Lavoro extra dipendenti pubblici: Cassazione decide

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso di alcuni infermieri, dipendenti pubblici, sanzionati per aver svolto attività di volontariato extraziendale non autorizzata. L’attività era remunerata con un importo forfettario giornaliero. La Corte ha confermato la decisione di merito che qualificava tale importo come compenso, e non come rimborso spese, legittimando così le sanzioni disciplinari per la violazione del divieto di lavoro extra dipendenti pubblici. La decisione sottolinea che la semplice colpa, e non necessariamente il dolo, è sufficiente a giustificare la sanzione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Lavoro Extra per Dipendenti Pubblici: quando il Rimborso Spese diventa Compenso

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione torna a fare luce su un tema cruciale per il pubblico impiego: il lavoro extra per i dipendenti pubblici. La pronuncia chiarisce in modo netto la distinzione tra un legittimo rimborso spese e un compenso mascherato, confermando la legittimità delle sanzioni disciplinari anche in assenza di un’intenzione fraudolenta da parte del lavoratore. Analizziamo nel dettaglio la vicenda e le conclusioni dei giudici.

I Fatti di Causa

La vicenda ha origine dall’iniziativa di un gruppo di infermieri professionali, dipendenti di un’Azienda Sanitaria Locale, che avevano svolto attività di volontariato extraziendale per una ONLUS. Per questa attività, i lavoratori avevano percepito un importo forfettario giornaliero. L’ente sanitario, venuto a conoscenza dei fatti, aveva avviato un procedimento disciplinare, culminato con l’applicazione di sanzioni e la richiesta di restituzione delle somme percepite, in base alla normativa che regola l’impiego pubblico.

I dipendenti avevano impugnato i provvedimenti, sostenendo la natura di rimborso spese delle somme ricevute e non di vero e proprio compenso, chiedendo l’annullamento delle sanzioni.

Il Percorso Giudiziario e l’Appello

In primo grado, il Tribunale aveva parzialmente accolto le ragioni dei lavoratori, annullando la richiesta di restituzione delle somme ma confermando le sanzioni disciplinari. Insoddisfatte, entrambe le parti avevano presentato appello.

La Corte d’Appello, riformando la decisione iniziale, ha dato piena ragione all’Azienda Sanitaria. I giudici di secondo grado hanno stabilito che le somme percepite non potevano essere qualificate come mero rimborso spese, bensì come un vero e proprio compenso. La motivazione si fondava su due elementi chiave: la natura forfettaria dell’importo e la sua differenziazione non in base alle spese sostenute, ma in base al tipo di attività svolta. Di conseguenza, la Corte d’Appello ha ritenuto legittime sia le sanzioni disciplinari sia la richiesta di riversamento degli importi percepiti, respingendo integralmente le domande dei lavoratori.

Il divieto di lavoro extra per dipendenti pubblici e la decisione della Cassazione

I lavoratori hanno quindi proposto ricorso per Cassazione, articolando diverse censure contro la sentenza d’appello. Tuttavia, la Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile per motivi procedurali, in particolare per la formulazione promiscua e cumulativa dei motivi, che non consentiva di isolare e comprendere le singole critiche mosse alla sentenza impugnata.

Nonostante l’inammissibilità, la Corte ha comunque avuto modo di soffermarsi sul nucleo della questione, offrendo importanti chiarimenti.

Le Motivazioni

Il cuore della controversia risiede nell’interpretazione dell’art. 53 del D.Lgs. n. 165/2001. Questa norma vieta ai dipendenti pubblici di svolgere incarichi retribuiti non autorizzati che non rientrino nei loro compiti d’ufficio. L’unica eccezione riguarda gli incarichi per i quali sia previsto esclusivamente un “rimborso delle spese documentate”.

La Corte d’Appello, con un ragionamento avallato dalla Cassazione, ha correttamente evidenziato che i lavoratori non avevano mai documentato alcuna spesa. Al contrario, avevano ricevuto una somma a forfait, un importo fisso giornaliero. Questo elemento, unito al fatto che l’importo variava in base all’attività svolta, è stato decisivo per qualificare la somma come “compenso” e non come “rimborso spese”. Un vero rimborso, infatti, deve essere strettamente correlato ai costi effettivamente sostenuti e provati.

