Lavoro pubblico: risarcimento per abuso contratti

La Corte di Cassazione ha esaminato il caso di una lavoratrice del settore pubblico impiegata per anni con contratti a termine. Pur ribadendo che nel lavoro pubblico l’abuso di tali contratti non comporta la conversione automatica in un rapporto a tempo indeterminato (stabilizzazione), ha sancito il diritto della lavoratrice al risarcimento del danno. La Corte ha chiarito che la normativa regionale non può derogare alla disciplina europea e nazionale che tutela i lavoratori precari, annullando la precedente decisione della Corte d’Appello e rinviando il caso per la quantificazione del danno.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 febbraio 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Lavoro Pubblico: Sì al Risarcimento per Abuso di Contratti a Termine

L’ordinanza della Corte di Cassazione, Sezione Lavoro, n. 6217 del 2 marzo 2023, riafferma un principio cruciale in materia di lavoro pubblico: l’abuso nella successione di contratti a tempo determinato, pur non comportando la conversione automatica del rapporto in uno a tempo indeterminato, fonda il diritto del lavoratore al risarcimento del danno. La pronuncia chiarisce che le normative regionali, anche se motivate da finalità socio-politiche, non possono prevalere sulle tutele previste dalla disciplina europea e nazionale.

I Fatti di Causa

Una lavoratrice, impiegata per oltre un decennio presso un’amministrazione provinciale siciliana (poi divenuta Libero Consorzio comunale) con contratti a tempo determinato, aveva avviato un’azione legale. La sua richiesta principale era l’accertamento del suo diritto alla stabilizzazione, ovvero la trasformazione del suo contratto in uno a tempo indeterminato con effetto retroattivo. In subordine, chiedeva il risarcimento dei danni subiti a causa dell’illegittima e reiterata apposizione del termine ai suoi contratti.

Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello avevano rigettato le sue domande. In particolare, la Corte territoriale aveva sostenuto che i contratti in questione, derivanti da percorsi di inserimento per lavoratori socialmente utili e disciplinati da leggi regionali, avessero una natura speciale. Secondo i giudici d’appello, questa specialità, legata a esigenze “politico-sociali”, li sottraeva all’applicazione della normativa comunitaria (Direttiva 1999/70/CE) e nazionale (D.Lgs. 368/2001) che sanziona l’abuso dei contratti a termine. Di conseguenza, era stata negata qualsiasi forma di tutela, inclusa quella risarcitoria.

La Questione Giuridica nel Lavoro Pubblico

Il cuore della controversia verte sulla gerarchia delle fonti e sull’applicabilità delle tutele contro il precariato nel settore del lavoro pubblico. La lavoratrice, con il suo ricorso in Cassazione, ha lamentato la violazione delle norme europee e nazionali, sostenendo che la Corte d’Appello avesse erroneamente escluso il suo diritto al risarcimento basandosi sulla presunta specialità della normativa regionale.

La difesa della ricorrente si fondava su un punto essenziale: la normativa dell’Unione Europea, recepita dall’Italia, ha lo scopo di prevenire e sanzionare l’utilizzo abusivo di contratti a termine da parte di qualsiasi datore di lavoro, pubblico o privato. Pertanto, una legge regionale non può creare una “zona franca” in cui tale abuso sia privo di conseguenze.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, cassando la sentenza d’appello e delineando principi giuridici di fondamentale importanza.

In primo luogo, i giudici hanno ribadito un orientamento consolidato: nel lavoro pubblico, a differenza del settore privato, l’abuso di contratti a termine non può portare alla conversione del rapporto in uno a tempo indeterminato. Questo divieto è posto a tutela dell’art. 97 della Costituzione, che impone l’accesso ai pubblici impieghi tramite concorso.

Tuttavia, questo non significa che il lavoratore sia privo di tutela. La Corte ha affermato con forza che i contratti di lavoro a termine stipulati da una Pubblica Amministrazione sulla base di norme regionali, anche se volti alla stabilizzazione di lavoratori socialmente utili, non possono essere sottratti all’applicazione della Direttiva europea 1999/70/CE e del D.Lgs. 368/2001. Le finalità “politico-sociali” non giustificano una deroga ai principi di tutela del lavoratore.

Di conseguenza, la Corte d’Appello ha commesso un errore nel negare a priori la tutela risarcitoria. La Cassazione ha stabilito che il giudice di merito deve sempre esaminare il caso concreto per verificare se vi sia stata una successione abusiva di contratti e, in caso affermativo, riconoscere il conseguente diritto al risarcimento del danno.

