Limiti esterni giurisdizione: no ricorso in Cassazione

Un consorzio, escluso dalla “White List” per un’informativa antimafia, si è rivolto alla giustizia amministrativa. Dopo una vittoria in primo grado (TAR), il Consiglio di Stato ha ribaltato la decisione. Il consorzio ha quindi fatto ricorso alla Corte di Cassazione, sostenendo un eccesso di potere da parte del giudice amministrativo. La Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, ribadendo che la sua competenza è limitata ai soli “limiti esterni giurisdizione”, escludendo qualsiasi valutazione su errori di merito o procedurali.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 23 gennaio 2026 in Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Limiti Esterni Giurisdizione: la Cassazione Fissa i Paletti per i Ricorsi contro il Consiglio di Stato

Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ha riaffermato un principio cruciale nel nostro ordinamento: i limiti esterni giurisdizione che governano la possibilità di impugnare le sentenze del Consiglio di Stato. Il caso, nato da un’informativa antimafia, offre lo spunto per chiarire quando e perché la Suprema Corte non può entrare nel merito delle decisioni prese dal massimo organo della giustizia amministrativa.

I Fatti del Caso: Dall’Interdittiva Antimafia al Ricorso in Cassazione

La vicenda ha origine da un provvedimento con cui la Prefettura negava a un importante consorzio l’iscrizione nella cosiddetta “White List”. Questa esclusione era motivata da un’informativa antimafia che ipotizzava un rischio di infiltrazione da parte della criminalità organizzata, principalmente a causa del ruolo ritenuto centrale di un soggetto collegato, in passato, ad ambienti malavitosi.

Il consorzio ha impugnato tale provvedimento davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), che ha accolto il ricorso. Il TAR ha ritenuto che le prove a sostegno del pericolo infiltrativo non fossero sufficientemente solide e supportate, annullando di conseguenza l’atto prefettizio e i provvedimenti consequenziali, come la risoluzione di importanti contratti d’appalto.

Successivamente, il Ministero dell’Interno ha appellato la sentenza del TAR dinanzi al Consiglio di Stato. Quest’ultimo, in riforma della decisione di primo grado, ha accolto l’appello, ritenendo invece plausibile e ben motivata la valutazione della Prefettura sul rischio di contaminazione mafiosa. Di fronte a questa decisione, il consorzio ha tentato l’ultima via, proponendo ricorso per cassazione.

Le Argomentazioni del Ricorrente

Il consorzio ha basato il proprio ricorso su una presunta violazione dei limiti esterni della giurisdizione da parte del Consiglio di Stato. In sintesi, sosteneva che il giudice d’appello avesse:
1. Ignorato il formarsi di un “giudicato interno” su alcuni punti della sentenza del TAR non specificamente contestati dal Ministero.
2. Sconfinato nella sfera di discrezionalità della Pubblica Amministrazione, operando una “novazione creativa” del provvedimento interdittivo.
3. Fondato la propria decisione su una supposizione di fatti smentita da documenti e sentenze penali.

Secondo il ricorrente, tali errori non costituivano semplici vizi di giudizio, ma un vero e proprio “eccesso di potere giurisdizionale” o “diniego di giustizia”.

La Decisione della Corte di Cassazione

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno dichiarato il ricorso inammissibile, respingendo su tutta la linea le argomentazioni del consorzio. La Corte ha colto l’occasione per ribadire, con estrema chiarezza, i confini del proprio sindacato sulle decisioni del Consiglio di Stato.

Le motivazioni

La motivazione della Corte si fonda su un’interpretazione consolidata e rigorosa dell’art. 111 della Costituzione. Il ricorso in Cassazione contro le sentenze del Consiglio di Stato è ammesso solo per “motivi inerenti alla giurisdizione”. Questo concetto, come chiarito dalla Corte Costituzionale e da una giurisprudenza costante, non include ogni possibile errore del giudice amministrativo, ma solo quelli che ne travalicano i poteri.

Le Sezioni Unite hanno spiegato che l’eccesso di potere giurisdizionale si configura solo in ipotesi tassative:
* Invasione o sconfinamento: quando il giudice amministrativo si arroga poteri riservati al legislatore o alla discrezionalità della P.A., ad esempio compiendo una valutazione diretta di opportunità e convenienza dell’atto amministrativo.
* Arretramento: quando il giudice nega la propria giurisdizione sull’erroneo presupposto che la materia non sia affatto giustiziabile.
* Difetto relativo di giurisdizione: quando il giudice si pronuncia su una materia attribuita a un altro plesso giurisdizionale (es. giudice ordinario).

Nel caso di specie, nessuno di questi vizi era presente. Il Consiglio di Stato, nel confermare la legittimità dell’informativa antimafia, non ha invaso la sfera della P.A., ma ha semplicemente esercitato il proprio potere di controllo sulla correttezza e logicità della sua motivazione. Che tale controllo sia stato, secondo il ricorrente, errato o basato su una cattiva valutazione dei fatti, costituisce un potenziale error in iudicando (errore di giudizio), che però è estraneo al sindacato di giurisdizione della Cassazione.

