Inquadramento segretari comunali: la Cassazione decide

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 15451/2024, ha respinto il ricorso di un sindacato che contestava il suo inquadramento segretari comunali. Il sindacato sosteneva che i segretari dovessero costituire un’area contrattuale autonoma o essere aggregati ai dirigenti, il che avrebbe garantito la sua rappresentatività nelle trattative del 2010. La Corte ha stabilito che, sulla base della normativa vigente all’epoca, i Contratti Collettivi Nazionali Quadro (CCNQ) avevano legittimamente collocato i segretari nel più ampio “comparto” delle Regioni ed Enti Locali, e tale collocazione determinava le regole per la misurazione della rappresentatività sindacale. L’esclusione del sindacato dalle trattative è stata quindi ritenuta legittima.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 24 novembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Inquadramento segretari comunali: la Cassazione fa chiarezza su comparti e aree

Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha affrontato una questione cruciale per le relazioni sindacali nel pubblico impiego: l’inquadramento segretari comunali ai fini della contrattazione collettiva. La decisione chiarisce definitivamente perché, nel 2010, questa figura professionale fosse correttamente inserita nel comparto Regioni-Enti Locali e non in un’area autonoma o dirigenziale, con importanti conseguenze sulla rappresentatività sindacale.

I Fatti di Causa

La vicenda nasce dal ricorso di un’organizzazione sindacale rappresentativa dei segretari comunali e provinciali. Il sindacato contestava la sua esclusione dalle trattative contrattuali del 2010, motivata da una carenza del requisito di rappresentatività. Secondo il ricorrente, l’errore risiedeva nel metodo di calcolo: la sua rappresentatività era stata misurata all’interno del vasto comparto delle Regioni ed Enti Locali, dove i suoi numeri risultavano insufficienti.

Il sindacato sosteneva due tesi alternative:
1. I segretari comunali avrebbero dovuto costituire un’area contrattuale autonoma, separata dal resto del comparto.
2. In subordine, avrebbero dovuto essere assimilati all’area della dirigenza, data l’elevata responsabilità delle loro funzioni.
In entrambi i casi, il calcolo della rappresentatività in un ambito più ristretto avrebbe permesso al sindacato di partecipare al tavolo delle trattative.

L’Inquadramento dei Segretari Comunali secondo la Contrattazione Quadro

La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, basando la sua analisi sul quadro normativo e contrattuale vigente all’epoca dei fatti (2010). Il punto centrale della decisione riguarda il ruolo dei Contratti Collettivi Nazionali Quadro (CCNQ). Secondo l’art. 40 del D.Lgs. 165/2001, sono proprio questi accordi, stipulati tra l’ARAN e le confederazioni maggiormente rappresentative, a definire la struttura della contrattazione, individuando i “comparti” per il personale non dirigente e le “aree” per i dirigenti.

I giudici hanno evidenziato come, storicamente, una serie di CCNQ avesse costantemente e inequivocabilmente collocato il rapporto di lavoro dei segretari comunali “nell’ambito del comparto delle Regioni e delle Autonomie locali”. Questo è stato stabilito dal CCNQ del 1998, ribadito in quello del 2002-2005 e confermato ancora nel CCNQ 2006-2009.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte ha spiegato che la normativa primaria non imponeva la creazione di un’area autonoma per i segretari, ma rimetteva tale scelta alla contrattazione quadro. Quest’ultima ha esercitato la sua autonomia collocando i segretari nel comparto Enti Locali.

La legge stessa, peraltro, prevedeva la possibilità di istituire “discipline distinte” o “apposite sezioni” all’interno di un comparto per figure professionali specifiche, come quelle che richiedono l’iscrizione ad albi (qual è quella dei segretari). Tale previsione, secondo la Corte, non implica la creazione di un’area autonoma, ma al contrario conferma la possibilità di gestire specificità professionali all’interno della cornice del comparto di appartenenza.

Di conseguenza, la distinzione tra “comparto” (per il personale) e “area” (per i dirigenti) era netta nel 2010. L’inserimento nel primo escludeva l’appartenenza alla seconda. Il fatto che in concreto venissero stipulati CCNL dedicati esclusivamente ai segretari non modificava la loro appartenenza al comparto, ma rappresentava una scelta di opportunità negoziale, realizzata con le sigle sindacali rappresentative in quel comparto.

La successiva evoluzione, che a partire dal CCNQ 2016-2018 ha visto l’inserimento dei segretari nell’area dirigenziale, è stata definita dalla Corte come “un’innovazione” che non ha effetto retroattivo e non può quindi invalidare le regole e gli assetti vigenti nel 2010.