Infine, la Corte ha affrontato la circostanza che la lavoratrice, nel corso del giudizio, era stata infine stabilizzata. Su questo punto, è stato chiarito che la stabilizzazione può avere un’efficacia riparatoria dell’illecito, ma solo a determinate condizioni. Deve esistere una “stretta correlazione” tra l’abuso subito e la successiva assunzione a tempo indeterminato. Sarà compito del giudice del rinvio valutare se tale correlazione sussista nel caso specifico e se la stabilizzazione ottenuta abbia già ristorato, in tutto o in parte, il danno patito dalla lavoratrice.

Conclusioni

Questa ordinanza consolida la protezione dei lavoratori precari nel settore pubblico. Pur mantenendo fermo il principio del concorso pubblico per l’accesso all’impiego a tempo indeterminato, la Suprema Corte assicura che le amministrazioni non possano abusare impunemente dello strumento del contratto a termine. La decisione chiarisce che il diritto al risarcimento del danno rappresenta la sanzione effettiva e dissuasiva contro tali abusi, garantendo che le tutele previste dalla normativa europea trovino piena applicazione anche quando il datore di lavoro è lo Stato o un altro ente pubblico.

Un lavoratore pubblico con una successione abusiva di contratti a termine ha diritto alla conversione del rapporto in tempo indeterminato?
No, la giurisprudenza costante esclude che nel settore del lavoro pubblico l’abuso di contratti a termine possa portare alla loro conversione in un contratto a tempo indeterminato, in quanto l’accesso ai ruoli della Pubblica Amministrazione deve avvenire tramite concorso.

Se non c’è diritto alla stabilizzazione, il lavoratore pubblico ha diritto a qualche forma di tutela?
Sì, la Corte di Cassazione ha confermato che la successione illegittima di contratti a termine dà diritto al lavoratore al risarcimento del danno. Questa è considerata la misura sanzionatoria adeguata per l’illecito commesso dall’amministrazione, in conformità con la normativa dell’Unione Europea.

La successiva stabilizzazione del lavoratore precario elimina il diritto al risarcimento del danno?
Non automaticamente. La stabilizzazione può avere un’efficacia riparatoria dell’illecito, ma solo se viene accertata una “stretta correlazione” tra l’abuso commesso dall’amministrazione e la successiva assunzione a tempo indeterminato. La valutazione di questa correlazione e dell’eventuale estinzione del diritto al risarcimento spetta al giudice di merito.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 6217 Anno 2023

Civile Ord. Sez. L Num. 6217 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 02/03/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 4169/2017 R.G. proposto da NOME COGNOME, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO ed elettivamente domiciliata in Roma, INDIRIZZO;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO ed elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO;

– con troricorrente – avverso la sentenza della Corte d’appello di Palermo n. 746/2016, pubblicata il 2 agosto 2016.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 24 gennaio 2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con ricorso depositato il 28 luglio 2011 NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME hanno convenuto in giudizio presso il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE la Provincia regionale di RAGIONE_SOCIALE per sentire accertare l’illegittimità o la nullità del termine apposto al contratto di lavoro concluso fra di loro e l’amministrazione resistente con decorrenza dal 10 luglio 2010 al 30 settembre 2010 e successive proroghe, nonché dichiarare il loro diritto alla stabilizzazione a tempo indeterminato e l’intercorrenza tra le parti di un contratto a tempo indeterminato ex tunc dal 10 luglio 2010 o dalla diversa data di giustizia, con il conseguente adeguamento economico e la regolarizzazione della loro posizione.
In subordine, esse hanno domandato il riconoscimento del diritto alla stabilizzazione a tempo determinato per la durata di cinque anni e, in ogni caso, il risarcimento del danno.

In via ulteriormente subordinata, hanno chiesto fosse accertato il loro diritto ad essere assunte con precedenza rispetto alle assunzioni a tempo indeterminato effettuate da controparte a titolo di stabilizzazione.

Esse hanno esposto che:

erano lavoratrici dipendenti a tempo determinato da oltre un decennio presso la Provincia Regionale di RAGIONE_SOCIALE;

la medesima Provincia aveva disposto l’applicazione della misura di fuoriuscita ex art. 25, comma 1, lett. d), della legge regionale n. 21 del 2003, relativa alle assunzioni ai sensi dell’art. 12, comma 4, d.lgs. n. 468 del 1997 nei confronti dei soggetti già appartenenti al bacino dei lavoratori socialmente utili in servizio presso la stessa, fra le quali rientravano le medesime ricorrenti, instaurando rapporti di lavoro a tempo determinato della durata di cinque anni;

la stessa Provincia aveva iniziato la procedura di stabilizzazione a tempo indeterminato del personale in possesso dei requisiti di legge, fra cui vi erano esse ricorrenti;

erano rientrate nella graduatoria finale dei soggetti dichiarati idonei ad essere stabilizzati;

non erano state stabilizzate, ma erano solo state prorogate più volte per altri cinque anni i contratti a tempo determinato già in essere a partire dal 10 luglio 2010.