Anche la presunta violazione del giudicato interno è stata ricondotta a una questione di interpretazione processuale, interna alla giurisdizione amministrativa e come tale non sindacabile in sede di legittimità per motivi di giurisdizione.

Le conclusioni

La decisione riafferma con forza il principio della separazione delle giurisdizioni. La Corte di Cassazione non è un giudice di terza istanza per le decisioni amministrative. Il suo ruolo non è quello di correggere ogni errore del Consiglio di Stato, ma solo di assicurare che quest’ultimo non esorbiti dai confini del proprio potere giurisdizionale. Qualsiasi censura relativa all’interpretazione delle norme, alla valutazione dei fatti o alla gestione del processo, per quanto grave possa apparire, rientra nell’ambito del “cattivo esercizio” della giurisdizione e non in quello del suo “difetto”. Questa pronuncia consolida un orientamento che mira a preservare l’autonomia della giurisdizione amministrativa e a definire con chiarezza i rimedi esperibili nel nostro sistema di giustizia.

Quando è possibile ricorrere in Cassazione contro una sentenza del Consiglio di Stato?
Il ricorso è ammesso solo per “motivi inerenti alla giurisdizione”. Ciò significa che si può contestare solo la violazione dei limiti esterni del potere del giudice amministrativo, come quando invade la sfera di competenza del legislatore, della Pubblica Amministrazione o di un altro ordine di giudici (es. quello ordinario).

Un’errata valutazione dei fatti da parte del Consiglio di Stato costituisce un motivo di ricorso in Cassazione?
No. Secondo la Corte, un’errata valutazione delle prove o dei fatti, così come un errore nell’interpretazione delle norme, costituisce un potenziale “error in iudicando” (errore di giudizio), che non rientra tra i motivi di giurisdizione e quindi non può essere fatto valere davanti alla Cassazione.

La violazione del “giudicato interno” da parte del Consiglio di Stato può essere considerata un eccesso di potere giurisdizionale?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che la censura relativa all’interpretazione e all’applicazione delle regole sul giudicato interno riguarda la correttezza dell’esercizio del potere giurisdizionale e non un suo superamento. Pertanto, resta estranea al controllo sui limiti esterni della giurisdizione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 33572 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 33572 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 22/12/2025

Oggetto

Ricorso contro decisioni di giudici speciali sul ricorso iscritto al n. 12003/2024 R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dagli AVV_NOTAIOti NOME AVV_NOTAIO e NOME COGNOME, domiciliata digitalmente ex lege ;

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale RAGIONE_SOCIALEo Stato,

domiciliati digitalmente ex lege ;

e nei confronti di

RAGIONE_SOCIALE;

-intimata – avverso la sentenza del Consiglio di Stato n. 2388/2024, depositata il 12 marzo 2024.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16 dicembre 2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Con ricorso al Tar Campania, Sezione di RAGIONE_SOCIALE, il RAGIONE_SOCIALE chiese l’annullamento del provvedimento del Prefetto di RAGIONE_SOCIALE prot. n. 61653 del 12 aprile 2022 (nonché degli atti presupposti) che ne aveva negato l’iscrizione nella White List per l’esistenza di informativa antiRAGIONE_SOCIALE ostativa ai sensi degli artt. 84 e 91 del d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159 ( Codice RAGIONE_SOCIALEe leggi antiRAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALEe misure di prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antiRAGIONE_SOCIALE, a norma degli articoli 1 e 2 RAGIONE_SOCIALEa legge 13 agosto 2010, n. 136 ), in particolare per il ruolo assunto nella gestione del RAGIONE_SOCIALE, sin dalla sua costituzione, da NOME COGNOME ritenuto collegato alla criminalità organizzata RAGIONE_SOCIALE. Con successivi motivi aggiunti impugnò anche i provvedimenti consequenziali di diverse amministrazioni (in particolare, la risoluzione del Commissario di RAGIONE_SOCIALE AVV_NOTAIO sul contratto ‘Galleria scolmatrice del torrente Bisagno’ e altri atti espulsivi/risolutivi RAGIONE_SOCIALEe stazioni appaltanti).
Con sentenza n. 1526/2023 il T.A.R. Campania, sezione staccata di RAGIONE_SOCIALE, in parziale accoglimento del ricorso, annullò il provvedimento prefettizio oltre che una serie di provvedimenti consequenziali all’informativa, relativi a rapporti a valle RAGIONE_SOCIALEa stessa.

