Insegnante pubblico impiego: obbligo autorizzazione

La Corte di Cassazione ha confermato la sanzione disciplinare a carico di una docente per aver ricoperto per anni cariche amministrative in enti non profit senza la prescritta autorizzazione. La sentenza sottolinea che per un insegnante pubblico impiego l’obbligo di autorizzazione preventiva sussiste anche per incarichi gratuiti, al fine di tutelare il principio di esclusività del rapporto di lavoro e prevenire conflitti di interesse.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 agosto 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Insegnante Pubblico Impiego e Incarichi Extra: Obbligo di Autorizzazione Anche se Gratuiti

La recente ordinanza della Corte di Cassazione, n. 19904/2025, affronta un tema cruciale per chiunque lavori nella pubblica amministrazione: i limiti e gli obblighi relativi agli incarichi extraistituzionali. Il caso specifico riguarda un insegnante pubblico impiego sanzionato per aver svolto attività amministrative in enti non profit senza la necessaria autorizzazione. La decisione ribadisce un principio fondamentale: l’autorizzazione del datore di lavoro pubblico è sempre necessaria, anche se l’incarico è gratuito e svolto in ambito socio-assistenziale.

Il Caso: Una Docente e gli Incarichi in una Cooperativa

Una docente di scuola primaria, dipendente a tempo indeterminato del Ministero dell’Istruzione dal 2001, ha ricoperto per oltre vent’anni ruoli direttivi e di amministratrice in diverse entità, tra cui un ente morale, un’associazione e una cooperativa sociale onlus. Queste attività, a suo dire, erano svolte a titolo gratuito e nell’ambito del volontariato.

Il Ministero le ha contestato di non aver mai comunicato tali incarichi, avviando un procedimento disciplinare. Nonostante le dimissioni presentate dalla docente dagli incarichi contestati, le è stata irrogata una sanzione disciplinare: la sospensione dal servizio e dalla retribuzione per tre mesi. La motivazione era l’omessa comunicazione, protratta per un ventennio.

Il percorso giudiziario ha visto il Tribunale di primo grado accogliere il ricorso della lavoratrice, ma la Corte d’Appello ha riformato la decisione, dando ragione al Ministero. La questione è così giunta dinanzi alla Corte di Cassazione.

L’Obbligo di Autorizzazione per l’Insegnante Pubblico Impiego

Il cuore della controversia legale risiede nell’interpretazione delle norme sull’incompatibilità nel pubblico impiego, in particolare l’art. 53 del D.Lgs. 165/2001. La docente sosteneva che l’autorizzazione fosse necessaria solo in presenza di un rapporto di lavoro subordinato e di un fine di lucro. A suo avviso, le cariche in società cooperative non rientravano in questo perimetro.

Tuttavia, la Corte di Cassazione ha seguito un’interpretazione molto più rigorosa, in linea con il principio di esclusività del rapporto di lavoro pubblico sancito dall’art. 98 della Costituzione.

La Decisione della Corte di Cassazione: il Principio di Esclusività

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso della docente, confermando la legittimità della sanzione disciplinare. Ha stabilito che l’accettazione di una carica sociale, come quella di presidente del consiglio di amministrazione di una cooperativa, costituisce un incarico extraistituzionale che richiede sempre la preventiva autorizzazione datoriale.

Questo obbligo, secondo i giudici, sussiste a prescindere dalla gratuità dell’incarico. La deroga prevista per le società cooperative (art. 61 del D.P.R. n. 3/1957) si riferisce alla mera assunzione della qualità di socio, non alla prestazione di lavoro o all’assunzione di cariche amministrative.

Le Motivazioni della Corte

Le motivazioni della Corte si basano su diversi pilastri. In primo luogo, viene ribadito il principio di esclusività, che impone ai dipendenti pubblici di dedicarsi interamente al servizio della Nazione. Qualsiasi attività esterna deve essere valutata per la sua compatibilità con i doveri d’ufficio.

In secondo luogo, l’autorizzazione non è un mero atto formale, ma uno strumento essenziale per l’amministrazione. Serve a verificare che l’incarico esterno non crei pregiudizio al corretto svolgimento delle mansioni del dipendente, non generi conflitti di interesse e non violi i principi di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione. La gratuità dell’incarico non elimina la necessità di questa valutazione, poiché il potenziale conflitto di interessi o l’impegno richiesto possono sussistere comunque.

Infine, la Corte ha chiarito che il mancato rispetto dell’obbligo di comunicazione e autorizzazione costituisce di per sé un’infrazione disciplinare, in quanto viola i doveri di diligenza e fedeltà del lavoratore pubblico.