Il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 659/2014, ha rigettato il ricorso.

NOME COGNOME e NOME COGNOME hanno proposto appello che la Corte d’appello di Palermo, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 746/2016, ha rigettato.

NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione sulla base di due motivi.

RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, succeduto alla Provincia regionale di RAGIONE_SOCIALE, ha resistito con controricorso.

La ricorrente ha depositato memorie.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo la ricorrente lamenta la violazione dell’art. 6 della legge n. 24 del 2010 e dell’art. 17 del d.l. n. 78 del 2009 in quanto la corte territoriale avrebbe errato nell’escludere un suo diritto ad essere assunta all’esito della procedura di stabilizzazione in esame, essendo dovuta, al contrario, la sua assunzione. Del tutto irrilevante sarebbe stata l’eventuale, ma insussistente, mancanza di copertura finanziaria. Inoltre, avrebbe dovuto essere tenuto in conto che la procedura in questione non aveva carattere concorsuale e che essa ricopriva una posizione, all’interno della P.A., finalizzata alla fornitura di servizi essenziali alla cittadinanza.
Con il secondo motivo la ricorrente lamenta la violazione dell’art. 17 dello Statuto Regione Sicilia assieme alla legge Regione Sicilia n. 10 del 1991 e alla legge Regione Sicilia n. 16 del 2006, nonché dell’art. 77 della legge Regione Sicilia n. 17 del 2004, in connessione con l’art. 5 della legge Regione Sicilia n. 24 del 2010, del d.lgs. n. 368 del 2001, dell’art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001, delle clausole 2, 4 e 5 della Direttiva UE n. 70 del 1999 e dell’art. 115 c.p.c.

In particolare, critica il rigetto della richiesta di risarcimento d danno, in ragione del fatto che né l’origine dei contratti né la normativa regionale assumevano rilievo, dovendo essere applicate la normativa nazionale e quella europea.

La corte territoriale avrebbe errato nel sostenere che il contratto a termine che la riguardava si sarebbe differenziato da quelli ordinari perché la causa del primo traeva “origine da esigenze di natura politico-sociale, volte a superare il rapporto assistenziale costituito dal lavoro socialmente utile e a far acquisire professionalità e qualificazione al personale appartenente a tale categoria”. Allo stesso tempo, non sarebbe stata condivisibile l’affermazione del giudice d’appello secondo cui la legislazione regionale ben avrebbe potuto escludere i contratti come quello della ricorrente dal novero di quelli disciplinati dal d.lgs. n. 368 del 2001.
In ogni caso, la ricorrente chiede, in presenza di dubbio interpretativo sulla disciplina eurounitaria, che venga disposto rinvio pregiudiziale dinanzi alla CGUE in relazione, in particolare, al rapporto tra le clausole 1, 2, 3 e 5, nn. 1 e 2, dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato già sopra richiamato, il diritto regionale, il diritto nazionale e quello europeo che vengono in rilievo, osservando, tra l’altro, che i vincoli di natura finanziaria sono irrilevanti ai fini della compiuta attuazione della disciplina dell’Unione europea.
Le doglianze, che possono essere trattate congiuntamente, stante la stretta connessione, sono fondate nei termini che seguono.

Preliminarmente, si rileva che la ricorrente ha comunicato, nella sua memoria conclusiva, di essere stata nel frattempo stabilizzata.

Ciò premesso, si osserva che, in materia di pubblico impiego privatizzato, i processi di stabilizzazione sono effettuati in presenza dei requisiti soggettivi previsti – nei limiti delle disponibil finanziarie e nel rispetto delle disposizioni in tema di dotazioni organiche e di programmazione triennale del fabbisogno; di conseguenza, in assenza dei presupposti, non è configurabile un diritto soggettivo alla stabilizzazione – escludendosi, pertanto, l’esistenza di qualsivoglia diritto di natura risarcitoria in capo ai suoi potenziali destinatari – né un diritto alla proroga dei contratti a termine in scadenza, ammissibile solo nell’ipotesi di concreta possibilità di definire utilmente la procedura finalizzata alla trasformazione del rapporto a tempo indeterminato (Cass., Sez. L, n. 23019 del 26 settembre 2018).
Inoltre, si sottolinea che la giurisprudenza della RAGIONE_SOCIALEC. ha affermato, in una vicenda similare, che i contratti di lavoro a termine, volti alla stabilizzazione dei soggetti impiegati in lavori socialmente utili, stipulati da una P.A. sulla base di norme di legge regionale, non possono essere esclusi, in via di principio, dall’applicazione dell’Accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, allegato alla Direttiva n. 1999/70/CE del Consiglio, nonché del d.lgs. n. 368 del 2001 che l’ha recepito, atteso, da un lato, l’ambito di applicazione generale di cui al punto 1 della clausola 2 dell’Accordo, e, dall’altro, l’ambito della facoltà di esclusione che il punto 2 della medesima clausola attribuisce agli Stati membri e/o alle parti sociali, sicché il giudice del merito non può trarre argomento dalle esigenze di natura politico-sociale poste a fondamento dei contratti in questione, né dalla peculiare finalità da essi perseguite, ma deve procedere all’esame del contratto e del concreto connotarsi del rapporto rispetto alla disciplina che prevede le fattispecie legali escluse, come stabilito da Cass., Sez. L, n, 25672 del 27 ottobre 2017, la cui
motivazione qui interamente si richiama ai sensi dell’art. 118 disp. att. c.p.c., al pari di quelle delle numerose successive pronunce ad essa conformi, tutte riguardanti vicende analoghe alla presente.

