.2021, n. 30326; Cass. 10.10.2022, n. 30817);
9. conclusivamente, il ricorso (per tutte le ragioni già indicate) deve essere dichiarato inammissibile; le spese del giudizio di legittimità, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, RAGIONE_SOCIALEe spese del giudizio di legittimità che liquida in euro 4.000,00 per compensi professionali, oltre spese prenotate a debito.

Ai sensi del d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma-1 quater , dà atto RAGIONE_SOCIALEa sussistenza dei presupposti processuali per il versamento RAGIONE_SOCIALE‘ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto, per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso nella Adunanza camerale del 22 novembre 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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