Inquadramento dipendenti pubblici: il ruolo speciale

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso di un gruppo di lavoratori, ex dipendenti di un’amministrazione autonoma dello Stato, che chiedevano l’inquadramento dipendenti pubblici nei ruoli del Ministero dell’Economia e delle Finanze. La Corte ha stabilito che il loro inserimento in un “ruolo ad esaurimento” era di natura provvisoria e non equivaleva a un posto di ruolo nell’organico del Ministero. Pertanto, la loro posizione è regolata da una disciplina speciale che prevedeva il loro trasferimento definitivo presso gli enti dove erano stati ricollocati, senza possibilità di rientro al Ministero.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 3 novembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Inquadramento dipendenti pubblici: quando il ruolo speciale non è un posto fisso

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha affrontato il complesso tema dell’inquadramento dei dipendenti pubblici coinvolti in processi di ristrutturazione e privatizzazione di enti statali. La vicenda riguarda un gruppo di ex dipendenti dell’Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato, i quali, dopo una serie di passaggi normativi, ritenevano di aver maturato il diritto a essere considerati dipendenti a tutti gli effetti del Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF). La Corte, tuttavia, ha chiarito la natura della loro posizione, definita come “ruolo ad esaurimento”, e le conseguenze sul loro status giuridico.

Il caso: dalla privatizzazione all’inquadramento contestato

La storia di questi lavoratori inizia con la trasformazione dell’amministrazione dei Monopoli di Stato e la creazione dell’Ente Tabacchi Italiani (ETI). In questo passaggio, il personale non fu trasferito direttamente al nuovo ente, ma venne inserito in un “ruolo provvisorio ad esaurimento” del MEF e solo temporaneamente distaccato presso l’ETI.

Successivamente, dichiarati in esubero a seguito di ristrutturazioni aziendali, questi lavoratori furono ricollocati e “comandati” presso diverse pubbliche amministrazioni. Convinti di essere dipendenti del MEF, a un certo punto hanno ritirato il loro consenso al comando, chiedendo di rientrare nei ruoli del Ministero. Sia il Tribunale che la Corte d’Appello hanno respinto le loro richieste, portando la questione dinanzi alla Corte di Cassazione.

L’inquadramento dei dipendenti pubblici e la disciplina speciale

I ricorrenti basavano le loro pretese su due argomenti principali:
1. La loro formale iscrizione in un ruolo unico del personale del MEF.
2. L’applicabilità delle norme del contratto collettivo nazionale sull’assegnazione temporanea, che presuppone un diritto al rientro nell’amministrazione di appartenenza.

La Corte di Cassazione, tuttavia, ha analizzato la fitta rete di leggi speciali che hanno governato questa transizione. Ha evidenziato come la loro vicenda fosse oggetto di una disciplina specifica e derogatoria rispetto alle norme generali sul pubblico impiego.

Le motivazioni della Corte

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso, fornendo una chiara interpretazione dello status di questi lavoratori. Innanzitutto, ha sottolineato la natura del “ruolo ad esaurimento”. Questo non era un ruolo organico del Ministero, con posti di lavoro stabili, ma una mera collocazione provvisoria e contabile, creata appositamente per gestire la transizione del personale ex Monopoli. L’inserimento in tale ruolo, quindi, non ha mai conferito lo status di dipendente di ruolo del MEF.

Di conseguenza, la revoca del consenso al comando è stata ritenuta irrilevante. Non essendo mai stati titolari di un posto di ruolo presso il Ministero, i lavoratori non avevano alcun diritto a essere reintegrati al suo interno. La loro situazione era interamente regolata da una legge speciale (l’art. 9, comma 25, del d.l. n. 78 del 2010), che ha prevalso sulle disposizioni generali del contratto collettivo. Tale legge ha disposto il loro inquadramento definitivo, anche in soprannumero, presso gli enti pubblici in cui prestavano servizio a una data specifica, sanando la loro posizione.

Conclusioni e principio di diritto

La Corte ha stabilito il seguente principio di diritto: il lavoratore, già appartenente all’Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato e inserito in un ruolo ad esaurimento del Ministero delle Finanze, non è equiparabile a un dipendente di ruolo del Ministero. La sua posizione è caratterizzata dalla specialità e provvisorietà del ruolo di inquadramento. Pertanto, la sua situazione è regolata dalla normativa speciale che ne ha disposto il definitivo trasferimento presso l’ente di ultima assegnazione. Questa pronuncia ribadisce un principio fondamentale: nelle complesse vicende di riorganizzazione della pubblica amministrazione, le leggi speciali (lex specialis) prevalgono sulla normativa generale, definendo in modo vincolante lo status e il destino professionale dei lavoratori coinvolti.

