Ingiunzione fiscale: no a comunicazione per atti<1000€

Q: Prima di emettere un'ingiunzione fiscale per un debito inferiore a 1.000 euro, l'ente pubblico deve inviare una comunicazione di dettaglio al cittadino?

No. Secondo la Corte di Cassazione, l'obbligo di comunicazione preventiva riguarda gli atti esecutivi e cautelari, non l'ingiunzione fiscale in sé, che è considerata un atto prodromico alla riscossione.

Q: Che differenza c'è tra un'ingiunzione fiscale e un atto esecutivo?

L'ingiunzione fiscale è un atto con cui l'amministrazione accerta il debito e crea il "titolo esecutivo", cioè il documento necessario per agire. L'atto esecutivo (come un pignoramento) è l'azione successiva con cui si avvia l'espropriazione forzata dei beni del debitore. L'ingiunzione "comincia" il procedimento di coazione, ma non è essa stessa l'esecuzione.

Q: Perché la Corte ha annullato la decisione del Tribunale?

Perché il Tribunale ha erroneamente equiparato l'ingiunzione fiscale a un atto di esecuzione, ritenendo quindi necessaria la comunicazione preventiva. La Corte ha chiarito che questa interpretazione era errata, poiché l'ingiunzione ha una funzione accertativa e di formazione del titolo, non immediatamente esecutiva.

Un cittadino ha contestato un’ingiunzione fiscale per multe non pagate, lamentando la mancata comunicazione preventiva per debiti inferiori a 1.000 euro. I giudici di primo e secondo grado gli hanno dato ragione. La Corte di Cassazione, tuttavia, ha ribaltato la decisione, specificando che l’ingiunzione fiscale è un atto che forma il titolo esecutivo, ma non è un atto di esecuzione. Pertanto, non è soggetta all’obbligo di comunicazione preventiva previsto dalla legge per le azioni esecutive e cautelari.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 gennaio 2026 in Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Ingiunzione Fiscale e Piccoli Debiti: La Cassazione Fa Chiarezza sulla Comunicazione Preventiva

Ricevere un atto di riscossione per debiti di importo contenuto, come multe stradali non pagate, è un’esperienza comune a molti cittadini. Spesso, la procedura seguita dagli enti locali solleva dubbi sulla sua legittimità. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione interviene su un punto cruciale: è necessaria una comunicazione preventiva prima di notificare una ingiunzione fiscale per debiti inferiori a 1.000 euro? La risposta della Suprema Corte chiarisce la natura di questo strumento e le tutele per il contribuente.

I Fatti del Caso: Dalle Multe all’Appello in Tribunale

Un cittadino si opponeva a un’ingiunzione di pagamento emessa da un Comune per il saldo di tre verbali per violazioni al Codice della Strada. Tra le varie contestazioni, sosteneva che l’atto fosse illegittimo perché non preceduto dalla comunicazione di dettaglio prevista dalla legge (art. 1, comma 544, L. 228/2012) per i debiti inferiori a 1.000 euro. Tale comunicazione avrebbe lo scopo di instaurare un dialogo preventivo tra ente e cittadino, favorendo la risoluzione bonaria ed evitando l’aggravio di costi.

Sia il Giudice di Pace che, in un secondo momento, il Tribunale in funzione di giudice d’appello, accoglievano questa tesi, annullando l’ingiunzione. Secondo i giudici di merito, la norma si applicava anche all’ingiunzione di pagamento, rendendo obbligatorio l’invio dell’avviso prima di procedere.

La Natura Giuridica dell’Ingiunzione Fiscale

Il Comune, non condividendo la decisione, ha presentato ricorso in Cassazione. Il punto centrale del dibattito, e della successiva decisione della Corte, risiede nella corretta qualificazione giuridica dell’ingiunzione fiscale. Si tratta di un atto di esecuzione o di qualcos’altro?