Conclusioni

L’ordinanza della Cassazione riafferma un principio fondamentale: le regole sulla rappresentatività sindacale sono strettamente legate alla struttura della contrattazione definita dai CCNQ. La collocazione dei segretari comunali nel comparto Regioni-Enti Locali, decisa dalla contrattazione quadro vigente nel 2010, era legittima e costituiva il corretto perimetro per la misurazione della rappresentatività. Pertanto, l’esclusione del sindacato specifico dalle trattative di quell’anno, basata su un calcolo effettuato all’interno di tale comparto, non è stata ritenuta illegittima.

Chi stabilisce l’inquadramento contrattuale dei segretari comunali?
Secondo la normativa e la decisione della Cassazione, l’inquadramento è stabilito dalla contrattazione collettiva, in particolare dai Contratti Collettivi Nazionali Quadro (CCNQ), che definiscono i comparti e le aree di contrattazione per tutto il pubblico impiego.

Perché il sindacato dei segretari è stato escluso dalle trattative del 2010?
È stato escluso perché non raggiungeva la soglia di rappresentatività richiesta. Tale soglia veniva calcolata sulla base degli iscritti nell’intero comparto delle Regioni ed Enti Locali, ambito in cui i CCNQ avevano collocato i segretari. Se fossero stati un’area autonoma, il calcolo sarebbe stato diverso e probabilmente favorevole al sindacato.

L’inquadramento dei segretari comunali è equiparabile a quello dei dirigenti?
Secondo la Corte, all’epoca dei fatti (2010), no. Nonostante le elevate responsabilità, lo statuto giuridico e contrattuale dei segretari era distinto da quello della dirigenza pubblica. La loro collocazione nel “comparto” e non in un'”area” dirigenziale lo confermava. Solo a partire dai contratti successivi al 2016 il loro inquadramento è stato spostato nell’area dirigenziale, ma ciò costituisce un’innovazione senza effetto retroattivo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 15451 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 15451 Anno 2024

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 03/06/2024

tempo avessero collocato i segretari nell’ambito del RAGIONE_SOCIALE, nel cui ambito RAGIONE_SOCIALE, seppure ammessa in passato reiteratamente alle trattative, non possedeva la rappresentatività sufficiente; 2.

RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione con due motivi, resistiti da controricorso dell’RAGIONE_SOCIALE;

la ricorrente ha depositato memoria.

CONSIDERATO CHE

il primo motivo di ricorso denuncia la violazione di legge, con riferimento agli artt. 40 e 43 del d. lgs. n. 165 del 2001, sostenendo che erroneamente la Corte territoriale avrebbe preteso che fosse la legge a prevedere un’apposita area, mentre erano i contratti collettivi nazionali quadro (di seguito, CCNQ) a poter disciplinare i segretari come area autonoma, senza contare che le previsioni del titolo IV, capo II, del d. lgs. 267 del 2000 e del d.p.r.

n. 465 del 1997, espressamente fatte salve dall’art. 70 del d. lgs. n. 165 del 2001, qualificavano la funzione e il rapporto di lavoro dei segretari come riguardante una figura del tutto speciale e distinta da quella del personale de RAGIONE_SOCIALE, con particolarità derivanti dalla funzione stessa che tali lavoratori sono chiamati ad assolvere;

il motivo aggiunge poi che i vari CCNQ, dicendo che il rapporto dei Segretari era da regolare « nell’ambito del RAGIONE_SOCIALE delle RAGIONE_SOCIALE ed EERAGIONE_SOCIALE », avrebbero costruito un’area autonoma, adducendosi ad ulteriore riprova di ciò il comportamento tenuto con cui era stato consentita a RAGIONE_SOCIALE la partecipazione alle trattative, come emergeva anche dalle intestazioni dei vari CCNL nel tempo intervenuti;

il secondo motivo è rubricato con riferimento alla violazione degli artt. 40 e 43 d. lgs. n. 165 del 2001, nonché degli artt. 97, 98, 99, 108 del d. lgs. n. 267 del 2000 e dell’art. 97 Cost. e con esso si assume che i segretari avrebbero dovuto ricevere accorpamento con i RAGIONE_SOCIALE, « laddove il loro lavoro sia equiparato a quello dirigenziale »;

a tal fine il motivo valorizza l’art. 97 del d. lgs. n. 267 cit., ove si prevede che il segretario « sovrintende » allo svolgimento delle funzioni dei RAGIONE_SOCIALE e ne coordina l’attività, sottolineando come il segretario non sia chiamato a rispondere neppure al direttore generale (art. 108 del d. lgs. n. 267 cit.) ed aggiungendo che a riprova dell’equiparazione starebbe il rivenire dell’abilitazione dalla RAGIONE_SOCIALE (art. 98 del d. lgs. n. 267 cit.), l’obbligo di pubblicità, al pari dei RAGIONE_SOCIALE, delle retribuzioni (art. 21, co. 1, L. n. 69 del 2009), la sottoposizione ad un regime di spoil system (art. 99 d. lgs. n. 267 cit.), oltre che la competenza del segretario per i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei RAGIONE_SOCIALE generali (Circolare 14/2010 del RAGIONE_SOCIALE Funzione Pubblica), la posizione del segretario quale, di
norma, responsabile anticorruzione (art. 1, co. 7, L. n. 190 del 2012) e varie previsioni RAGIONE_SOCIALE contrattazione collettiva, confermative del livello dirigenziale delle funzioni e dell’incarico; 2.