Un lavoratore inserito in un “ruolo ad esaurimento” di un Ministero è considerato un dipendente di ruolo dello stesso?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che l’inserimento in un ruolo provvisorio ad esaurimento, cui non corrispondono posti nell’organico dell’ente, è una circostanza decisiva per escludere la qualifica di dipendente di ruolo. Si tratta di una collocazione speciale e temporanea, gestita da una normativa specifica.

La revoca del consenso al “comando” dà diritto al rientro nell’amministrazione di appartenenza?
Non in questo caso. Poiché i lavoratori non sono mai stati titolari di un posto di ruolo presso il Ministero, ma erano solo iscritti in un ruolo speciale ad esaurimento, la revoca del consenso al comando è irrilevante. Non esisteva un posto di lavoro effettivo al quale potessero fare ritorno.

Una legge speciale sull’inquadramento dei dipendenti pubblici può derogare a una norma generale di un contratto collettivo?
Sì. La Corte ha affermato che la vicenda era oggetto di un’articolata disciplina speciale, in particolare l’art. 9, comma 25, del d.l. n. 78 del 2010. Questa normativa specifica non poteva essere derogata dall’art. 4 del CCNL integrativo, che ha carattere generale e si applica a situazioni diverse, ovvero a personale che già ricopre un posto stabile nell’organico dell’amministrazione di appartenenza.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 5092 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 5092 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 26/02/2024

ORDINANZA

sul ricorso 6611/2018 proposto da:

NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME, rappresentati e difesi dall’AVV_NOTAIO e domiciliati presso la Cancelleria RAGIONE_SOCIALEa Corte Suprema di Cassazione;

-ricorrenti –

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE e domiciliato presso di essa in RomaINDIRIZZO INDIRIZZO;

-controricorrente-

avverso la SENTENZA RAGIONE_SOCIALEa Corte d’appello di Napoli, n. 8342/2017, pubblicata il 3 gennaio 2018 e notificata il 9 gennaio 2018. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 25/01/2024 dal AVV_NOTAIO COGNOME.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con ricorso al Tribunale di Napoli i ricorrenti hanno esposto di essere ex dipendenti RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE distaccati presso l’ente RAGIONE_SOCIALE, di essere stati inclusi in un ruolo unico del personale del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, di essere stati comandati presso vari enti pubblici di Napoli e Provincia e di avere ritirato il proprio assenso al comando prima del 31 maggio 2010.

Essi hanno chiesto quindi, che fosse accertato che erano dipendenti del RAGIONE_SOCIALE e che il provvedimento ministeriale di definitiva collocazione, anche in soprannumero, nei ruoli degli enti presso i quali prestavano servizio alla data di entrata in vigore del d.l. n. 78 del 2010 era illegittimo.

Hanno domandato, altresì, il risarcimento del danno.

Il Tribunale di Napoli, nel contraddittorio RAGIONE_SOCIALEe parti, con sentenza n. 2510/2014, ha rigettato il ricorso.

I ricorrenti hanno proposto appello che la Corte d’appello di Napoli, nel contraddittorio RAGIONE_SOCIALEe parti, con sentenza n. 8342/2017, ha rigettato.

I ricorrenti hanno presentato ricorso per cassazione sulla base di due motivi.

Il RAGIONE_SOCIALE si è difeso con controricorso.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo i ricorrenti lamentano la violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 4 del d.l. n. 283 del 1998, del d.l. n. 78 del 2010, conv. dalla legge n. 122 del 2010, del d.lgs. n. 300 del 1999, del d.m. 28 dicembre 2000, degli artt. 4 e 6 CCNL comparto Ministeri.

Con il secondo motivo i ricorrenti lamentano la violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 4 del CCNL integrativo del comparto Ministeri sottoscritto il 16 maggio 2001.

I due motivi, che possono essere trattati insieme, stante la stretta connessione, sono infondati.

I ricorrenti sostengono che la corte territoriale non avrebbe tenuto conto che essi erano dipendenti RAGIONE_SOCIALE, tanto che i loro nomi comparivano nel ruolo unico del personale del RAGIONE_SOCIALE approvato con decreto n. 11 del 27 marzo 2009 del RAGIONE_SOCIALE.

