Legge regionale incostituzionale: No ad aumenti di stipendio

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso di una dipendente pubblica che chiedeva un adeguamento di stipendio basato su una legge regionale incostituzionale. La Corte ha stabilito che una norma dichiarata illegittima dalla Corte Costituzionale non può creare diritti soggettivi né fondare un legittimo affidamento, specialmente se la questione era già stata decisa con una precedente sentenza passata in giudicato.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 13 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Legge Regionale Incostituzionale: Nessun Diritto all’Aumento di Stipendio

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce un punto fondamentale nel diritto del lavoro pubblico: una legge regionale incostituzionale non può mai essere la base per rivendicare diritti economici, come un aumento di stipendio. Questa pronuncia mette fine a una lunga vicenda giudiziaria, ribadendo che le norme dichiarate contrarie alla Costituzione perdono efficacia e non possono fondare alcun legittimo affidamento da parte dei cittadini.

I Fatti del Caso: Una Lunga Battaglia Legale

Una dipendente di una Regione italiana, assunta da lungo tempo, aveva avviato un contenzioso per ottenere un adeguamento retributivo. La sua richiesta si basava su una legge regionale che mirava a parificare il trattamento economico di anzianità dei dipendenti assunti direttamente dalla Regione con quello, spesso più favorevole, dei colleghi provenienti da altri enti pubblici.

Inizialmente, i tribunali di merito avevano dato ragione alla lavoratrice. Tuttavia, la vicenda ha subito una svolta decisiva quando la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 211 del 2014, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della norma regionale in questione. Il motivo? La Regione aveva legiferato in materia di ‘ordinamento civile’, una competenza esclusiva dello Stato, invadendo un campo che non le apparteneva.

A seguito di questa decisione, la Corte di Cassazione, in un precedente giudizio, aveva annullato le sentenze favorevoli alla dipendente. Nonostante ciò, la lavoratrice ha intentato una nuova causa, sostenendo che la dichiarazione di incostituzionalità non potesse cancellare i diritti maturati in precedenza e il suo legittimo affidamento. Anche questo nuovo tentativo è stato respinto in tutti i gradi di giudizio, fino al verdetto finale della Cassazione.

La Decisione della Corte: Ricorso Inammissibile

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso della lavoratrice inammissibile, confermando le decisioni dei giudici di merito. La Corte ha posto l’accento su due principi cardine:

1. L’esistenza di un ‘giudicato’: La questione era già stata decisa in modo definitivo da una precedente sentenza della stessa Cassazione (n. 19095/2015), che aveva negato il diritto della dipendente proprio in virtù dell’incostituzionalità della legge. Questo ‘giudicato’ preclude la possibilità di riaprire il caso.
2. L’inefficacia della norma incostituzionale: Una legge dichiarata incostituzionale cessa di avere efficacia. Di conseguenza, non può essere fonte di alcun diritto soggettivo.

Le motivazioni: perché una legge regionale incostituzionale non crea diritti?

La Corte ha spiegato in modo dettagliato le ragioni del suo verdetto, smontando le argomentazioni della ricorrente. I punti chiave della motivazione sono i seguenti.

Il Principio del Giudicato

La Corte ha sottolineato che la precedente sentenza del 2015 aveva già chiuso la partita. Quella decisione, passata in giudicato, rappresenta un ostacolo insormontabile a qualsiasi nuova pretesa basata sugli stessi fatti e sulle stesse norme. Insistere sulla medesima richiesta equivale a tentare di aggirare una decisione ormai definitiva.

L’Effetto della Dichiarazione di Incostituzionalità

Quando la Corte Costituzionale dichiara una norma illegittima, questa viene espulsa dall’ordinamento giuridico. È come se non fosse mai esistita, salvo per i rapporti già esauriti in modo definitivo. Nel caso di specie, il diritto all’aumento non era mai stato definitivamente riconosciuto né erogato, quindi non poteva considerarsi un ‘rapporto esaurito’. Non è possibile, pertanto, fondare un diritto su una norma che il sistema giuridico ha rigettato come invalida.

L’Insussistenza del Legittimo Affidamento

La lavoratrice sosteneva di aver maturato un ‘legittimo affidamento’ sulla validità della legge regionale. La Cassazione ha respinto con forza questa tesi. Non può esistere un affidamento meritevole di tutela su una norma incostituzionale. Inoltre, la Corte ha osservato che la Regione non aveva mai concretamente applicato la norma per erogare gli aumenti. Le somme richieste non erano mai entrate nel patrimonio della dipendente. Il fatto stesso che la lavoratrice abbia dovuto agire in giudizio per ottenere il beneficio dimostra che non esisteva alcuna situazione consolidata su cui poter fare affidamento.