Pertanto, ancorché NOME COGNOME non avesse diritto all’assunzione, la corte territoriale ha comunque errato nel negare la tutela risarcitoria richiesta dalla ricorrente sul presupposto della non applicabilità della disciplina comunitaria, della correlata normativa nazionale e dell’art. 36 d.lgs. n. 165 del 2001.

2) Il ricorso è accolto nei termini sopra esposti. La circostanza della stabilizzazione della ricorrente in corso di causa, dedotta nelle memorie conclusive, verrà presa in esame dal giudice di rinvio, sulla base dei principi affermati da questa Corte al riguardo, secondo cui “nel lavoro pubblico privatizzato, nelle ipotesi di abusiva successione di contratti a termine, l’avvenuta immissione in ruolo del lavoratore già impiegato a tempo determinato ha efficacia riparatoria dell’illecito nelle sole ipotesi di stret correlazione tra l’abuso commesso dalla amministrazione e la stabilizzazione ottenuta dal dipendente” (vedi, per tutte: Cass., Sez. L, n. 14815 del 27 maggio 2021, seguita da Cass., Sez. L, n. 15240 del 10 giugno 2021, e da Cass., Sez. L, n. 35369 del 18 novembre 2021 e da molte altre conformi). Detta stretta correlazione presuppone, sotto il profilo soggettivo, che la stabilizzazione avvenga nei ruoli dell’ente pubblico che ha posto in essere la condotta abusiva e, sotto il profilo oggettivo, che essa sia l’effetto diretto ed immediato dell’abuso. Solo in presenza di una procedura che abbia le caratteristiche sopra indicate e che sia specificamente volta a risolvere il problema del precariato, assicurando agli assunti a tempo determinato la definitiva immissione nei ruoli dell’amministrazione, possono essere invocati i principi affermati da Cass., Sez. L, n. 22552 dell’Il novembre 2016 (in tema di precariato scolastico) e da Cass., Sez. L, n. 16336 del 3 luglio 2017 (in relazione alla stabilizzazione disposta ai sensi della legge n. 296 del 2006). Corte di Cassazione – copia non ufficiale
Pertanto, i giudici del merito prima di valorizzare la instaurazione fra le parti di un rapporto a tempo indeterminato sono chiamati ad

esaminare e valutare le caratteristiche della procedura all’esito della quale l’immissione in ruolo è avvenuta, considerando che:

a) la stabilizzazione del personale precario rientra nell’area del

“diritto all’assunzione”, più che in quella delle vere e proprie procedure concorsuali (Cass., SU, n. 16041 del 7 luglio 2010 e Cass.,

Sez. L, n. 20098 del 7 ottobre 2015, sulla sussistenza della giurisdizione dell’AGO);

b) solo una immissione in ruolo dotata dalle suindicate caratteristiche – e cioè, principalmente, che si ponga in rapporto di

diretta derivazione causale con il rapporto precario e che non risulti semplicemente agevolata dalla successione dei contratti a termine –

può essere configurata come l’esito di misure specificamente volte a superare il precariato, che offrano già ex ante una ragionevole certezza di stabilizzazione, sia pure attraverso blande procedure selettive, anche alla luce di CGUE, 19 marzo 2020, cause riunite C103/18 e C-429/18, NOME COGNOME (C-103/18) e NOME COGNOME e altri (C-429/18).

La decisione impugnata è cassata con rinvio alla Corte d’appello di Palermo, in diversa composizione, la quale deciderà la causa nel merito anche in ordine alle spese di lite di legittimità.

P.Q.M.

La Corte,

accoglie il ricorso nei termini di cui in motivazione;

cassa la decisione impugnata con rinvio alla Corte d’appello di Palermo, in diversa composizione, la quale deciderà la causa nel merito anche in ordine alle spese di lite di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della IV Sezione Civile, il 24 gennaio 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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