In particolare, non sarebbe stato considerato che, una volta trasformato l’ETI in spa e accertato il loro esubero, erano rimasti in posizione di comando presso le diverse sedi in forza di comandi annuali rinnovati previo loro consenso scritto e che era sempre stato dato rilievo alla loro volontà di continuare detti comandi.

La Corte d’appello di Napoli avrebbe errato, allora, nel considerare il loro inserimento nel citato ruolo unico come un’operazione sistematica priva di effetti, quando, invece, il RAGIONE_SOCIALE aveva esercitato nei loro confronti poteri datoriali.

In seguito al ritiro del loro consenso al comando in corso, avvenuto prima del 1° gennaio 2011, data di decorrenza del trasferimento disposto dal d.l. n. 78 del 2010, che aveva previsto il definito inquadramento dei dipendenti ex ETI collocati in posizione di comando nell’ente presso il quale prestavano servizio, essi avrebbero avuto diritto a rientrare al MEF, quale RAGIONE_SOCIALE di appartenenza.

Preliminarmente occorre inquadrare la vicenda da un punto di vista normativo.

Il d.lgs. n. 283 del 1998 ha istituito (art. 1) l ‘ RAGIONE_SOCIALE per lo svolgimento RAGIONE_SOCIALEe attività produttive e commerciali già riservate o, comunque, attribuite all ‘ RAGIONE_SOCIALE (da ora RAGIONE_SOCIALE), prevedendo, altresì, la trasformazione RAGIONE_SOCIALE ‘ ente in società per RAGIONE_SOCIALE.

L ‘ art. 4 del citato d.lgs. ha stabilito che il personale già appartenente all ‘ RAGIONE_SOCIALE (e addetto alle attività di cui all ‘ art. 1, comma 2) fosse inserito in un ruolo provvisorio ad esaurimento del RAGIONE_SOCIALE e distaccato temporaneamente presso l ‘ RAGIONE_SOCIALE nel numero necessario per l ‘ avvio e la prosecuzione RAGIONE_SOCIALE ‘ attività RAGIONE_SOCIALE ‘ RAGIONE_SOCIALE medesimo.

Il detto personale, in tutto o in parte, è stato progressivamente trasferito all ‘ RAGIONE_SOCIALE in base ai fabbisogni previsti dalle determinRAGIONE_SOCIALE riguardanti i programmi generali, produttivi e commerciali e ‹‹ i processi di ristrutturazione di cui all ‘ art. 2, comma 2 ›› .

Il comma 4 del menzionato art. 4 ha precisato che il personale trasferito all ‘ RAGIONE_SOCIALE e alle società per RAGIONE_SOCIALE in cui quest ‘ ultimo è stato trasformato, che fosse risultato in esubero a seguito di ristrutturRAGIONE_SOCIALE aziendali eventualmente verificatesi in alcuni anni successivi alla data di trasformazione RAGIONE_SOCIALE ‘ ente in società per RAGIONE_SOCIALE, aveva diritto di essere riammesso, su domanda da presentare entro sessanta giorni dalla comunicazione di esubero, nei ruoli RAGIONE_SOCIALE ‘ RAGIONE_SOCIALE finanziaria e in quelli di altre pubbliche amministrRAGIONE_SOCIALE.
Il d.lgs. n. 300 del 1999, all ‘ art. 74, comma 1, primo periodo, ha stabilito che ‹‹ A partire dalla data fissata con decreto del ministro RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE, tutto il personale del ministero è incluso in un ruolo speciale e distaccato presso i nuovi uffici del ministero o presso le agenzie fiscali secondo un piano diretto a consentire l ‘ avvio RAGIONE_SOCIALEe attività in conformità con le trasformRAGIONE_SOCIALE attuate con il presente decreto legislativo ›› .

Il RAGIONE_SOCIALE con decreto del 28 dicembre 2000 (Disposizioni recanti le modalità di avvio RAGIONE_SOCIALEe agenzie fiscali e l ‘ istituzione del ruolo speciale provvisorio del personale RAGIONE_SOCIALE ‘ RAGIONE_SOCIALE finanziaria a norma degli articoli 73 e 74 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300) ha diviso il personale in sezioni distinte del ruolo speciale.

I lavoratori provenienti dall ‘ RAGIONE_SOCIALE e in distacco presso l ‘ RAGIONE_SOCIALE sono stati inseriti nella sezione 1/G.

Quelli rimasti presso l’RAGIONE_SOCIALE sono confluiti nella sezione 1/H del medesimo ruolo.