Un altro punto cruciale riguarda la colpevolezza. I ricorrenti lamentavano una violazione del principio di colpevolezza, ritenendo di non aver agito con l’intenzione di violare la legge. La Corte ha chiarito che, ai fini della sanzione disciplinare, non è necessario il dolo (la volontà consapevole di commettere l’illecito), ma è sufficiente la colpa. La colpa consiste nella mera possibilità di dubitare, con l’ordinaria diligenza, del carattere gratuito della prestazione. In altre parole, il dipendente pubblico ha il dovere di essere diligente e di accertarsi che l’attività extra che svolge sia pienamente conforme alle normative, specialmente quando riceve del denaro.

Le Conclusioni

L’ordinanza della Cassazione ribadisce un principio fondamentale per chi lavora nella Pubblica Amministrazione: la regola generale è l’esclusività del rapporto di lavoro. Qualsiasi attività esterna che preveda un corrispettivo economico, sotto qualsiasi forma che non sia un mero rimborso di spese documentate, deve essere preventivamente autorizzata dall’amministrazione di appartenenza. La distinzione è netta: un rimborso copre un costo vivo e documentato, mentre un compenso, anche se forfettario e di modesto importo, remunera la prestazione lavorativa. La mancanza di questa autorizzazione configura un illecito disciplinare, per il quale è sufficiente la negligenza del lavoratore nel non essersi adeguatamente informato sulla natura del corrispettivo ricevuto.

Un dipendente pubblico può svolgere attività di volontariato retribuita?
No, non senza una specifica autorizzazione da parte della propria amministrazione. Se l’attività, anche se definita di volontariato, prevede un corrispettivo che va oltre il semplice rimborso di spese documentate, si configura come un incarico extra vietato dalla legge (art. 53, D.Lgs. 165/2001).

Un rimborso spese forfettario è considerato compenso ai fini del divieto di lavoro extra?
Sì. Secondo la sentenza, una somma corrisposta a forfait, ovvero in misura fissa e non correlata a specifiche spese documentate, deve essere qualificata come compenso e non come rimborso. Questo fa scattare il divieto di svolgere l’attività senza autorizzazione.

Per applicare una sanzione disciplinare è necessario dimostrare il dolo del dipendente?
No, non è necessario. La Corte ha chiarito che per la legittimità della sanzione disciplinare è sufficiente la colpa, che consiste nella violazione di un dovere di diligenza. Il dipendente pubblico ha l’obbligo di informarsi e dubitare della liceità di un’attività esterna per cui riceve denaro, anche se non ha l’intenzione specifica di violare la legge.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 2100 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 2100 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 19/01/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 33747/2018 R.G. proposto da

– ricorrenti –

contro

RAGIONE_SOCIALE », in persona del Direttore Generale pro tempore , elettivamente domiciliata in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO, che la rappresenta e difende unitamente a ll’AVV_NOTAIO

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 37/2018 de lla Corte d’Appello di Venezia, depositata il 19.5.2018;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 7.11.2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

I ricorrenti, tutti infermieri professionali dipendenti dell’ RAGIONE_SOCIALE, si rivolsero con separati ricorsi al Tribunale di Venezia, in funzione di giudice del lavoro, per chiedere l’a nnullamento delle sanzioni amministrative loro applicate per avere svolto attività non autorizzata di volontariato extraziendale, retribuita con un importo forfettario giornaliero, nonché per l’a ccertamento negativo del credito che l’ RAGIONE_SOCIALE aveva preannunciato di vantare nei loro confronti a titolo di riversamento alla pubblica amministrazione datrice di lavoro di quanto percepito altrove dai suoi dipendenti, come previsto dall’art. 53, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001.
Instauratosi il contraddittorio, il Tribunale di Venezia accolse parzialmente le domande, accertando l’inesistenza del credito per il versamento al datore di lavoro delle somme percepite dai lavoratori, ma confermando le sanzioni disciplinari applicate (due giorni di sospensione dal servizio e dalla retribuzione).