Conclusioni

La sentenza stabilisce un chiaro principio di diritto: un insegnante pubblico impiego che assume l’incarico di amministratore di una cooperativa, anche se a carattere socio-assistenziale e senza scopo di lucro, deve ottenere la preventiva autorizzazione del proprio datore di lavoro. Questo vale anche se l’incarico è gratuito e se da esso derivano ruoli di coordinamento educativo. L’amministrazione deve sempre poter verificare il rispetto dei principi costituzionali di esclusività, imparzialità e l’assenza di conflitti di interesse. Questa decisione serve da monito per tutti i dipendenti pubblici, sottolineando l’importanza della trasparenza e del rispetto delle procedure per qualsiasi attività svolta al di fuori del proprio rapporto di lavoro principale.

Un insegnante pubblico impiego può ricoprire cariche amministrative in una cooperativa senza scopo di lucro?
Sì, ma solo dopo aver richiesto e ottenuto la preventiva autorizzazione dal proprio datore di lavoro (l’amministrazione scolastica). L’autorizzazione è necessaria per valutare la compatibilità dell’incarico con la funzione docente.

L’obbligo di chiedere l’autorizzazione vale anche se l’incarico esterno è svolto gratuitamente?
Sì, la Corte di Cassazione ha specificato che l’obbligo di autorizzazione sussiste anche in caso di gratuità dell’incarico. La valutazione dell’amministrazione non riguarda solo l’aspetto economico, ma anche il potenziale conflitto di interessi e l’impegno richiesto, che potrebbero interferire con il servizio pubblico.

Perché un insegnante pubblico impiego deve chiedere l’autorizzazione per un incarico esterno?
L’autorizzazione è richiesta per tutelare i principi costituzionali di esclusività del rapporto di lavoro pubblico, di imparzialità e di buon andamento della pubblica amministrazione. Permette al datore di lavoro di verificare che l’incarico non sia in conflitto di interessi, non pregiudichi l’adempimento dei doveri d’ufficio e sia compatibile con l’orario di servizio.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 19904 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 19904 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 17/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso n. 5459/2021 proposto da:

NOME COGNOME rappresentata e difesa dall’Avv. NOME COGNOME e domiciliata in Roma, presso la Cancelleria della Suprema Corte di Cassazione;

-ricorrente –

contro

Ministero dell’Istruzione, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato e domiciliato in Roma, INDIRIZZO

-controricorrente-

avverso la SENTENZA della Corte d’appello di Genova n. 6/2021 pubblicata il 25 gennaio 2021.

Lette le conclusioni depositate dalla Procura Generale presso la Corte di Cassazione, in persona del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME che ha concluso per il rigetto del ricorso.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 20 maggio 2025 dal Consigliere NOME COGNOME

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

NOME COGNOME, dipendente a tempo indeterminato del MIUR, oggi MIM, dal 2001 con la qualifica di Insegnante di Scuola Primaria, ha ricevuto una contestazione disciplinare, con la quale le era stato imputato di non avere comunicato al responsabile dell’ufficio di appartenenza i ruoli ricoperti all’interno degli organi direttivi e le attività di amministratore svolte per più decenni al servizio dell’ente morale ‘Asilo infantile NOME‘ dell’associazione ‘ RAGIONE_SOCIALE NOME, della piccola società cooperativa RAGIONE_SOCIALERAGIONE_SOCIALE e della RAGIONE_SOCIALE in costanza di rapporto di lavoro comunicato.
La ricorrente si è difesa evidenziando che si sarebbe trattato di attività rese a titolo gratuito presso associazioni di volontariato o cooperative a carattere socioassistenziale senza scopo di lucro.

Al termine dell’audizione svoltasi nel corso del procedimento disciplinare, è stato intimato alla ricorrente di cessare dalla situazione di incompatibilità sopraesposta entro quindici giorni.

Nonostante le intervenute dimissioni dall’incarico contestato , è stata irrogata la sanzione disciplinare della sospensione dal servizio per mesi tre, con la perdita del trattamento economico ordinario per avere omesso di comunicare per oltre venti anni l’assunzione dei ruoli e incarichi sopra elencati.

La lavoratrice ha presentato ricorso al Tribunale della Spezia che, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 121/2020, lo ha accolto.

Il MIUR ha proposto appello che, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 6/2021, la Corte d’appello di Genova ha accolto.

NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione sulla base di tre motivi e ha depositato memoria.