Per l’esattezza, l’ art. 5, punti 1 e 10, del d.m. 28 dicembre 2000 ha previsto che ‹‹ Tutto il personale del RAGIONE_SOCIALE, in servizio alla data del 31 dicembre 2000, è inserito, a decorrere dal 1° gennaio 2001, nel ruolo speciale provvisorio previsto dall ‘ art. 74, comma 1, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, come da accluso elenco, facente parte integrante del presente decreto, articolato nelle sezioni 1/A, 1/B, 1/C, 1/D, 1/E, 1/F ed 1/G ›› . ‹‹ Il personale del ruolo ad esaurimento previsto dall ‘ art. 4, comma 1, del decreto legislativo 9 luglio 1998, n. 283, è inserito in apposita sezione, denominata 1/G, RAGIONE_SOCIALE‘elenco di cui al comma 1. Resta fermo quanto previsto nel decreto ministeriale 30 dicembre 1998 e, per quanto concerne il personale attualmente distaccato presso l’RAGIONE_SOCIALE, nel decreto ministeriale 9 novembre 2000 ›› .
La legge Finanziaria per il 2007 (il comma 563 RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 1 RAGIONE_SOCIALEa legge n. 296 del 2006) ha espressamente riconosciuto la possibilità, per i dipendenti del ruolo 1/G, di richiedere il trasferimento, anche in posizione di soprannumero, nei ruoli RAGIONE_SOCIALEe amministrRAGIONE_SOCIALE di servizio, con l ‘ eventuale inquadramento nella qualifica corrispondente alla reale professionalità.

É poi intervenuto il d.l. n. 78 del 2010, conv. dalla legge n. 122 del 2010, che, all ‘ art. 9, comma 25, ha stabilito, tra l ‘ altro, che ‹‹ il personale, già appartenente all ‘ RAGIONE_SOCIALE distaccato presso l ‘ RAGIONE_SOCIALE, dichiarato in esubero a seguito di ristrutturRAGIONE_SOCIALE aziendali e ricollocato presso uffici RAGIONE_SOCIALEe pubbliche amministrRAGIONE_SOCIALE, ai sensi RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 4 del decreto legislativo 9 luglio 1998, n. 283, a decorrere dal 10 gennaio 2011, è inquadrato anche in posizione di soprannumero, salvo riassorbimento al verificarsi RAGIONE_SOCIALEe relative vacanze in organico, nei ruoli degli enti presso i quali presta servizio alla data del presente decreto ›› .
Questa Corte, nel tempo, ha esaminato diversi aspetti di tali vicende.

In particolare, per ciò che qui interessa, la sentenza Cass., Sez. L, n. 15819 del 6 luglio 2009 ha valutato il carattere provvisorio del ruolo ad esaurimento, distinguendo nettamente il ruolo unico RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE da quello ad esaurimento per i dipendenti che provenivano dall’RAGIONE_SOCIALE.

Cass., Sez. L, n. 5112 del 3 marzo 2010 ha affermato, quindi, che l ‘ art. 4, comma 4, del d.lgs. n. 283 del 1998, si riferisce unicamente al personale trasferito all ‘ RAGIONE_SOCIALE e alle società indicate, e non anche a quello inserito nel ruolo ad esaurimento e soltanto distaccato temporaneamente presso l ‘ RAGIONE_SOCIALE e le dette società.

La norma, infatti, intende garantire una riammissione nella P.A. al personale in esubero (ormai alle dipendenze di un soggetto privato), il quale, altrimenti, sarebbe soggetto ad una procedura di licenziamento collettivo.

Come riferito dai ricorrenti, essi non sono mai stati trasferiti all’RAGIONE_SOCIALE, presso cui erano stati solo distaccati per un breve periodo per essere poi comandati dal MEF in altri enti in seguito di dichiarazione di esubero. Pertanto, alle loro situRAGIONE_SOCIALE non può applicarsi l’appena menzionato art. 4, comma 4.

Infine, Cass., Sez. L, n. 1386 del 18 gennaio 2019 (non massimata) ha rilevato che l ‘ inserimento del personale già appartenente all ‘ RAGIONE_SOCIALE è avvenuto in un ruolo provvisorio ad esaurimento del MEF, cui non corrispondevano relativi posti nell ‘ organico, circostanza questa RAGIONE_SOCIALE rispetto alla corresponsione da parte del RAGIONE_SOCIALE del trattamento economico, o all ‘ esercizio dei poteri datoriali cui danno rilievo gli attuali ricorrenti.