La Corte d’Appello di Venezia, davanti alla quale le sentenze di primo grado furono impugnate da entrambe le parti, riuniti i processi, accolse gli appelli proposti dall’ RAGIONE_SOCIALE» e rigettò quelli dei lavoratori, le domande dei quali furono quindi integralmente respinte.

Contro la sentenza della Corte territoriale i lavoratori hanno proposto ricorso per cassazione articolato in sei motivi.

RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE si è difesa con controricorso. La causa è trattata in camera di consiglio ai sensi de ll’ art. 380 -bis .1 c.p.c.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo i ricorrenti censurano, «in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., violazione e falsa applicazione dell’art. 111, comma 6, Cost.».

Il secondo motivo denuncia, « in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c., invalidità d ella sentenza ai sensi dell’art. 132 c.p.c.».

I ricorrenti chiosano queste due prime censure con l’aggiunta : «entrambi i motivi per manifesta illogicità motivazionale».

Nel ricorso vi è un’unica illustrazione promiscua dei primi due motivi e dei due successivi che sono così rubricati:

«3 in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., violazione e falsa applicazione dell’art. 53 , comma 6, lett. d , e 7 d.lgs. n. 151/2001»;

«4 in relazione all’art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c., omesso esame di più fatti decisivi oggetto di discussione».

L’illustrazione promiscua dei primi quattro motivi giustifica la loro trattazione congiunta, per rilevarne la comune inammissibilità.

3.1. La denuncia cumulativa di diverse tipologie di vizi (violazione di legge, nullità della sentenza, omesso esame) non consente di isolare le singole censure e di comprendere quale sia l’effettiva consistenza della critica mossa alla sentenza impugnata.

3.2. I ricorrenti riconoscono che i fatti di causa sono sostanzialmente pacifici e che la questione di diritto riguarda l’interpretazione dell’art. 53, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001, secondo il quale sono vietati, salva autorizzazione della pubblica amministrazione di appartenenza, «tutti gli incarichi, anche occasionali, non compresi nei compiti e doveri di ufficio, per i quali è previsto, sotto qualsiasi forma, un compenso», essendo invece esclusi dal divieto solo gli «incarichi per i quali è corrisposto solo il rimborso delle spese documentate».
3.3. La Corte d’Appello ha constatato che i ricorrenti non allegano di avere documentato le spese sostenute, mentre è pacifico che hanno ricevuto una somma a forfait per ogni giorno di attività prestata in favore della RAGIONE_SOCIALE. Nonostante la pacifica mancanza di documentazione di spesa, la Corte territoriale ha comunque considerato la possibilità di qualificare come «rimborso delle spese» le somme ricevute dai ricorrenti, giungendo ad una motivata risposta negativa (rilevando, in particolare, che le somme non erano differenziate in base a criteri orientati alla spesa sostenuta da ciascuno, ma «secondo la diversa attività degli operatori»). Infine, il giudice d’appello ha confutato la tesi dei ricorrenti secondo cui la documentazione delle loro spese sarebbe stata impossibile.
3.4. In tale percorso argomentativo non si ravvisa alcuna contraddittorietà palese , né tanto meno un’assenza di motivazione, mentre non si comprende quali sarebbero i «più fatti decisivi» di cui la Corte veneziana avrebbe omesso l’esame. Ciò basta per escludere che si rientri nell’ambito del sindaca to sulla motivazione del giudice di merito consentito in sede di legittimità, secondo i condivisibili criteri fissati dalle Sezioni Unite (Cass. S.U. n. 8053/2014).

Per quanto riguarda la violazione di legge, non viene svolta alcuna effettiva censura all’interpretazione data nella sentenza impugnata all’art. 53, comma 6, d.lgs. 165 del 2001, di cui, anzi, la Corte territoriale ha preso in considerazione una lettura non meramente testuale (che avrebbe limitato il discorso alla semplice constatazione della mancanza di «spese documentate» e del divieto normativo di percepire compensi «sotto qualsiasi forma»), salvo constatare che, nel caso in esame, le somme erogate non erano quantificate secondo criteri orientati al ristoro delle spese, ma piuttosto secondo criteri remunerativi, in quanto differenziati in base al tipo di attività svolta.
Il quinto e il sesto motivo censurano il mancato accoglimento degli appelli incidentali dei lavoratori volti a ottenere l’annullamento delle sanzioni disciplinari confermate dal Tribunale di Venezia.