‘

Il MIR si è difeso con controricorso.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1) Con il primo motivo la ricorrente contesta la violazione degli artt. 116 c.p.c., 1362, 1363, 1366 e 1367 c.c. con conseguente falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 5 d.P.R. n. 3 del 1957, dell’art. 53 d.lgs. n. 165 del 2001, dell’art. 1, commi 60 e 61, della legge n. 662 del 1996 e dell’art. 508 del d.lgs. n. 97 del 1994 in quanto la preventiva autorizzazione dell’attività svolta al di fuori del rapporto di lavoro sarebbe stata necessaria solo in presenza di due condizioni, ossia l’esistenza di un rapporto di dipendenza o di lavoro subordinato e il fine di lucro.
In particolare, l’art. 60 del d.P.R. n. 3 del 1957 (e il correlato art. 58) non sarebbe violato nell’ipotesi in cui gli incarichi assunti consistano in cariche connesse all’esercizio di un potere gestionale negli organi dell’ente.

Identiche considerazioni avrebbero dovuto essere svolte con riferimento all’art. 508, comma 10 ss., d.lgs. n. 297 del 1994.

La valutazione circa l’autorizzabilità dell’attività avrebbe dovuto, comunque, essere assunta dal Direttore didattico secondo criteri oggettivi e predeterminati che consentissero di accertare l’assenza di pregiudizio all’assolvimento di tutte le attività inerenti alla funzione docente e la compatibilità con l’orario di insegnamento e di servizio.

Nella specie, vi sarebbe stato un suo diritto soggettivo a partecipare all’amministrazione di una società cooperativa.

La censura è infondata.

L’art. 508 del d.lgs. n. 207 del 1994 prescrive, invero, ai commi 10 e 11, che

Si tratta di prescrizioni analoghe a quelle previste dagli artt. 60 e 61 del d.P.R. n. 3 del 1957, richiamato dall’art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2001.

L’art. 60 sancisce che ‘l’impiegato non può esercitare il commercio, l’industria, né alcuna professione o assumere impieghi alle dipendenze di privati o accettare cariche in società costituite a fine di lucro, tranne che si tratti di cariche in società o enti per le quali la nomina è riservata allo Stato e sia all’uopo intervenuta l’autorizzazione del ministro competente’. Il successivo art. 61, nel delimitare l’incompatibilità, statuisce che ‘il divieto di cui all’articolo precedente non si applica nei casi di società cooperative (…)’.
Le menzionate disposizioni del d.lgs. n. 207 del 1994 e del d.P.R. n. 3 del 1957, però, diversamente da quanto opinato dalla ricorrente, non riconoscono al dipendente pubblico un diritto soggettivo assoluto a partecipare all’amministrazione di società cooperative, ma, più semplicemente, escludono la partecipazione all’attività di queste ultime società dal divieto inderogabile sancito per alcune specifiche situazioni.

In particolare, la giurisprudenza ha interpretato il combinato disposto degli artt. 60 e 61 del d.P.R. n. 3 del 1957 nel senso che l’esclusione della incompatibilità con riguardo alle società cooperative vada riferita all’assunzione della qualità di socio delle stesse e non alla prestazione di lavoro presso le medesime (Cass., Sez. L, n. 18861 del 26 settembre 2016) e analoga conclusione deve ritenersi valida con riferimento al citato art. 508 del d.lgs. n. 207 del 1994.

La ricorrente, in realtà, non tiene conto che, essendo una pubblica impiegata, trova applicazione l’art. 53 d.lgs. n. 165 del 2001, il cui comma 1 dispone che ‘Resta ferma per tutti i dipendenti pubblici la disciplina delle incompatibilità dettata dagli articoli 60 e seguenti del testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3, salva la deroga prevista dall’articolo 23-bis del presente decreto, nonché, per i rapporti di lavoro a tempo parziale, dall’articolo 6, comma 2, del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 17 marzo 1989, n. 117 e dall’articolo 1, commi 57 e seguenti della legge 23 dicembre 1996, n. 662. Restano ferme altresì le disposizioni di cui agli articoli 267, comma 1, 273, 274, 508 nonché 676 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, all’articolo 9, commi 1 e 2, della legge 23 dicembre 1992, n. 498, all’articolo 4, comma 7, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, ed ogni altra successiva modificazione ed integrazione della relativa disciplina’.

Questa disposizione, alla luce della previsione dell’art. 98 Cost., per il quale i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione, codifica un principio immanente al nostro sistema del pubblico impiego, anche contrattualizzato, ossia il principio di esclusività, in base al quale è preclusa ai pubblici impiegati, salvo specifiche eccezioni, lo svolgimento di ogni attività lavorativa diversa da quella per la P.A. di appartenenza.