Conclusioni: Le Implicazioni della Sentenza

Questa ordinanza della Cassazione offre importanti spunti di riflessione:

* Certezza del diritto: La pronuncia rafforza il principio della certezza del diritto e il valore del giudicato, impedendo che contenziosi già definiti possano essere riaperti all’infinito.
* Limiti della potestà legislativa regionale: Viene ribadito che le Regioni non possono legiferare in materie riservate alla competenza esclusiva dello Stato, come l’ordinamento civile, che include aspetti fondamentali del rapporto di lavoro.
* Principio di affidamento: Si chiarisce che il legittimo affidamento non è un diritto assoluto e non può mai sorgere da un atto o una norma illegittima. Per essere tutelato, l’affidamento deve basarsi su una situazione giuridica valida e su un comportamento concreto dell’amministrazione che abbia generato una ragionevole aspettativa.

Una legge dichiarata incostituzionale può continuare a produrre effetti per i rapporti nati prima della sentenza della Corte Costituzionale?
No, secondo la Corte di Cassazione, una norma dichiarata incostituzionale viene espunta dall’ordinamento e non può fondare un diritto soggettivo, a meno che non si tratti di un diritto già riconosciuto in via definitiva e quindi di un rapporto giuridico ormai esaurito prima della dichiarazione di incostituzionalità.

È possibile vantare un legittimo affidamento su una norma poi dichiarata incostituzionale?
No. La Corte ha stabilito che non può esservi un valido e legittimo affidamento su una norma dichiarata costituzionalmente illegittima. L’affidamento, per essere tutelato, deve poggiare su basi giuridiche solide e non su una legge contraria alla Costituzione.

Cosa succede se un dipendente ha già una sentenza favorevole basata su una legge poi giudicata incostituzionale?
Se la sentenza non è ancora passata in giudicato (cioè non è definitiva), può essere impugnata e riformata proprio sulla base della dichiarata incostituzionalità della legge. Come avvenuto nel caso di specie, una precedente sentenza favorevole alla dipendente è stata cassata dopo la pronuncia della Corte Costituzionale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 5516 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 5516 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: TRICOMI IRENE

Data pubblicazione: 02/03/2025

ORDINANZA

sul ricorso n. 14975/2024 proposto da:

COGNOME rappresentata e difesa da ll’Avv. COGNOME e domiciliata in Roma, presso la Cancelleria della Corte Suprema di Cassazione;

-ricorrente –

contro

REGIONE ABRUZZO, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli Avv.ti NOME COGNOME NOME COGNOME e domiciliata in Roma, presso la Cancelleria della Corte Suprema di Cassazione;

-controricorrente-

avverso la SENTENZA della Corte d’appello di L’Aquila n. 9/2024 pubblicata il 4 gennaio 2024, RG 33/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10 gennaio 2025 dal Consigliere NOME COGNOME

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

NOME COGNOME, dipendente di ruolo della Regione Abruzzo con inquadramento cat. D dal 1° ottobre 1980 al 27 dicembre 2007, aveva adito originariamente il Tribunale di Pescara esponendo che, in seguito all’entrata in vigore della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, in virtù del suo art. 43, era stato introdotto l’art. 1, comma 2 bis, della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998, che aveva riconosciuto a tutti i dipendenti della detta Regione lo stesso trattamento economico di anzianità di colleghi che lo avevano maturato presso altro ente pubblico e che lo avevano ‘trascinato’ con sé, ove più favorevole, una volta assunti dalla Regione Abruzzo con pubblico concorso.
La ricorrente aveva rappresentato che la successiva legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008 aveva modificato il citato comma 2 bis, prescrivendo che, ai dipendenti i quali, alla data del 1989, erano inquadrati in ruolo in una delle Pubbliche Amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, era riconosciuto, ai fini perequativi, lo stesso trattamento economico di anzianità attribuito a quelli appartenenti alla prima qualifica cui era stato applicato il comma 1, tenendo conto dell’ammontare maggiore percepit o, a parità di anzianità di servizio, al momento dell’inquadramento in ruolo regionale, nella qualifica attualmente ricoperta.
La dipendente aveva chiesto, quindi, l’adeguamento della sua retribuzione, ai sensi della legislazione sopra riportata.

La sua domanda era stata accolta dal Tribunale di Pescara e la decisione era stata confermata dalla Corte d’appello di L’Aquila, ma la Corte di cassazione aveva rigettato tale domanda in quanto la Corte costituzionale, con sentenza n. 211 del 2014, aveva dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 43 della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, come modificato dall’art. 1, comma 2, della legge Regio Abruzzo n. 16 del 2008, nella parte ove aveva introdotto il comma 2 bis nell’art. 1 della legge Regione Ab ruzzo n. 118 del 1998.
La ricorrente ha, quindi, proposto un nuovo ricorso al Tribunale di L’Aquila, poi riassunto davanti a quello di Pescara, chiedendo la condanna della Regione Abruzzo a corrispondere delle somme di denaro per le causali esposte.