Sebbene anche agli ultimi due motivi segua un’unica trattazione nel ricorso, in questo caso è possibile distinguere le diverse ragioni poste a sostegno di ciascuna censura.

Il quinto motivo prospetta, «in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., violazione e/o falsa applicazione dell’art. 43 c.p. e dell’art. 1 3 codice disciplinare di categoria CCNL 2002/2003/2004 e codice deontologico d.P.C.M. 28.11.2000».

I ricorrenti rilevano la contraddizione insita nella conferma delle sanzioni disciplinari in assenza di accertamento dello svolgimento di una attività retribuita non autorizzata e contestano alla Corte d’Appello di avere violato il principio di colpevolezza che deve essere rispettato per la legittimità di ogni tipo di sanzione.

5.1. Anche questo motivo è inammissibile.

Innanzitutto, perché denuncia una contraddizione (conferma delle sanzioni disciplinari nonostante l’accertamento negativo del credito vantato dalla RAGIONE_SOCIALE) che, ravvisabile eventualmente nella sentenza di primo grado, è stata superata con l’accoglimento degli appelli della pubblica amministrazione e, quindi, con il coerente rigetto di entrambe le domande dei lavoratori nella sentenza qui impugnata.

In secondo luogo, la Corte veneziana non ha affatto affermato che la sanzione disciplinare può essere applicata anche in difetto di colpevolezza, ma, al contrario, ha accertato, in fatto, la colpa dei ricorrenti, la quale -a differenza del dolo -non richiede «la consapevolezza del carattere retributivo del compenso», bastando la mera possibilità di dubitare, con l’ordinaria diligenza, del carattere gratuito della prestazione.

Infine, il sesto motivo denuncia, « in relazione all’art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c., omesso esame di un fatto decisivo oggetto di discussione».

Il motivo riguarda soltanto quattro dei sei ricorrenti, dei quali si afferma che «hanno allegato ai propri fascicoli (v. per un esemplare doc. n. 2 fascicolo Cassazione, presente in ogni fascicolo di 1° grado) la lettera dell’ RAGIONE_SOCIALE di autorizzazione a svolgere l’attività di volontariato».

6.1. Il motivo è inammissibile, perché basato su un documento che evidentemente non corrisponde a quello depositato. Infatti, il citato doc. n. 2, prodotto ai sensi dell’art. 369, comma 2, n. 4, c.p.c., non è una « lettera dell’U.S.RAGIONE_SOCIALE.RAGIONE_SOCIALE. n. 10 di autorizzazione a svolgere l’attività di volontariato» , bensì, al contrario, una lettera con cui l’ RAGIONE_SOCIALE ricorda «a

tutto il personale» (senza indicazione nominativa dei destinatari) «che per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni vige il divieto di svolgere qualsivoglia altra attività e che la violazione di tale divieto costituisce giusta causa di licenziamento». Seguono l’invito a presentare la domanda di autorizzazione e l’avvertimento che l’attività può essere espletata solo una volta autorizzata («a nulla valendo che la domanda sia stata fatta anteriormente») e che «è cura del ricorrente assicurarsi del buon esito della pratica».
Dichiarato in ammissibile il ricorso, le spese relative al presente giudizio di legittimità seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

Si dà atto che , in base all’esito del giudizio, sussiste il presupposto per il raddoppio del contributo unificato ai sensi dell’ art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002.

P.Q.M.

La Corte:

dichiara inammissibile il ricorso;

condanna i ricorrenti al pagamento in solido, in favore della controricorrente, delle spese del presente giudizio di legittimità, liquidate in € 5.000 per compensi, oltre a € 200 per esborsi, alle spese generali al 15% dei compensi e agli accessori di legge;

ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto che sussistono i presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti , dell’ulteriore importo a titolo di raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 7.11.2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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