Ineleggibilità: eletto il dirigente scolastico

La Corte di Cassazione ha confermato la validità dell’elezione di un consigliere regionale, respingendo l’eccezione di ineleggibilità sollevata contro un dirigente scolastico. La decisione chiarisce che il ruolo di vertice in un istituto scolastico non è equiparabile a quello di un dirigente generale ministeriale, poiché le funzioni sono limitate all’ambito dell’autonomia del singolo istituto. La Corte ha ribadito che le norme limitative dell’elettorato passivo devono essere interpretate in modo restrittivo per tutelare il diritto costituzionale alla partecipazione politica.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 27 marzo 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile

Ineleggibilità: il dirigente scolastico può essere eletto?

Il tema della ineleggibilità alle cariche pubbliche è fondamentale per garantire la trasparenza e la parità di condizioni tra i candidati. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha affrontato il caso di un dirigente scolastico eletto al consiglio regionale, stabilendo principi cruciali sulla distinzione tra le diverse figure dirigenziali dello Stato.

Il conflitto tra cariche pubbliche e ruoli dirigenziali

La controversia nasce dall’impugnazione dell’elezione di un consigliere regionale da parte del primo dei non eletti. Secondo il ricorrente, la qualifica di dirigente scolastico ricoperta dall’eletto configurerebbe una causa di ineleggibilità ai sensi della normativa vigente, che parifica alcune figure apicali dell’amministrazione statale ai direttori generali, impedendo loro di candidarsi se non previa dimissione o aspettativa.

La distinzione tra dirigente scolastico e dirigente generale

Il fulcro della questione risiede nell’interpretazione dell’art. 2 della legge n. 154 del 1981. La Corte ha dovuto valutare se le funzioni di un capo d’istituto siano sovrapponibili a quelle di un dirigente generale ministeriale. Mentre quest’ultimo esercita poteri di indirizzo politico-amministrativo e coordinamento su vasta scala, il dirigente scolastico opera all’interno di un perimetro definito dall’autonomia organizzativa e didattica della singola scuola.

Le motivazioni

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso evidenziando che le funzioni assegnate ai dirigenti scolastici non integrano con pienezza i compiti tipici dei dirigenti generali. Questi ultimi attuano gli obiettivi individuati dai Ministri e coordinano l’attività di uffici complessi, disponendo di poteri sostitutivi e di gestione delle risorse a livello centrale. Al contrario, il dirigente scolastico risponde dei risultati relativi alla gestione unitaria del singolo istituto.

Inoltre, i giudici hanno sottolineato che le cause di ineleggibilità costituiscono una deroga al principio della libera accessibilità alle cariche elettive. Essendo limitazioni a un diritto costituzionalmente garantito, esse non possono essere oggetto di interpretazione estensiva o analogica. Il rischio di alterazione della par condicio tra i candidati è apparso dunque insufficiente a giustificare l’esclusione, data la portata circoscritta dei poteri del dirigente scolastico rispetto a quelli di un vertice ministeriale.

Le conclusioni

In conclusione, la Cassazione ha stabilito che non sussiste alcuna incompatibilità automatica che renda ineleggibile il dirigente scolastico alla carica di consigliere regionale. La decisione conferma un orientamento garantista che mira a favorire la massima partecipazione democratica, limitando le restrizioni solo a quei ruoli che effettivamente possiedono un potere di influenza tale da condizionare indebitamente il corpo elettorale. Questa sentenza rappresenta un precedente importante per tutti i dipendenti pubblici che intendono intraprendere un percorso nelle istituzioni locali.

Un dirigente scolastico può candidarsi al consiglio regionale?
Sì, la Corte di Cassazione ha stabilito che non sussiste ineleggibilità poiché le sue funzioni non sono equiparabili a quelle di un dirigente generale dello Stato.

Qual è la differenza tra dirigente scolastico e generale ai fini elettorali?
Il dirigente scolastico gestisce un singolo istituto autonomo, mentre il dirigente generale coordina l’attuazione di indirizzi politici a livello ministeriale centrale.