i due motivi vanno esaminati congiuntamente, data la loro connessione logica, e sono infondati;

va premesso come sia pacifico che, nel 2010, l’ RAGIONE_SOCIALE avrebbe avuto rappresentatività utile alla partecipazione alle trattative per il CCNL (art. 43 del d. lgs. n. 165 del 2001, con materia già regolata analogamente dall’art. 47 -bis del d. lgs. n. 29/1993) solo se il calcolo di essa fosse stato effettuato ne ll’ambito RAGIONE_SOCIALE area RAGIONE_SOCIALE dirigenza degli enti RAGIONE_SOCIALE o di un’ ‘a rea ‘ autonoma destinata ai soli segretari, non invece con il riferimento operato – come avvenuto all’ intero RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE–RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE;
3.1

senza dubbio l’art. 17, co. 74 RAGIONE_SOCIALE L. n. 127 del 1997 ha previsto che il rapporto di lavoro dei segretari fosse « disciplinato dai contratti collettivi ai sensi del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni » ed analogamente poi ha disposto l’art. 97 , co. 6, del d. lgs. n. 267/2000;

tali norme non prevedevano tuttavia una particolare modalità vincolante nella stipula di tali CCNL, rinviando al sistema di cui al d. lgs. n. 29 del 1993, in seguito confluito nel sistema di cui al d. lgs. n. 165 del 2001;

ciò posto, l’art. 40, co. 2, del d. lgs. n. 165 del 2001, nelle sue varie versioni temporalmente vigenti -come del resto era per l’art. 45, c. 3, del d. lgs. n. 29 del 1993 – ha sempre rimesso alla contrattazione collettiva c.d. ‘quadro’, quale scaturente da « appositi accordi tra l’RAGIONE_SOCIALE e le RAGIONE_SOCIALE », la determinazione dei comparti, ovverosia la individuazione dei

«settori omogenei o affini» destinatari di un’unitaria procedura di elaborazione del CCNL del pubblico impiego privatizzato;

il testo originario prevedeva altresì che « i RAGIONE_SOCIALE costituiscono un’area contrattuale autonoma relativamente a uno o più comparti », mentre, a partire dalle modifiche apportate con il d. lgs. 150/2009, qui non applicabili ratione temporis (art. 66, co. 5 del predetto d. lgs. n. 150), si è stabilito che, con tali « appositi accordi », siano « definiti fino a un massimo di quattro comparti di contrattazione collettiva nazionale, cui corrispondono non più di quattro separate aree per la dirigenza »;
nel testo vigente ratione temporis l’art. 40, co., 2, prevedeva altresì che « per le figure professionali che, in posizione di elevata responsabilità, svolgono compiti di direzione o che comportano iscrizione ad albi oppure tecnico scientifici e di ricerca, sono stabilite discipline distinte nell’ambito dei contratti collettivi di RAGIONE_SOCIALE », poi sostituito con il d. lgs. n. 150 del 2009 dalla previsione per cui « nell’ambito dei comparti di contrattazione possono essere costituite apposite sezioni contrattuali per specifiche professionalità »;
3.2

la contrattazione ‘quadro’ susseguitasi ha collocato per lungo tempo i segretari comunali nell’ambito del RAGIONE_SOCIALE riguardante gli enti RAGIONE_SOCIALE;

ciò è stato stabilito:

-dall’art. 11 lett. c) del CCNQ 2 giugno 1998, che prevedeva « la collocazione contrattuale dei segretari comunali e provinciali nell’ambito del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE »;

-dall’art. 10, co. 2, del CCNQ 2002 -2005 del 18.12.2002, secondo cui « il rapporto di lavoro dei Segretari comunali e provinciali è regolato nell’ambito del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE –RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE »;

-dall’art. 9, co. 2, del CCNQ 2006/2009 del 11.6.2007, secondo cui « il rapporto di lavoro dei Segretari comunali e provinciali è regolato nell’ambito del RAGIONE_SOCIALE delle RAGIONE_SOCIALE e delle RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ».