-controricorrenti –

Ritenne non ragionevolmente supportata la conclusione di pericolo infiltrativo strutturale e perdurante sull’intera attività del RAGIONE_SOCIALE, rilevando:

l’assenza di reati ‘spia’ o aggravanti mafiose nei confronti del COGNOME;

che le valutazioni RAGIONE_SOCIALEa DIA, sull’attuale governance , non evidenziavano criticità ex art. 84;

che le quattro consorziate interdette su una compagine numerosa non rendono verosimile una contaminazione integrale;

l’assenza di una quantificazione RAGIONE_SOCIALE‘incidenza dei lavori affidati alle ‘RAGIONE_SOCIALE contaminate’;

l’esi stenza di riscontri di segno opposto (recisione dei rapporti con le RAGIONE_SOCIALE interdette, allontanamento del COGNOME, ecc.)

Pronunciando sui contrapposti gravami, previa riunione, il Consiglio di Stato, con sentenza n. 2388 del 12 marzo 2024, ha accolto l’appello ministeriale e respinto l’appello incidentale del RAGIONE_SOCIALE ; per l’effetto , in riforma RAGIONE_SOCIALEa sentenza di primo grado, ha rigettato il ricorso originario e i relativi motivi aggiunti, condannando il RAGIONE_SOCIALE alle spese.

Ha infatti ritenuto:

─ non condivisibile l’affermazione del TAR secondo cui non sarebbe provato che il NOME fosse dominus del RAGIONE_SOCIALE, rilevando che gli elementi RAGIONE_SOCIALE‘interdittiva sorregg evano plausibilmente tale conclusione (ruolo fondativo; cariche del cognato e del cugino);

─ non condivisibile neppure il convincimento relativo al l’assenza di legame tra il COGNOME, la RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE, rilevando che gli elementi in tal senso emergenti dalla informativa erano logicamente plausibili, non ostando secondo giurisprudenza costante la non recente collocazione nel tempo di molti collegamenti;

─ che per affermare il pericolo relativo al RAGIONE_SOCIALE non occorreva dimostrare che questo si manifesti in tutte le imprese consorziate,

essendo sufficiente che il pericolo si produca al vertice (amministratori/gestione), discendendone anche che le dimensioni vaste del RAGIONE_SOCIALE non attenuavano, ma semmai potevano accelerare e diffondere il rischio;

─ che i tentativi di rappresentare una governance ‘diversa’ risultavano solo apparenti;

─ che gli elementi indiziari giustificavano la scelta RAGIONE_SOCIALEa misura interdittiva (inefficaci, nel caso, strumenti diversi).

Per la cassazione di tale sentenza la RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso affidato a tre motivi, cui resistono, con controricorso, il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE.

RAGIONE_SOCIALE è rimasta intimata.

La trattazione è stata fissata in adunanza camerale ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 380 -bis.1 cod. proc. civ..

Il Procuratore Generale ha depositato memoria, concludendo per la inammissibilità del ricorso.

La RAGIONE_SOCIALE ricorrente ha depositato memoria.

La Corte si è riservata di depositare la decisione nel termine di cui all’art. 380 -bis .1. cpv. c.p.c.

RAGIONI DELLA DECISIONE

I tre motivi presentano tutti la medesima rubrica: un po’ più ampia quella indicata nella « Sintesi » anteposta alle pagg. 1-2 del ricorso (« Violazione dei limiti esterni RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione del giudice amministrativo per ‘eccesso di esercizio del potere giurisdizionale’, ‘diniego di giustizia’ e ‘sconfinamento’ nell’area riservata all’amministrazione e ad altra giurisdizione; Violazione degli artt. 103, 113 e 24 Cost. »), meno estesa, ma comunque sovrapponibile alla prima e anch’essa identica per tutti e tre i motivi, quella riprodotta nella successiva illustrazione di ciascuno di essi (rispettivamente alle
pagg. 13-25; 25-26; 26-29): « violazione dei limiti esterni RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione del giudice amministrativo per eccesso di esercizio del potere giurisdizionale e per ‘diniego di giustizia’; violazione degli artt. 103, 113, 24 Cost. ».

Con il primo motivo il RAGIONE_SOCIALE ricorrente deduce che la sentenza impugnata è frutto di un abnorme esercizio del potere giurisdizionale, concretizzatosi in una pronuncia resa in assenza di valida domanda processuale e in violazione del principio del contraddittorio.

Lamenta che il Consiglio di Stato avrebbe obliterato le plurime eccezioni di inammissibilità RAGIONE_SOCIALE‘appello erariale, limitandosi a rispondere solo alla prima e ignorando le altre quattro, tutte relative alla mancata impugnazione di autonomi capi RAGIONE_SOCIALEa sentenza di primo grado, idonei a sorreggere la pronuncia di annullamento .

Secondo parte ricorrente, tale omissione non integrerebbe un mero error in procedendo ma un vizio attinente alla giurisdizione, poiché il giudice di appello avrebbe esercitato il potere decisorio su

questioni ormai coperte da giudicato interno, quindi in carenza di potere.