Come devono essere interpretate le norme sulla ineleggibilità?
Devono essere interpretate in modo restrittivo, poiché limitano un diritto costituzionale e non possono essere estese per analogia a casi non previsti.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 35304 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 1 Num. 35304 Anno 2023

Presidente: GENOVESE NOME COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 18/12/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 4709/2023 R.G. proposto da COGNOME NOME, rappresentato e difeso dagli AVV_NOTAIO, NOME COGNOME e NOME COGNOME, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, INDIRIZZO;

-ricorrente –

contro

COGNOME NOME, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO, con domicilio in Roma, INDIRIZZO, presso la Cancelleria civile della Corte di cassazione;

-controricorrente –

REGIONE RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE e PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE D’APPELLO DI CATANZARO;

-intimati –

avverso la sentenza della Corte d’appello di Catanzaro n. 97/23, depositata il

30 gennaio 2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 14 settembre 2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME, primo dei candidati non eletti alla carica di Consigliere regionale della RAGIONE_SOCIALE Calabria nelle elezioni indette per il 3-4 ottobre 2021, convenne in giudizio NOME COGNOME, eletto alla medesima carica, per sentirne accertare l’ineleggibilità ai sensi dell’art. 2, primo comma, n. 1, della legge 23 aprile 1981, n. 154, in qualità di dirigente scolastico presso l’RAGIONE_SOCIALE con incarico aggiuntivo di reggenza presso l’RAGIONE_SOCIALE –NOME Contestabile di Taurianova, con la dichiarazione di decadenza dalla carica.
Si costituì il COGNOME, e resistette alla domanda, chiedendone il rigetto.

1.1. Con ordinanza del 9 marzo 2022, il Tribunale di Catanzaro rigettò la domanda.

L’impugnazione proposta dal COGNOME è stata rigettata dalla Corte d’appello di Catanzaro con sentenza del 30 gennaio 2023.

A fondamento della decisione, la Corte ha rilevato che l’art. 16 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, nell’individuare le funzioni dei dirigenti generali, affida agli stessi il compito di attuare gli obiettivi individuati dal Ministro nell’esercizio della funzione d’indirizzo politico e programmazione, sia personalmente che attraverso la programmazione e la pianificazione dell’attività dei dirigenti di seconda fascia, dei quali coordinano e controllano l’attività, anche attraverso l’assegnazione delle relative risorse e l’esercizio di poteri sostitutivi in caso d’inerzia. Ha aggiunto che le funzioni assegnate ai dirigenti scolastici dall’art. 25 del medesimo decreto non integrano con pienezza i compiti e le funzioni tipiche dei dirigenti generali, essendo i loro compiti limitati all’ambito dell’autonomia organizzativa, didattica e finanziaria, e risultando gli stessi inquadrati in ruoli di dimensioni regionali. Ha quindi escluso l’applicabilità della disposizione di cui all’art. 2, primo comma, n. 1 della legge n. 154 del 1981, osservando che le cause limitative del diritto di elettorato passivo non sono
suscettibili d’interpretazione estensiva o analogica, in quanto aventi portata derogatoria rispetto al principio della libera accessibilità alle cariche elettive, e quindi incidenti su un diritto costituzionalmente garantito.

Avverso la predetta sentenza il COGNOME ha proposto ricorso per cassazione, articolato in due motivi, illustrati anche con memoria. Il COGNOME ha resistito con controricorso. Gli altri intimati non hanno svolto attività difensiva.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALE DECISIONE

Con il primo motivo d’impugnazione, il ricorrente denuncia la violazione dell’art. 132 cod. proc. civ. e dell’art. 111 Cost., sostenendo che, nell’escludere l’applicabilità dell’art. 2, primo comma, n. 1 della legge n. 154 del 1981, la Corte territoriale ha fatto ricorso ad una motivazione meramente apparente, avendo preso in esame soltanto le funzioni dei dirigenti generali, senza tenere conto del riferimento della norma a quelle equiparate.

1.1. Il motivo è infondato.

Ai fini dell’esclusione della causa d’ineleggibilità, la sentenza impugnata non si è affatto limitata ad individuare le funzioni attribuite dall’art. 16 del d.lgs. n. 165 del 2001 ai dirigenti generali, ma le ha poste a confronto con quelle spettanti ai dirigenti scolastici ai sensi dell’art. 25 del medesimo decreto, ponendo in risalto la portata più limitata di queste ultime, ritenute non equiparabili alle prime, in quanto non attinenti al raccordo tra le direttive impartite dal Ministro nell’esercizio della funzione d’indirizzo politico e programmazione e l’attività amministrativa svolta dai singoli uffici e direzioni in cui si articola la struttura ministeriale, ma all’espletamento dei compiti specificamente demandati alle istituzioni scolastiche, nell’ambito dell’autonomia organizzativa, didattica e finanziaria alle stesse riconosciuta.
Tale comparazione, accompagnata dalla sottolineatura della posizione di sottordinazione dei dirigenti scolastici, in contrapposizione a quella di vertice spettante ai dirigenti generali, deve ritenersi più che sufficiente ai fini dell’adempimento dell’obbligo di motivazione imposto dall’art. 132, secondo comma, cod. proc. civ. e dell’art. 118 disp. att. cod. proc. civ., consentendo, nella sua compiutezza e logicità, di ricostruire agevolmente il percorso logico-giu-