3.3

non vi è dubbio che, nella dizione dell’art. 40, il termine ‘RAGIONE_SOCIALE‘, per quanto destinato, attraverso l’individuazione del ‘settore’, a dispiegare effetti anche nell’individuazione delle ‘aree’ dirigenziali, si contrapponga a queste ultime;

pertanto, quando la normativa fa riferimento al ‘RAGIONE_SOCIALE‘ in senso stretto esso concerne la contrattazione non dirigenziale, mentre a quest’ultima sono destinate le ‘aree’;

ciò inevitabilmente porta a dire che le dizioni di ‘RAGIONE_SOCIALE‘ e di ‘area’ hanno analoga portata nella contrattazione collettiva quadro, non a caso sviluppatasi nel tempo attraverso appositi e separati CCNQ riguardanti i ‘comparti’ e distinti CCNQ riguardanti le ‘aree’;

è solo con il CCNQ 20162018 che, per effetto dell’unificazione dei ‘settori’ operata dal d.lgs. 150/2009, i CCNQ hanno riguardato insieme ‘comparti’ ed ‘aree’, per quanto poi al proprio interno essi abbiano mantenuto la distinzione tra gli uni e le altre;

3.4 d’altra parte, le norme – come si è visto – hanno destinato nel tempo « discipline distinte » (o poi, « apposite sezioni ») nell’ambito dei contratti collettivi ‘di RAGIONE_SOCIALE‘, tra gli altri, alle figure che « comportano iscrizione ad albi », tra cui rientrano i segretari (art. 17, co. 75 L. n. 127 del 1997 e poi art. 98 d. lgs. n. 267 del 2000) e quindi, più in generale, per « specifiche professionalità »;

3.5

il combinarsi delle norme primarie (generiche sul punto) riguardanti la contrattazione collettiva, con l’impostazione dei CCNQ (chiare nell’inserire la regolazione dei segretari nell’ ambito di un

‘RAGIONE_SOCIALE‘, individuato come quello delle ‘RAGIONE_SOCIALE‘) ed infine con le previsioni, ancora di fonte primaria, RAGIONE_SOCIALE possibilità di destinare ai professionisti, specie se iscritti ad albi, sezioni apposite o discipline speciali, porta a concludere che il sistema normativo, nel suo insieme, non possa intendersi se non nel senso che appunto i CCNQ regolassero il lavoro dei segretari nell’ambito del menzionato RAGIONE_SOCIALE, seppure anche attraverso una disciplina distinta ed apposita;
3.6

i motivi neanche pongono in dubbio che la RAGIONE_SOCIALE degli accordi quadro sopra menzionati sia stata frutto di errata applicazione -rispetto ai segretari -delle regole di rappresentanza necessarie alla RAGIONE_SOCIALE di essi;

parimenti non vi sono norme, pur tra quelle cui fa riferimento la ricorrente, che sanciscano in modo espresso il rientrare dei segretari nell’ambito RAGIONE_SOCIALE dirigenza e del resto lo statuto giuridico dei segretari, nel tempo, è stato diverso da quello RAGIONE_SOCIALE dirigenza pubblica, seppure munito di responsabilità di grado elevato;

in tale quadro normativo non può attribuirsi al fatto che in concreto fossero stipulati CCNL riferiti ai soli segretari la capacità di individuare un’area autonoma in difformità RAGIONE_SOCIALE previsione dei CCNQ di regolazione di tale professionalità nell’ambito del ‘RAGIONE_SOCIALE‘ inteso in senso stretto -di riferimento;

è stata senza dubbio scelta di opportunità quella di avere fatto comunque partecipare la sigla sindacale ricorrente alle trattative nel contesto del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALERAGIONE_SOCIALE, con CCNL formati in via autonoma ma con le componenti sindacali proprie dei quel RAGIONE_SOCIALE, visto che appunto si trattava di regolare il rapporto proprio dei segretari, ma da ciò non deriva alcun mutamento delle regole di fondo sopra delineate e quindi la esclusione di RAGIONE_SOCIALE, in

applicazione rigorosa delle regole di rappresentatività, dalle trattative del 2010, non può dirsi illegittima;

è stato probabilmente altrettanto opportuno -dato il livello di responsabilità – anche il successivo inserimento, di cui al CCNQ 2016-2018, CCNQ 2019-2021 e CCNQ 2022-2024 dei segretari comunali nell’ambito dell’area dirigenziale, ma ciò ha comportato un’innovazione che non interferisce con il regime e le regole che operavano nel 2010;

tutto ciò comporta quindi la reiezione del ricorso per cassazione; 6.

la complessità giuridica RAGIONE_SOCIALE questione ed il palese risalire dei mutamenti nel posizionamento dei segretari comunali ad una progressiva evoluzione RAGIONE_SOCIALE loro posizione sul piano collettivo sono circostanze che giustificano la compensazione almeno delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

rigetta il ricorso e compensa le spese del giudizio di cassazione.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater dà atto RAGIONE_SOCIALE sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte RAGIONE_SOCIALE ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto, per il ricorso a norma del cit. art. 13, comma 1bis , se dovuto.

Così deciso in Roma nell’adunanza camerale del 5.3.2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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