La Corte Suprema ha chiarito che l’ingiunzione fiscale, regolata dal R.D. n. 639/1910, è uno strumento con una duplice funzione:
1. Accertativa: Notifica al contribuente l’esistenza di un debito.
2. Costitutiva: Crea contestualmente un titolo esecutivo, cioè il documento che autorizza l’avvio dell’esecuzione forzata.

Atto Prodromico vs. Atto Esecutivo: Una Distinzione Cruciale

La Cassazione ha sottolineato che l’ingiunzione è un atto prodromico all’esecuzione. In altre parole, è il passo preparatorio necessario per poter, in un secondo momento, avviare l’espropriazione forzata (ad esempio, un pignoramento). Tuttavia, essa non costituisce di per sé un atto esecutivo. Il procedimento di coazione, come specificato dalla legge, “comincia” con l’ingiunzione, ma l’esecuzione vera e propria è un’attività successiva ed eventuale.

Le Motivazioni della Sentenza

Basandosi su questa distinzione fondamentale, la Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del Comune. Le motivazioni si fondano su un’interpretazione rigorosa della norma. La legge n. 228/2012 impone l’invio della comunicazione preventiva prima di “avviare l’attività di riscossione coattiva”, riferendosi specificamente agli atti esecutivi e cautelari. Poiché l’ingiunzione fiscale non è un atto esecutivo ma solo il titolo che lo precede, non rientra nell’ambito di applicazione di tale obbligo. La giurisprudenza consolidata, citata nell’ordinanza, conferma che l’ingiunzione mantiene una funzione accertativa distinta dalla riscossione vera e propria. Di conseguenza, i giudici di merito hanno errato nel ritenerla un atto di esecuzione e nell’annullare l’ingiunzione per la mancata comunicazione preliminare.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche per Enti e Cittadini

La decisione della Cassazione ha importanti conseguenze pratiche. Per gli enti pubblici, viene confermata la possibilità di notificare un’ingiunzione fiscale senza dover inviare una comunicazione di dettaglio preventiva, snellendo la procedura di riscossione dei crediti di modesta entità. Per i cittadini, ciò significa che la prima notifica formale che riceveranno potrebbe essere direttamente l’ingiunzione di pagamento, che ha già valore di titolo esecutivo. Le tutele e la possibilità di contestazione si esercitano opponendosi a tale atto entro i termini di legge, ma non si può pretenderne l’annullamento per la sola assenza di un avviso bonario che la legge riserva alla fase successiva, quella propriamente esecutiva.

Prima di emettere un’ingiunzione fiscale per un debito inferiore a 1.000 euro, l’ente pubblico deve inviare una comunicazione di dettaglio al cittadino?
No. Secondo la Corte di Cassazione, l’obbligo di comunicazione preventiva riguarda gli atti esecutivi e cautelari, non l’ingiunzione fiscale in sé, che è considerata un atto prodromico alla riscossione.

Che differenza c’è tra un’ingiunzione fiscale e un atto esecutivo?
L’ingiunzione fiscale è un atto con cui l’amministrazione accerta il debito e crea il “titolo esecutivo”, cioè il documento necessario per agire. L’atto esecutivo (come un pignoramento) è l’azione successiva con cui si avvia l’espropriazione forzata dei beni del debitore. L’ingiunzione “comincia” il procedimento di coazione, ma non è essa stessa l’esecuzione.