ridico seguito per giungere alla decisione, ed attingendo quindi la soglia del minimo costituzionale prescritto dall’art. 111, sesto comma, Cost., per la cui violazione è necessario, come più volte affermato dalla giurisprudenza di legittimità, che la motivazione risulti assolutamente inesistente sotto il profilo materiale e grafico, oppure meramente apparente, perplessa o oggettivamente incomprensibile, oppure caratterizzata da argomentazioni manifestamente contraddittorie, in quanto tra loro logicamente inconciliabili (cfr. ex plurimis , Cass., Sez. Un., 7/04/2014, n. 8053; Cass., Sez. I, 3/03/2022, n. 7090; Cass., Sez. VI, 25/09/2018, n. 22598).
2. Con il secondo motivo, il ricorrente deduce la violazione e la falsa applicazione dell’art. 2, primo comma, n. 1 della legge n. 154 del 1981, dell’art. 12 disp. prel. cod. civ., degli artt. 19 e 25 del d.lgs. n. 165 del 2001, della legge 15 marzo 1997, n. 59, del d.lgs. 6 marzo 1998, n. 59, del d.P.R. 8 marzo 1999, n. 275, del d.m. 1° febbraio 2001, n. 44, della legge 3 luglio 2017, n. 105, del d.m. 28 agosto 2018, n. 129, dei CCNL 26 maggio 1999, 19 maggio 2010, 11 aprile 2006, 15 aprile 2010 e 8 luglio 2019 e del CCNQ 3 agosto 2021, osservando che, nell’escludere la sussistenza della causa d’ineleggibilità, la sentenza impugnata non ha tenuto conto del tenore letterale e della ratio dell’art. 2, primo comma, n. 1 della legge n. 154 del 1981. Premesso che, nell’individuare le categorie equiparate ai direttori generali, tale disposizione non fa alcun cenno alla carica, al ruolo o alla fascia, ma solo alle funzioni svolte, afferma che tale formulazione, rispondente all’esigenza di estendere l’ineleggibilità a situazioni nelle quali sussista un’effettiva possibilità di strumentalizzazione della propria posizione a fini elettorali, impone di attribuire rilievo alle funzioni concretamente svolte, anziché alle caratteristiche organizzative degli uffici. Sostiene che, con particolare riguardo all’ordinamento scolastico, essa impone di tener conto della specialità della figura del dirigente, quale organo dell’amministrazione statale ed al tempo stesso organo di vertice di un’istituzione funzionalmente e giuridicamente autonoma, dotato di compiti che non si esauriscono nei profili gestionali ed amministrativi, ma si estendono a quelli didattici ed educativi. Aggiunge che, nel valutare la potenziale alterazione della par condicio tra i candidati, occorre tener conto anche delle ingenti risorse economiche che il dirigente scolastico è chiamato
a gestire nell’affidamento di contratti pubblici, nonché dell’estensione territoriale del comprensorio scolastico e della consistenza della relativa popolazione, le quali operano come fattori di moltiplicazione del consenso.