Osserva che operando in tal modo il Consiglio di Stato, per ovviare alla mancata contestazione, da parte appellante, dei singoli capi RAGIONE_SOCIALEa decisione di primo grado, ha operato una novazione creativa RAGIONE_SOCIALEa misura interdittiva, mutandone il fondamento giuridico dall’art. 84, co. 4, lett. a) (reati -spia) all’art. 84, co . 4, lett. d) (informativa generica), invadendo la sfera di discrezionalità riservata alla RAGIONE_SOCIALE e violando il principio di separazione dei poteri.
Tale condotta, secondo il ricorrente, costituirebbe sconfinamento nella funzione amministrativa e diniego di giustizia.

Con il secondo motivo il ricorrente lamenta che il Consiglio di Stato avrebbe fatto un uso distorto del principio RAGIONE_SOCIALEa ‘r agione più liquida’, adoperato per eludere l’esame di questioni pregiudiziali di rito, quali l’ammissibilità RAGIONE_SOCIALE‘impugnazione e la formazione del giudicato interno.

Osserva che i l principio RAGIONE_SOCIALE‘assorbimento (par. 20 sent. n. 2388/2024) non può mai valere per superare le eccezioni pregiudiziali di ammissibilità RAGIONE_SOCIALE‘appello per carenza di specificità dei motivi e RAGIONE_SOCIALEe eccezioni di giudicato, trattandosi di eccezioni processuali, di carattere preliminare, che precedono l’esame del merito e, dunque, sono assorbenti rispetto alla delibazione RAGIONE_SOCIALEa fondatezza del giudizio di appello e non potevano essere mai pretermesse attraverso il principio di assorbimento in elusione del contraddittorio processuale.
Con il terzo motivo parte ricorrente deduce che la decisione impugnata si fonda sulla mera supposizione di un fatto la cui verità è esclusa incontestabilmente dalla documentazione depositata in atti. In particolare, il Consiglio di Stato avrebbe basato la riforma RAGIONE_SOCIALEa sentenza del TAR su un presunto legame tra NOME COGNOME e la RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, mai dedotto con specifici motivi di appello e, comunque, smentito da provvedimenti

giurisdizionali penali ritualmente prodotti in giudizio.

Richiama, in proposito, il decreto del Tribunale di RAGIONE_SOCIALE n. 24/2023, confermato dalla Corte di Appello con decreto n. 9/2023, che ha escluso la pericolosità speciale e generica del COGNOME, e il decreto RAGIONE_SOCIALEa Corte di Appello di Potenza n. 3/2023, che ha escluso la mafiosità di NOME COGNOME, qualificato invece dal Consiglio di Stato come « soggetto mafioso di un certo calibro ».

Secondo il ricorrente sono, questi, « elementi sintomatici di sconfinamento nella sfera di attribuzione RAGIONE_SOCIALEa P.A. o di altro Giudice e stravolgimento di regole processuali tali da implicare preconcetta negazione e/o rifiuto di tutela giudiziaria (cui ha dato luogo la decisione gravata) in violazione degli artt. 24 e 111 Cost .».

Emergerebbe altresì -sempre ad avviso di parte ricorrente – la violazione del canone di effettività RAGIONE_SOCIALEa tutela giurisdizionale, del principio di unità funzionale RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione e del principio costituzionale del giusto processo.

I tre motivi, congiuntamente esaminabili per la loro stretta connessione, resa peraltro evidente dalla già segnalata identità RAGIONE_SOCIALEe rubriche, sono inammissibili.