Perché la Corte ha annullato la decisione del Tribunale?
Perché il Tribunale ha erroneamente equiparato l’ingiunzione fiscale a un atto di esecuzione, ritenendo quindi necessaria la comunicazione preventiva. La Corte ha chiarito che questa interpretazione era errata, poiché l’ingiunzione ha una funzione accertativa e di formazione del titolo, non immediatamente esecutiva.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 32989 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 32989 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 17/12/2025

R.G.N. 27018/22

C.C. 9/12/2025

ORDINANZA

Sanzioni amministrative -Ingiunzione fiscale -Comunicazione dettaglio -Riscossione fino a 1.000 euro sul ricorso (iscritto al N.R.G. 27018/2022) proposto da: Comune di FIRENZE (C.F.: P_IVA), in persona del Sindaco pro -tempore , rappresentato e difeso, in forza di determinazione dirigenziale n. 8027/2022, giusta procura in calce al ricorso, dagli AVV_NOTAIO, con domicilio digitale eletto presso gli indirizzi PEC dei difensori;

– ricorrente –

contro

COGNOME NOME (C.F.: CODICE_FISCALE);

– intimato –

avverso la sentenza del Tribunale di Firenze n. 2647/2022, pubblicata il 26 settembre 2022, notificata a mezzo PEC il 26 settembre 2022;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 9 dicembre 2025 dal Consigliere relatore NOME COGNOME;

letta la memoria illustrativa depositata nell’interesse del ricorrente, ai sensi dell’art. 380 -bis .1. c.p.c.

FATTI DI CAUSA

1. -Con atto di citazione notificato il 23 luglio 2019, COGNOME NOME proponeva opposizione, davanti al Giudice di Pace di Firenze, avverso l’ingiunzione fiscale n. 55901900006413 del 15 aprile 2019, emessa ai sensi del r.d. n. 639/1910, riferita al pagamento delle sanzioni amministrative relative a tre verbali elevati per violazioni al c.d.s. commesse a mezzo dell’autovettura targata TARGA_VEICOLO, chiedendo che l’ingiunzione opposta fosse annullata per l’omessa notifica dei verbali presupposti elevati dalla Polizia RAGIONE_SOCIALE Firenze, per l’inammissibilità dell’ingiunzione di pagamento, in ragione della violazione dell’art. 1, comma 544, della legge n. 228/2012, per l’insufficiente motivazione dell’ingiunzione opposta e per l’illegittima/errata applicazione delle somme afferenti alla voce ‘maggiorazioni c.d.s.’, come indicate nel provvedimento opposto.
Si costituiva in giudizio il Comune di Firenze, il quale contestava l’opposizione avversaria e ne chiedeva il rigetto.

Quindi, il Giudice di Pace adito, con sentenza n. 1160/2021, depositata il 26 marzo 2021 -integrata con provvedimento di correzione di errore materiale del 14 aprile 2021 -, notificata l’11 giugno 2021, respinta l’eccezione preliminare relativa alla mancata notifica dei verbali sottesi all’ingiunzione, accoglieva l’opposizione quanto alla contestata violazione dell’art. 1, comma 544, della legge n. 228/2012 e -per l’effetto annullava l’ingiunzione opposta.

2. -Con atto di citazione notificato il 6 luglio 2021, il Comune di Firenze proponeva appello avverso la pronuncia di prime cure, lamentando: l’illegittima interpretazione dell’art. 1, comma 544, della legge n. 228/2012; – il difetto di motivazione e di istruttoria; – il travisamento del regolamento comunale; – la contraddittorietà della decisione.

Si costituiva nel giudizio di impugnazione COGNOME NOME, il quale contestava l’appello proposto e concludeva per il suo rigetto, eventualmente anche all’esito delle ulteriori ragioni fatte valere in prime cure e assorbite.

Decidendo sul gravame interposto, il Tribunale di Firenze, con la sentenza di cui in epigrafe, respingeva l’appello e, per l’effetto, confermava integralmente la pronuncia impugnata.