Il Tribunale di Pescara, nel contraddittorio delle parti, ha rigettato il ricorso.

La lavoratrice ha proposto appello.

La Corte d’appello di L’Aquila, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 9/2024, ha rigettato l’appello.

La lavoratrice ha proposto ricorso per cassazione sulla base di due motivi.

La Regione Abruzzo si è difesa con controricorso.

Il Procuratore Generale ha depositato requisitoria scritta con cui ha concluso per il rigetto del ricorso.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo e il secondo motivo, che possono essere trattati congiuntamente, stante la stretta connessione, la ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione de ll’art. 1, comma 2 bis, della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998, introdotto dall’art. 43 della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, nonché degli artt. 112, 113 e 132 c.p.c. 118 disp. att. c.p.c. e degli artt. 13, 15, 24 e 111, comma 6, Cost. , e l’omesso esame di fatto decisivo.

Afferma che le disposizioni dichiarate costituzionalmente illegittime non sarebbero automaticamente espunte dall’ordinamento, ma con tinuerebbero ad avere effetto per i rapporti costituitisi prima della sentenza della Corte costituzionale. Inoltre, l’art. 43 citato avrebbe inserito solo formalmente i commi 2 bis e 2 ter dell’art. 1 della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998, e avrebbe solo disciplinato un criterio automatico di riconoscimento.

Il criterio di perequazione introdotto dall’art. 43 in esame avrebbe inciso sulla retribuzione, diventando elemento della stessa e diritto soggettivo patrimoniale perfetto, personale e sociale.

In ogni caso, il comma 2 ter, successivo al menzionato 2 bis, sarebbe sopravvissuto alla dichiarazione di illegittimità costituzionale (pur se abrogato nel 2011).

La motivazione della sentenza impugnata sarebbe stata, quindi, carente.

In aggiunta a ciò, sarebbe stato leso pure il suo legittimo affidamento e non sarebbero stati esaminati dei fatti che erano il presupposto del suo diritto.

Le doglianze sono inammissibili.

In primo luogo, si osserva che questa Sezione della Corte di cassazione, con sentenza n. 19095 del 25 settembre 2015, ha cassato la decisione di appello che aveva dichiarato il diritto di alcuni dipendenti della Regione Abruzzo, fra cui

l’attuale ricorrente, alla perequazione della retribuzione individuale di anzianità a quella percepita da altri dipendenti inquadrati in pari ruolo a norma degli artt. 1 legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008, 43 legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005 ed 1 legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998 fino all ‘ abrogazione sopravvenuta per effetto della legge Regione Abruzzo n. 24 del 2011, con condanna della Regione a corrispondere le differenze retributive maggiorate degli interessi legali a decorrere dalle rispettive date di entrata in vigore delle citate leggi regionali.
La RAGIONE_SOCIALE in tale occasione, ha deciso nel merito la causa, rigettando la domanda in esame.

Ha affermato, in motivazione, richiamando il precedente conforme di Cass., Sez. L, n. 26320 del 15 dicembre 2014, che ‘ la Corte costituzionale con sentenza n. 211 del 2014 investita dal Tribunale di Teramo della questione di legittimità costituzionale dell ‘ art. 43 della l.r. Abruzzo 8 febbraio 2005 n. 6 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2005 e pluriennale 2005-2007 della Legge Regione Abruzzo – Legge finanziaria regionale 2005), come sostituito dall ‘ art. 1, comma 2, della l.r. Abruzzo 21 novembre 2008, n. 16 (Provvedimenti urgenti ed indifferibili) in riferimento all ‘ art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione e dal momento che la disciplina del trattamento economico dei dipendenti regionali rientrerebbe nella materia dell ‘ ordinamento civile che appartiene alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, ha dichiarato l ‘ illegittimità costituzionale dell ‘ art. 43 della predetta l.r. Abruzzo 8 febbraio 2005 n. 6 come sostituito dall ‘ art. 1, comma 2, della l.r. Abruzzo 21 novembre 2008 n. 16 nella parte in cui introduce il comma 2-bis nell ‘ art. 1 della l.r. Abruzzo 13 ottobre 1998 n. 118 (Riconoscimento agli effetti economici della anzianità di servizio prestato presso lo Stato, Enti Pubblici, Enti Locali e Regioni, nei confronti del personale inquadrato nel ruolo regionale a seguito di pubblici concorsi ed estensione dei benefici previsti dalla L. n. 144 del 1989 al personale ex L. n. 285 del 1977). Tanto perché l ‘ art. 43 della citata l.r. n. 6 del 2005, nel disciplinare la retribuzione individuale di anzianità dei dipendenti regionali, allineandone l ‘ ammontare a quello percepito dai dipendenti che, provenendo da altre amministrazioni, sono transitati nei ruoli regionali, incide sul trattamento economico dei dipendenti regionali prevedendone un incremento allorché
ricorrano le condizioni previste e, quindi eccede dall ‘ ambito di competenza riservato al legislatore regionale invadendo la materia dell ‘ ordinamento civile, riservata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato ‘ .