Essi postulano una interpretazione degli articoli 111, ottavo comma, RAGIONE_SOCIALEa Costituzione, 360, primo comma, n. 1, e 362, primo comma, del codice di procedura civile e 110 del codice del processo amministrativo (che ammettono il ricorso per cassazione avverso le sentenze del Consiglio di Stato solo per « motivi inerenti alla giurisdizione ») più ampia di quella accolta dalla sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte costituzionale n. 6 del 2018 e dalla giurisprudenza nazionale successiva (v., ex plurimis , Cass. Sez. U. n. 7926 del 2019; Sez. U. n. 8311 del 2019; Sez. U. n. 13243 del 2019; Sez. U. n. 29082 del 2019; Sez. U. n. 6460 del 2020; Sez. U. n. 7839 del 2020; Sez. U. n. 19175 del 2020; Sez. U. n. 18259 del 2021; Sez. U. n. 8588 del 2022).
Secondo detto orientamento, ormai consolidato, l’eccesso di potere giurisdizionale, denunziabile con il ricorso dinanzi al giudice di legittimità, deve riferirsi alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione, che vanno individuate, secondo il detto orientamento seguito a Corte cost. n. 6 del 2018, nell’ipotesi in cui un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa (cosiddetta invasione o sconfinamento), ovvero quando la neghi, sull’erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale (cosiddetto arretramento), ed ancora nelle ipotesi in cui sia riscontrabile il difetto relativo di giurisdizione, ossia quando il giudice abbia violato i c.d. limiti esterni RAGIONE_SOCIALEa propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negando la cognizione sull’erroneo presupposto RAGIONE_SOCIALE‘appartenenza RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione ad altro giudice.
Restano invece esclusi dall ‘alveo del controllo sul rispetto RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione i casi di sentenze ‘abnormi’, ‘anomale’ ovvero di ‘stravolgimento’ radicale RAGIONE_SOCIALEe norme di riferimento, come era invece ammesso prima RAGIONE_SOCIALEa detta sentenza del 2018 del Giudice RAGIONE_SOCIALEe leggi, atteso che anche in questi casi può profilarsi, eventualmente, un error in iudicando ma non una violazione dei limiti esterni RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione (v. ex multis , Cass. Sez. U. n. 8311 del 2019; Sez. U. n. 27770 del 2020; Sez. U. n. 19675 del 2020; Sez. U. n. 15573 del 2021; Sez. U. n. 14301 del 2022; n. 5862 del 2023; n. 34483 del 2023).
La denuncia del rifiuto RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione da parte del giudice amministrativo può dunque rientrare fra i motivi attinenti alla giurisdizione, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 362 c.p.c., soltanto se tale rifiuto sia stato determinato dall’erronea affermazione di estraneità alle proprie attribuzioni giurisdizionali, così che la domanda non possa essere da lui conosciuta (cfr. Sez. U. 06/06/2017, n. 13976; Sez. U.

08/02/2013, n. 3037; Sez. U. 14/01/2015, n. 475; 04/10/2019, n. 24858; Sez. U. 26/10/2021, n. 30112). Dinanzi alle Sezioni Unite non può invece sindacarsi l’errore che non si risolva nel rifiuto di esercitare la giurisdizione, ma nella denuncia del suo cattivo esercizio.

6. Varrà al riguardo rammentare che con ordinanza interlocutoria n. 19598 del 2020 questa Corte a Sezioni Unite aveva dubitato RAGIONE_SOCIALEa compatibilità con il diritto RAGIONE_SOCIALE‘Unione RAGIONE_SOCIALEa detta consolidata prassi interpretativa nazionale ponendo tale dubbio a motivo di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia RAGIONE_SOCIALE‘Unione europea ex art. 267 T.F.U.E.. Ciò essenzialmente sul rilievo che, in caso di dedotta violazione RAGIONE_SOCIALEe norme eurounitarie, tale orientamento « avrebbe l’effetto di fare consolidare una grave violazione del diritto RAGIONE_SOCIALE‘Unione in un momento in cui essa è ancora rimediabile » (per l’appunto, attraverso il ricorso per cassazione per « motivi inerenti alla giurisdizione »).
La Corte di Giustizia, pronunciandosi con sentenza del 21 dicembre 2021, C-497/20 ( RAGIONE_SOCIALE contro RAGIONE_SOCIALE e altri), ha però risposto al quesito (si trattava in particolare del primo dei quesiti proposti) affermando che « l’articolo 4, paragrafo 3, e l’articolo 19, paragrafo 1, TUE, nonché l’articolo 1, paragrafi 1 e 3, RAGIONE_SOCIALEa direttiva 89/665/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1989, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione RAGIONE_SOCIALEe procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, come modificata dalla direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, letto alla luce RAGIONE_SOCIALE‘articolo 47 RAGIONE_SOCIALEa Carta dei diritti fondamentali RAGIONE_SOCIALE‘Unione europea, devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a una disposizione del diritto interno di uno Stato membro (come l’art. 111, comma 8, Costituzione) che secondo la giurisprudenza nazionale produce l’effetto che i singoli, quali gli offerenti che hanno partecipato a una
procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico, non possono contestare la conformità al diritto RAGIONE_SOCIALE‘Unione di una sentenza del supremo organo RAGIONE_SOCIALEa giustizia amministrativa di tale Stato membro nell’ambito di un ricorso dinanzi all’organo giurisdizionale supremo di detto Stato membro ».