A sostegno dell’adottata pronuncia il Tribunale rilevava per quanto di interesse in questa sede: a ) che la norma evocata -di cui al citato art. 1, comma 544, della legge n. 228/2012 -aveva una funzione sia deflattiva, sia di recupero dei crediti dello Stato e si applicava sia per la riscossione mediante ruoli, sia per la riscossione mediante la forma più snella dell’ordinanza -ingiunzione ai sensi del r.d. n. 639/1910; b ) che, prima della notifica dell’ordinanza -ingiunzione, il Comune avrebbe dovuto inviare la comunicazione circa le somme risultanti a debito dell’appellato, inferiori ad euro 1.000,00, e attendere 120 giorni, come prescritto appunto dall’art. 1, comma 544, citato; c ) che l’ordinanza di specie era immediatamente esecutiva ed aveva anche natura di precetto, ma non era stata preceduta dalla comunicazione che la legge imponeva all’ente, con la successiva attesa di 120 giorni; d ) che, benché la legge non specificasse il
momento in cui tale comunicazione avrebbe dovuto essere inoltrata, la ratio della previsione doveva essere rinvenuta nell’intento di creare un dialogo tra ente e cittadino prima della fissità del titolo esecutivo e del precetto, in modo da favorire la correzione di errori relativi agli importi dovuti, far valere eventuali avvenuti pagamenti o favorire comunque l’adempimento spontaneo senza ulteriori costi per la P.A.; e ) che, inoltre, detti importi potevano essere anche accorpati, purché non superassero la predetta soglia di euro 1.000,00; f ) che, ove la RAGIONE_SOCIALE avesse attuato un comportamento discrezionale e arbitrario, volto a sommare i crediti in modo tale da superare detto importo, sarebbe stata cagionata la perdita di una garanzia di difesa al cittadino, sicché la sommatoria sarebbe stata possibile a condizione che non si fosse superato tale tetto, mentre nella fattispecie l’importo di euro 1.000,00 era stato superato.
-Avverso la sentenza d’appello ha proposto ricorso per cassazione, affidato a due motivi, il Comune di Firenze.

É rimasto intimato COGNOME NOME.

-In prossimità della fissata adunanza camerale non partecipata, il ricorrente ha depositato memoria illustrativa.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. -Con il primo motivo il ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1, comma 544, della legge n. 228/2012 nonché degli artt. 479, 480 e 491 c.p.c., per avere il Tribunale, in funzione di giudice d’appello, ritenuto che l’Amministrazione procedente dovesse effettuare la comunicazione del dettaglio

degli importi a debito prima della notifica al debitore dell’ingiunzione di pagamento regolata dal r.d. n. 639/1910.

Osserva il ricorrente che l’ingiunzione non sarebbe stata un atto esecutivo della riscossione, laddove soltanto gli atti esecutivi e cautelari soggiacevano all’obbligo della previa comunicazione di cui alla norma evocata, stante che la notifica del titolo esecutivo sarebbe stata atto prodromico e necessario per introdurre un’azione cautelare o esecutiva, ma non avrebbe costituito essa stessa esecuzione.

1.1. -Il motivo è fondato.

Ed invero, contrariamente all’assunto della sentenza impugnata, la concorde giurisprudenza di questa Corte ha enunciato il principio (al quale dovrà uniformarsi il giudice di rinvio) secondo cui l’ingiunzione emessa ai sensi dell’art. 2 del r.d. n. 639/1910 non deve essere preceduta dall’invio della comunicazione di cui all’art. 1, comma 544, della legge n. 228/2012 (Cass. Sez. 3, Sentenza n. 17640 del 30/06/2025; Sez. 2, Sentenza n. 7133 del 17/03/2025).

Infatti, l’ingiunzione fiscale ex r.d. n. 639/1910 che il Comune di Firenze ha utilizzato per riscuotere il proprio credito, come dedotto in giudizio -è un atto con cui l’Amministrazione pubblica notifica al contribuente l’esistenza di un debito tributario e costituisce contestualmente il titolo esecutivo per l’avvio successivo (eventuale) dell’espropriazione forzata. Pertanto, essendo questi i tratti salienti dell’ingiunzione fiscale, essa non è un atto esecutivo (secondo il dettato dell’art. 2, primo c omma, del r.d. n. 639/1910, «il procedimento di coazione ‘comincia’ con la ingiunzione, la quale consiste nell’ordine, emesso dal
competente ufficio dell’ente creditore, di pagare entro trenta giorni, ‘sotto pena degli atti esecutivi’, la somma dovuta»).