Ciò rende evidente che i ricorrenti non possono essere considerati dipendenti del ruolo del RAGIONE_SOCIALE e non hanno diritto ad avvalersi RAGIONE_SOCIALEa procedura ex art. 4, comma 4, del d.lgs. n. 283 del 1998.

Ne deriva, quindi, che sono del tutto irrilevanti le loro doglianze concernenti l’esistenza di un comando e, dunque, la rilevanza RAGIONE_SOCIALEa revoca, da parte loro, del correlato consenso.

Invero, non essendo mai stati titolari di un posto di ruolo presso il RAGIONE_SOCIALE controricorrente, essi non avevano alcun diritto ad essere dichiarati dipendenti

del MEF e ad essere inseriti nel suo ruolo, la loro vicenda essendo ormai regolata dall’art. 9, comma 25, del d.l. n. 78 del 2010, conv. dalla legge n. 122 del 2010.

Le considerRAGIONE_SOCIALE di cui sopra risolvono anche la questione concernente l’applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 4 CCNL integrativo richiamato dai ricorrenti.

La ricognizione normativa pone in evidenza come la vicenda in esame, per la sua particolarità, sia oggetto di un’articolata disciplina speciale, in cui rientra l’art. 9, comma 25, del d.l. n. 78 del 2010 , conv. dalla legge n. 122 del 2010, che non può essere derogata, nella specie, dal l’ art. 4 del citato CCNL integrativo.

Inoltre, la previsione contrattuale RAGIONE_SOCIALE‘art. 4, intitolato ‹‹ Assegnazione temporanea presso altra RAGIONE_SOCIALE ›› , il cui contenuto precettivo non è in discussione, non venendo in rilievo questione interpretativa RAGIONE_SOCIALEo stesso, ha come elemento costitutivo che il personale assegnato ad altra RAGIONE_SOCIALE già ricoprisse un posto nelle dotRAGIONE_SOCIALE organiche RAGIONE_SOCIALE‘ammini strazione di appartenenza, continuando ad averlo nel periodo di assegnazione; da ciò deriva il carattere temporaneo RAGIONE_SOCIALE‘assegnazione.
Nella fattispecie, l’inserimento dei ricorrenti è avvenuto in un ruolo provvisorio ad esaurimento del MEF, cui non corrispondevano relativi posti nell’organico di quest’ultimo ente , circostanza questa decisiva.

2) Il ricorso è rigettato, in applicazione del seguente principio di diritto:

‹‹ Il lavoratore già appartenente all’RAGIONE_SOCIALE, inserito in un ruolo ad esaurimento del RAGIONE_SOCIALE e distaccato temporaneamente presso l’RAGIONE_SOCIALE e le società RAGIONE_SOCIALE in cui quest’ultimo è trasformato ex art. 1, comma 6, del d.lgs. n. 283 del 1998, che, in base al disposto del successivo art. 4 del medesimo d.lgs., sia stato dichiarato in esubero a seguito di ristrutturRAGIONE_SOCIALE aziendali e ricollocato presso uffici RAGIONE_SOCIALEe pubbliche amministrRAGIONE_SOCIALE, non è equiparabile ai dipendenti di ruolo del detto RAGIONE_SOCIALE, in ragione RAGIONE_SOCIALEa specialità e RAGIONE_SOCIALEa provvisorietà del ruolo di inquadramento. Pert anto, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 9, comma 25, de l d.l. n. 78 del 2010, conv. dalla legge n. 122 del 2010, egli è inquadrato, a decorrere dal 10 gennaio 2011, anche in posizione di soprannumero, salvo riassorbimento al verificarsi
RAGIONE_SOCIALEe relative vacanze in organico, nei ruoli degli enti presso i quali presta servizio alla data di quest’ultimo d.l. ›› .

Le spese di lite seguono la soccombenza ex art. 91 c.p.c. e sono liquidate come in dispositivo.

Ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002 si dà atto RAGIONE_SOCIALEa sussistenza dei presupposti per il versamento, ad opera dei ricorrenti, RAGIONE_SOCIALE‘ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1 bis RAGIONE_SOCIALEo stesso art. 13, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte,

rigetta il ricorso;

condanna i ricorrenti a rifondere le spese del giudizio di cassazione, che liquida in complessivi euro 8.000,00 per compenso e a rimborsare le spese prenotate a debito;

-ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 13, comma 1 quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto RAGIONE_SOCIALEa sussistenza, a carico dei ricorrenti, dei presupposti per il versamento RAGIONE_SOCIALE‘ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso a norma del comma 1 bis RAGIONE_SOCIALEo stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEa IV Sezione Civile, il 25

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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