7 . Nello specifico la Corte di giustizia UE ha disatteso l’argomento del giudice del rinvio, secondo cui, quando il Consiglio di Stato effettua un’applicazione o un’interpretazione di disposizioni nazionali che risulti incompatibile con le disposizioni del diritto RAGIONE_SOCIALE‘Unione, come interpretate dalla Corte, esso eserciterebbe un potere giurisdizionale di cui è privo o un potere di produzione normativa che non rientrerebbe nemmeno nella competenza del legislatore nazionale; e che, di conseguenza, ciò costituirebbe un difetto di giurisdizione, che dovrebbe poter essere impugnabile innanzi alle Sezioni unite RAGIONE_SOCIALEa Cassazione, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 111, comma 8, Cost. .
Al contrario, la Corte di giustizia ha reputato come non sia ammissibile equiparare un motivo vertente su una violazione del diritto RAGIONE_SOCIALE‘Unione ad un motivo inerente alla « giurisdizione », ai sensi del citato art. 111, comma 8, Cost., secondo la linea di pensiero esposta dalla sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte costituzionale del 18 gennaio 2018, n. 6. In ordine al principio di effettività, la Corte UE ha affermato che il diritto RAGIONE_SOCIALE‘Unione non obbliga gli Stati membri a istituire mezzi di ricorso, diversi da quelli già contemplati dal diritto interno, tranne il caso che ivi non sussista nessun rimedio giurisdizionale, che assicuri il rispetto dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto RAGIONE_SOCIALE‘Unione. Ha concluso nel senso che il diritto RAGIONE_SOCIALE‘Unione non impone allo Stato membro di prevedere la possibilità di impugnare, dinanzi all’organo giurisdizionale supremo, le decisioni di irricevibilità adottate dal giudice amministrativo d’appello .
Pertanto, anche il contrasto RAGIONE_SOCIALEe decisioni giurisdizionali del Consiglio di Stato con il diritto europeo non integra, di per sé,

l’eccesso di potere giurisdizionale denunziabile ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 111, ottavo comma, Cost., atteso che pure la violazione RAGIONE_SOCIALEe norme RAGIONE_SOCIALE‘Unione europea o RAGIONE_SOCIALEa CEDU dà luogo ad un motivo di illegittimità, sia pure particolarmente qualificata, che si sottrae al controllo di giurisdizione RAGIONE_SOCIALEa Corte di cassazione, né può essere attribuita rilevanza al dato qualitativo RAGIONE_SOCIALEa gravità del vizio, essendo tale valutazione, sul piano teorico, incompatibile con la definizione degli ambiti di competenza e, sul piano fattuale, foriera di incertezze, in quanto affidata a valutazioni contingenti e soggettive (v. Cass. Sez. U. 11/11/2019, n. 29085; Id. 06/03/2020, n. 6460).
8 . L’effetto di tale pronuncia ─ la quale, giova ricordare, è vincolante anche fuori del contesto processuale che l’ha provocata, avendo operatività immediata negli ordinamenti interni « al pari RAGIONE_SOCIALEe norme comunitarie direttamente applicabili cui ineriscono » (cfr. Corte cost. n. 284 del 2007) ─ è indubbiamente quello di escludere, come già riconosciuto da Cass. 30/08/2022, n. 25503, pronunciata a definizione del procedimento che aveva originato il rinvio pregiudiziale, la possibilità di rimeditare l’interpretazione restrittiva RAGIONE_SOCIALEe menzionate norme interne sotto il profilo RAGIONE_SOCIALEa sua compatibilità con le norme eurounitarie, interpretazione che, difatti, ha trovato ormai ripetute volte conferma nella successiva giurisprudenza di queste Sezioni Unite (v. Cass. Sez. U. 04/10/2022, nn. 28803 e 28800; 29/09/2022, n. 28431; 28/07/2022, n. 23657; 08/04/2022, n. 11549; 16/02/2022, n. 5121; 31/01/2022, n. 2879; 24/01/2022, n. 1996; 18/01/2022, n. 1454; 13/04/2023, n. 9900; 11/12/2023, n. 34483).
9. Alla luce di tale consolidato orientamento, e ricordato pure che, sebbene non esista nel nostro sistema processuale una norma che imponga la regola RAGIONE_SOCIALEo « stare decisis », la conferma dei propri precedenti da parte RAGIONE_SOCIALEe Sezioni Unite costituisce un valore o, comunque, una direttiva di tendenza immanente nell’ordinamento

(cfr. Cass. Sez. U. n. 13620 del 31/07/2012; Sez. U. n. 25503 del 2022, cit., in motivazione, § 10), non può dubitarsi del l’inammissibilità dei motivi di ricorso, con riferimento a ciascuno dei profili di censura prospettati.