Risulta così inficiato il ragionamento sul quale il Tribunale di Firenze ha fondato la necessità che essa sia preceduta dal sollecito di pagamento, per non avere considerato la natura accertativa del procedimento di coazione che inizi con ingiunzione di pagamento.

Corrobora questa ricostruzione la giurisprudenza di questa Corte, la quale ha ritenuto che -anche dopo l’entrata in vigore del d.P.R. n. 43/1988, che ha generalizzato la riscossione mediante ruolo -l’ingiunzione fiscale mantenga una distinta funzione accertativa e non richieda la previa formazione del ruolo ‘poiché essa non è atto della riscossione’ (Cass. Sez. 5, Sentenza n. 18490 del 21/09/2016; nello stesso senso Cass. Sez. 5, Ordinanza n. 16470 del 31/07/2020; Sez. 2, Ordinanza n. 20482 del 24/07/2024).
2. -Con il secondo motivo il ricorrente prospetta, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1, comma 544, della legge n. 228/2012, per avere il Tribunale, in funzione di giudice d’appello, reputato che, ai fini della comunicazione del dettaglio degli importi a debito, l’Amministrazione potesse procedere alla sommatoria degli importi dovuti, a condizione che non fosse superato il limite di euro 1.000,00.

Obietta il ricorrente che tale interpretazione si sarebbe posta in contrasto con la stessa lettera del comma 544 in esame, il quale imponeva la comunicazione in questione in tutti i casi di riscossione coattiva di debiti fino ad euro 1.000,00, utilizzando il

termine ‘debito’ al plurale e rimandando al concetto di debito in senso civilistico, ovvero relativo a tutti gli importi dovuti dall’obbligato, il cui insieme costituisce il debito che il soggetto aveva nei confronti dell’ente creditore, con la conseguenza che l’importo da considerare al fine della sussistenza dell’obbligo per l’ente di inviare la comunicazione in argomento sarebbe stato il debito complessivo nei confronti dell’Amministrazione.

2.1. -Il motivo è assorbito dall’accoglimento del precedente motivo.

Infatti, una volta escluso che la previa comunicazione del dettaglio delle iscrizioni a ruolo riguardi l’ingiunzione di pagamento di cui al r.d. n. 639/1910, viene meno l’interesse ad indagare in ordine al riferimento dell’art. 1, comma 544, della legge n. 228/2012 ai singoli debiti, che non debbono superare la soglia di euro 1.000,00, ovvero alla sommatoria di tali separate poste debitorie.

La limitazione quantitativa della riscossione coattiva -e segnatamente il tema del collegamento della comunicazione all’importo della singola posta ovvero al cumulo di più poste fatte valere, ove ciascuna di esse ricada nella predetta soglia -non concerne, infatti, l’ingiunzione fiscale di specie, che non è un atto (esecutivo) della riscossione.

3. -In conseguenza delle argomentazioni esposte, il primo motivo del ricorso deve essere accolto mentre il secondo motivo rimane assorbito.

All’esito, la pronuncia impugnata deve essere cassata, limitatamente al motivo accolto, con rinvio della causa al Tribunale di Firenze, in diversa composizione monocratica, che

deciderà uniformandosi all’enunciato principio di diritto e tenendo conto dei rilievi svolti, provvedendo anche alla pronuncia sulle spese del giudizio di cassazione.

P. Q. M.

La Corte Suprema di Cassazione

accoglie il primo motivo del ricorso, dichiara assorbito il secondo motivo, cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia la causa al Tribunale di Firenze, in diversa composizione monocratica, anche per la pronuncia sulle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda Sezione civile, in data 9 dicembre 2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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