Ne derivava che, secondo i precedenti richiamati, per effetto della declaratoria d ‘ incostituzionalità dell ‘ art. 43 della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, come sostituito dall ‘ art. 1, comma 2, della legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008, nella parte in cui introduce il comma 2 bis nell ‘ art. 1 della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998 – su cui si fondava la domanda del dipendente – il ricorso per cassazione doveva essere accolto e la sentenza impugnata cassata.

Pertanto, il giudicato formatosi in seguito alla sentenza di questa Sezione della Corte di cassazione, n. 19095 del 25 settembre 2015, preclude l’accoglimento di ogni domanda della ricorrente fondata su ll’art. 43 della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, come sostituito dall’art. 1, comma 2, della legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008, nella parte in cui introduce il comma 2 bis nell’art. 1 della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998.

A questa affermazione consegue l’impossibilità di ritenere che un diritto soggettivo perfetto si sia radicato in capo alla detta ricorrente sulla base della menzionata normativa, seppure per il tempo antecedente alla sentenza della Corte costituzionale n. 211 del 2014, atteso che il diritto qui reclamato non era mai stato riconosciuto finora, né dalla Regione Abruzzo né in sede giudiziaria in via definitiva.

Neanche può ipotizzarsi che il citato comma 2 bis avrebbe solo codificato un principio già esistente nell’ordinamento. Infatti, se così fosse, la ricorrente avrebbe dovuto quantomeno indicarne il fondamento normativo che, invece, è rimasto del tutto sconosciuto.

D’altronde, se mai si volesse ammettere che vi fosse un diritto soggettivo personale e sociale della dipendente alla perequazione – che, invero, non si ritiene sussista -, e prescindendo dal fatto che non fosse stato accertato in precedenza, non sarebbe ravvisabile un criterio di quantificazione della pretesa che, per la medesima ricorrente, avrebbe dovuto essere quello riportato nel comma 2 bis dichiarato ormai costituzionalmente illegittimo.

Del tutto priva di valore è la menzione del comma 2 ter in quanto, anche a volere ignorare il giudicato del 2015 sfavorevole alla dipendente, tale disposizione era chiaramente strumentale a quella del precedente comma 2 bis e, quindi, non può servire a fondare un diritto che non può più basarsi su tale comma 2 bis.

Adeguata è, quindi, la motivazione della sentenza impugnata, che ha esaminato tutti i fatti rilevanti posti a fondamento della pretesa della ricorrente.

Infine, nessuna lesione dell’affidamento della lavoratrice vi è stata.

Esattamente, la corte territoriale ha rilevato che la Regione Abruzzo non aveva mai applicato la norma oggetto di causa, con l’effetto che non aveva potuto ingenerare l’affidamento circa la spettanza del diritto in capo alla lavoratrice, atteso che le somme in questione non erano mai entrate nella sua sfera patrimoniale, soprattutto dopo le sentenze della Corte costituzionale n. 211 del 2014 e della Corte di cassazione n. 19095 del 25 settembre 2015.

Infatti, non può esservi un valido affidamento su una norma dichiarata costituzionalmente illegittima.

Peraltro, la stessa ricorrente aveva agito in giudizio per ottenere quello che considerava il riconoscimento di un suo diritto e, quindi, l’esito sfavorevole del processo è prova che non vi erano i presupposti per parlare di un legittimo affidamento.

Se, poi, volesse ipotizzarsi la presenza di un affidamento preesistente a tutte le disposizioni de quibus , non si comprenderebbe il motivo per il quale la dipendente, invece di farlo valere da subito, abbia agito sulla base di una regolamentazione della quale, adesso, prospetta la sostanziale inutilità. Al contrario, ciò palesa come nessun affidamento vi fosse da parte sua, almeno fino al passaggio in giudicato delle pronunce giudiziarie a lei contrarie.

Il ricorso è dichiarato inammissibile.

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002 si dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto.

La Corte,

dichiara inammissibile il ricorso;

-condanna la ricorrente a rifondere le spese di lite, che liquida in € 4.500,00 per compenso professionale e in € 200,00 per esborsi, oltre agli accessori di legge e alle spese generali nella misura del 15%;

-ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Lavoro della Corte

P.Q.M.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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