10. È naturale che qualsiasi erronea interpretazione o applicazione di norme ovvero qualsiasi vizio di attività processuale in cui il giudice possa incorrere nell’esercizio RAGIONE_SOCIALEa funzione giurisdizionale, ove incida sull’esito RAGIONE_SOCIALEa decisione, può essere letto in chiave di lesione RAGIONE_SOCIALEa pienezza RAGIONE_SOCIALEa tutela giurisdizionale cui ciascuna parte legittimamente aspira, perché la tutela si realizza compiutamente se il giudice interpreta e applica in modo corretto le norme destinate a regolare il caso sottoposto al suo esame e se esamina e valuta tutti i punti essenziali RAGIONE_SOCIALEa controversia.
Non per questo, però, ogni errore di giudizio o di attività processuale imputabile al giudice è qualificabile come eccesso di potere giurisdizionale assoggettabile al sindacato RAGIONE_SOCIALEa Corte di cassazione, quale risulta delineato dall’art. 111, ottavo comma, Cost. e dagli artt. 362 cod. proc. civ. e 110 cod. proc. amm.. Ne risulterebbe altrimenti del tutto vanificata la distinzione tra limiti interni ed esterni RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione e il sindacato di questa Corte sulle sentenze del giudice amministrativo verrebbe di fatto ad avere una latitudine non dissimile da quella che si esercita sui provvedimenti del giudice ordinario: ciò che la norma costituzionale e le disposizioni processuali dianzi richiamate non consentono (Cass. Sez. U. 14/09/2020, n. 19085; Cass. Sez. U. 13/01/2023, n. 963; Cass. Sez. U. 08/01/2024, n. 566).
La Corte costituzionale, nella sentenza n. 6 del 2018, ha sottolineato che la tesi del concetto di giurisdizione in senso dinamico, nella misura in cui riconduce ipotesi di errores in iudicando o in procedendo ai motivi inerenti alla giurisdizione, comporta una più o meno completa assimilazione dei due tipi di ricorso, ai sensi del

settimo e RAGIONE_SOCIALE‘ottavo comma RAGIONE_SOCIALE‘art. 111 Cost., e si pone in contrasto con tale disposizione costituzionale e con l’assetto pluralistico RAGIONE_SOCIALEe giurisdizioni stabilito dalla Carta fondamentale che, appunto per questo, ha sottratto le sentenze del Consiglio di Stato al controllo nomofilattico RAGIONE_SOCIALEa Corte di cassazione, stabilendo una riserva di nomofilachia in favore RAGIONE_SOCIALE‘organo di vertice RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione speciale.

11. Nella specie, la RAGIONE_SOCIALE ricorrente denuncia in sostanza l’erroneità del giudizio con cui il Consiglio di Stato ha ritenuto adeguatamente motivato, da parte del Prefetto, il giudizio di sussistenza del rischio di infiltrazioni mafiosi nella gestione e nell’operato del RAGIONE_SOCIALE . Ma lo stabilire se un provvedimento amministrativo abbia o non abbia correttamente motivato la sussistenza di tale rischio costituisce un accertamento che nulla a che vedere con le regole sul riparto di giurisdizione, né costituisce una “violazione dei limiti esterni” alla giurisdizione stessa.
Tale ultimo limite, infatti, è violato solo quando il giudice amministrativo, eccedendo i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, compie una « diretta e concreta valutazione RAGIONE_SOCIALE‘opportunità e convenienza RAGIONE_SOCIALE‘atto », oppure sostituisce la propria volontà a quella RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione, ed adotti una decisione che ha il contenuto sostanziale e l’esecutorietà propria del provvedimento sostituito (v., ex permultis , Cass. Sez. U. n. 30526 del 26/11/2018, segnatamente in materia di impugnazione di interdittiva antiRAGIONE_SOCIALE; nello stesso senso, Cass. Sez. U. Sentenza n. 20590 del 09/09/2013; Cass. Sez. U. 26/01/2023, n. 2408).
Più in generale l ‘ eccesso di potere giurisdizionale per invasione RAGIONE_SOCIALEa sfera riservata al merito amministrativo è configurabile quando l’indagine svolta dal giudice amministrativo ecceda i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato e, sconfinando nella sfera del merito, istituzionalmente riservato alla pubblica

amministrazione, compia una diretta e concreta valutazione RAGIONE_SOCIALE‘opportunità e convenienza RAGIONE_SOCIALE‘atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto RAGIONE_SOCIALEa formula RAGIONE_SOCIALE‘annullamento, evidenzi l’intento RAGIONE_SOCIALE‘organo giudicante di sostituire la propria volontà a quella RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione mediante una pronuncia che, in quanto espressiva di un sindacato di merito ed avente il contenuto sostanziale e l’esecutorietà propria del provvedimento sostituito, non lasci spazio ad ulteriori provvedimenti RAGIONE_SOCIALE‘autorità amministrativa (Cass. Sez. U. 04/02/2021, n. 2604; Sez. U. 05/06/2018, n. 14437; Sez. U. 09/04/2018, n. 8720; Sez. U. 09/04/2018, n. 8719; v. altresì Sez. U. 02/05/2018, n. 10440; Sez. U. 21/02/2017, n. 4395; Sez. U. 05/09/2013, n. 20360; Sez. U. 28/04/2011, n. 9443).
Ne deriva, per converso, che, come questa Corte ha più volte affermato, in relazione alle pronunce di rigetto RAGIONE_SOCIALE‘impugnazione del provvedimento amministrativo, non è ipotizzabile lo sconfinamento nella sfera del merito, per la semplice e decisiva ragione che simili pronunce si esauriscono nella conferma del provvedimento impugnato, per cui l’autorità che l’ha emesso mantiene intatti tutti i poteri che avrebbe avuto se l’atto non fosse stato impugnato, con la sola eccezione di non poter ravvisare in esso i vizi di legittimità ritenuti insussistenti dal giudice amministrativo (Cass. Sez. U. 2/11/2018, n. 30526; 13/03/2019, n. 7207; 09/09/2020, n. 18671; 07/05/2021, n. 12155; 06/09/2022, n. 26165).
Questo è esattamente quanto accade nella specie, atteso che il Consiglio di Stato altro non ha fatto che confermare il provvedimento amministrativo impugnato, senza dunque in alcun modo sostituirsi alle valutazioni riservate all’autorità amministrativa .