Alcune attività, come quelle indicate dall’art. 60 del d.P.R. n. 3 del 1957, sono del tutto precluse (l’impiegato non può esercitare il commercio, l’industria, né alcuna professione o assumere impieghi alle dipendenze di privati o accettare cariche in società costituite a fine di lucro, tranne che si tratti di cariche in società o enti per le quali la nomina è riservata allo Stato e sia all’uopo intervenuta l’autorizzazione del ministro competente).

Altre sono consentite, ove previamente autorizzate.

Si tratta di quelle menzionate dal comma 7 dell’art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2001, il quale prescrive che ‘

nel pubblico impiego contrattualizzato, l’accettazione di una carica sociale (nella specie, di presidente del consiglio di amministrazione di una cooperativa), se pur non ricade nelle ipotesi di incompatibilità assoluta di cui all’art. 60 del d.P.R. n. 3 del 1957, in ragione della deroga prevista dall’art. 61 del medesimo decreto, costituisce un incarico extraistituzionale il cui svolgimento, al fine di valutarne la compatibilità con il rapporto di lavoro, necessita della preventiva autorizzazione datoriale ex art. 53, comma 7, d.lgs. n. 165 del 2001, anche in caso di gratuità, tanto al fine di verificare il rispetto dei principi costituzionali di esclusività del rapporto, oltre che di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione (Cass., Sez. L, n. 9801 dell’11 aprile 2024).
Ad analoghe conclusioni è giunta Cass., Sez. L, n. 14896 del 28 maggio 2024, per la quale ‘Nel pubblico impiego contrattualizzato, il dipendente a cui è stata rilasciata, da parte di una società di gestione immobiliare, una procura speciale

a tempo indeterminato ha l’obbligo di darne preventiva comunicazione al datore di lavoro, pena la violazione dell’art. 53, comma 5, d.lgs. n. 165 del 2001 (che prevede l’autorizzazione dell’Amministrazione all’assunzione di incarichi extraistituzionali), al fine di escludere ab origine ipotesi di incompatibilità con il principio di esclusività di cui all’art. 98 Cost., senza che possa rilevare la gratuità dell’incarico conferito, poiché occorre in ogni caso verificare, attraverso l’autorizzazione, il rispetto di tale principio’.
Con il secondo motivo la ricorrente contesta la violazione degli artt. 2119 e 2969 c.c., 6 legge n. 604 del 1966, 1362 ss. c.c., 115 e 416 c.p.c. in quanto la corte territoriale avrebbe errato nel ritenere oggetto di indagine e di eccezione l’esistenza o meno dell’obbligo di autorizzazione ex art. 508, comma 10, d.lgs. n. 297 del 1994, che mai aveva formato oggetto del petitum e della causa petendi .

In realtà, la contestazione originale aveva ad oggetto la violazione dell’art. 5, comma 1, del d.P.R. n. 62 del 2013, Regolamento recante codice di comportamento dei dipendenti pubblici.

La censura è infondata.

A parte il fatto che la corte territoriale ha accertato che ‘il fatto contestato alla COGNOME è sostanzialmente lo stesso per il quale le è stata comminata la sanzione impugnata, l’avere cioè svolto senza autorizzazione attività professionale a favore di privati’, e che questa affermazione è stata criticata in maniera estremamente generica, si osserva che l’art. 5, comma 1, citato stabilisce che ‘

4) Il ricorso è rigettato, in applicazione del seguente principio di diritto:

‘Nel pubblico impiego contrattualizzato, l’assunzione, da parte di un’insegnante di scuola primaria, dell’incarico di amministratore unico di una cooperativa a carattere socio-assistenziale senza scopo di lucro, dal quale derivi anche il ruolo di coordinatrice per le attività educative e didattiche di una scuola paritaria gestita dalla medesima cooperativa, necessita della preventiva autorizzazione datoriale ex art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2001 anche in caso di gratuità, trattandosi di un incarico extraistituzionale che non rientra nell’ambito di applicazione del comma 6 del citato art. 53, dovendosi verificare il rispetto dei
principi costituzionali di esclusività del rapporto e di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione, al fine di valutarne la compatibilità con il rapporto di lavoro, pure con riferimento alla possibile esistenza di conflitti d’interesse’.

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo. Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002 si dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte,

rigetta il ricorso;

condanna la ricorrente a rifondere le spese di lite, che liquida in € 3.000,00 per compenso, e a rimborsare le spese prenotate a debito;

ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della IV Sezione Civile della

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