Tanto meno, alla luce del già ricordato consolidato orientamento di queste Sezioni Unite, potrebbe costituire “violazione del limite esterno alla giurisdizione” il denunciato contrasto con precedenti pronunce del giudice penale.

Eventuali errori commessi dal Consiglio di Stato nel reputare corretta l’esclusione del RAGIONE_SOCIALE dalla white list , pertanto, non costituiscono “questioni di giurisdizione”, sicché non possono essere sindacati nella presente sede.

Anche la dedotta violazione di giudicato interno asseritamente formatosi per la mancata impugnazione di alcune affermazioni RAGIONE_SOCIALEa sentenza del Tar non sfugge agli esposti rilievi di inammissibilità.

Queste Sezioni Unite hanno già più volte precisato, e va qui ribadito, che la censura che, deducendo il difetto di giurisdizione del Consiglio di Stato, attenga, invece, all’interpretazione del giudicato, interno ed esterno, sotto tutti i possibili profili – dalla sua omessa interpretazione, alla valutazione del suo contenuto, nonché dei suoi presupposti, ed alla sua efficacia, con i conseguenti limiti – riguarda la correttezza RAGIONE_SOCIALE‘esercizio del potere giurisdizionale del giudice amministrativo, prospettandosi, sostanzialmente, una violazione di legge commessa da quest’ultimo, sicché resta estranea al controllo ed al superamento dei limiti esterni RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione, con conseguente inammissibilità dei relativi motivi (Cass. Sez. U. 30/03/2017, n. 8245, Rv. 643557; cui adde , ex multis , tra le più recenti, Sez. U. 30/11/2022, n. 35307; Sez. U. 26/01/2023, n. 2405; Sez. U. 7/11/2023, n. 31019; Sez. U. 2/11/2025, n. 28963).
La memoria che, come detto, è stata depositata da parte ricorrente, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 380 -bis.1 , primo comma, cod. proc. civ., non offre argomenti che possano indurre a diverso esito RAGIONE_SOCIALE‘esposto vaglio dei motivi.

Il ricorso deve essere pertanto dichiarato inammissibile.

Le spese del presente giudizio di legittimità vanno a poste a carico di parte ricorrente, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 385, primo comma, c.p.c., e sono liquidate nel dispositivo.

Poiché le parti vittoriose sono amministrazioni RAGIONE_SOCIALEo Stato, nei confronti RAGIONE_SOCIALEe quali vige il sistema RAGIONE_SOCIALEa prenotazione a debito

RAGIONE_SOCIALE‘imposta di bollo dovuta sugli atti giudiziari e dei diritti di cancelleria e di ufficiale giudiziario, la condanna alla rifusione RAGIONE_SOCIALEe spese vive deve essere limitata al rimborso RAGIONE_SOCIALEe spese prenotate a debito, come già ritenuto più volte da questa Corte (v. ex aliis Cass. 18/04/2000, n. 5028; Cass. n. 1058 del 2019).

17. Va dato atto RAGIONE_SOCIALEa sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte RAGIONE_SOCIALEa ricorrente, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 13, comma 1quater , d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, legge 24 dicembre 2012, n. 228, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello previsto per il ricorso, ove dovuto, a norma RAGIONE_SOCIALE‘art. 1 -bis RAGIONE_SOCIALEo stesso art. 13.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso.

Condanna la RAGIONE_SOCIALE ricorrente al pagamento, in favore RAGIONE_SOCIALEe amministrazioni controricorrenti, RAGIONE_SOCIALEe spese del presente giudizio di legittimità, che liquida in euro 5.100,00 per compensi, oltre alle spese prenotate a debito.

Ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 13 comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, legge 24 dicembre 2012, n. 228, dà atto RAGIONE_SOCIALEa sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte RAGIONE_SOCIALEa ricorrente, RAGIONE_SOCIALE‘ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello previsto per il ricorso, ove dovuto, a norma RAGIONE_SOCIALE‘art. 1 -bis RAGIONE_SOCIALEo stesso art. 13.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEe Sezioni Unite Civili RAGIONE_SOCIALEa Corte Suprema di Cassazione, il 16 dicembre 2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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