2.1. Il motivo è infondato.

Premesso che, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa del ricorrente, la disciplina delle funzioni dirigenziali introdotta dal d.lgs. n. 165 del 2001 non ha comportato affatto il superamento dell’articolazione in fasce, espressamente prevista dagli artt. 15 e 23, i quali dispongono la suddivisione del ruolo dei dirigenti in due fasce distinte, per le quali gli artt. 28 e 28-bis prevedono differenti modalità di accesso, si osserva che gli artt. 16 e 17 del medesimo decreto enumerano separatamente le funzioni spettanti ai dirigenti degli uffici dirigenziali generali da quelle assegnate agli altri dirigenti: a quest’ultima distinzione, e non già a quella per fasce, ha fatto correttamente riferimento la sentenza impugnata, la quale, nell’interpretare la locuzione «dipendenti dello Stato che svolgano le funzioni di direttore generale o equiparate o superiori», adoperata dal legislatore nell’art. 2, primo comma, n. 1 della legge n. 154 del 1981, ha posto a confronto la disposizione di cui all’art. 16 con quella di cui all’art. 25, che individua le funzioni dei dirigenti scolastici, concludendo che, anche a voler tenere conto della specificità del modello organizzativo dell’ufficio e del complesso di attribuzioni riconosciute alla dirigenza scolastica dalla contrattazione collettiva, le funzioni del dirigente scolastico non integrano con pienezza i compiti e le funzioni tipiche del dirigente degli uffici dirigenziali generali, in considerazione della complessità dell’attività materiale connessa alle funzioni apicali attribuite a quest’ultimo.
Non può ritenersi pertanto pertinente il richiamo della difesa del ricorrente ad una pronuncia del Giudice amministrativo di secondo grado che, in riferimento alla nomina a consigliere di Stato di un dirigente di prima fascia non appartenente ai ruoli dell’Amministrazione dello Stato, ha ritenuto che l’individuazione dei soggetti equiparati ai dirigenti generali dei Ministeri, ai sensi dell’art. 19, primo comma, n. 2 della legge 27 aprile 1982, n. 186, non debba aver luogo attraverso il confronto tra strutture organizzative dissimili per natura, origini, funzioni e livello di autonomia, ma in base al riscontro dei compiti e delle funzioni effettivamente svolti (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 23/
03/2022, n. 2142). Indipendentemente dalla diversità della fattispecie presa in esame da tale pronuncia, il criterio di valutazione adottato dalla sentenza impugnata corrisponde proprio a quello individuato dal Giudice amministrativo, avendo la Corte d’appello posto a confronto le funzioni attribuite ai dirigenti scolastici con quelle spettanti ai dirigenti generali, delle quali ha rilevato la maggiore ampiezza, ed avendo conferito rilievo alla dimensione regionale del ruolo nel quale i primi sono inquadrati e alla diversità dei rispettivi ambiti operativi al solo scopo di evidenziare la portata più ridotta dei compiti assegnati ai dirigenti scolastici.
Tale interpretazione trova conferma nella giurisprudenza di legittimità richiamata dalla Corte d’appello, la quale, nel procedere alla comparazione delle medesime disposizioni, ha evidenziato come il contenuto dell’autonomia organizzativa e didattica riconosciuta agl’istituti scolastici che abbiano conseguito la personalità giuridica debba essere individuato sulla base delle definizioni riportate nei commi ottavo e nono dell’art. 21 del d.lgs. 15 marzo 1997, n. 59, richiamato dal comma primo dell’art. 25 del d.lgs. n. 165 del 2001, i quali attribuiscono ai dirigenti scolastici funzioni decisamente più ridotte di quelle spettanti ai dirigenti generali, sottoponendone inoltre l’operato al controllo di un nucleo di valutazione istituito presso l’amministrazione scolastica generale, e presieduto da un dirigente, che deve procedere alla verifica dei risultati conseguiti (cfr. Cass., Sez. lav., 17/03/2009, n. 6460; nel medesimo senso, successivamente, Cass., Sez. lav., 5/11/2021, n. 32166).
Il diverso livello delle funzioni spettanti ai dirigenti scolastici rispetto a quello delle funzioni attribuite ai dirigenti generali e il conseguente minor rischio che l’influenza connessa all’esercizio delle stesse possa comportare una alterazione della par condicio tra i candidati, la cui salvaguardia costituisce la ratio della causa d’ineleggibilità prevista dall’art. 2, primo comma, n. 1 della legge n. 154 del 1981, emergono d’altronde con palmare evidenza se solo si tiene conto della posizione di vertice ricoperta dalle altre figure alle quali i dirigenti generali sono parificati dalla predetta disposizione (il capo e i vice capi della polizia, gl’ispettori generali di pubblica sicurezza che prestano servizio presso il Ministero dell’interno ed i capi di gabinetto dei Ministri), della appartenenza delle stesse alle Amministrazioni centrali dello Stato e dell’am-
piezza e incisività delle rispettive funzioni, riferibili all’intera sfera di competenza delle strutture ministeriali alle quali sono preposte. Rispetto a tali funzioni, quelle attribuite ai dirigenti scolastici rivestono una portata assai più circoscritta, in quanto, pur estendendosi alla gestione del personale e delle risorse finanziarie e strumentali, ed implicando l’esercizio di autonomi poteri di direzione, coordinamento e valorizzazione delle risorse umane e di organizzazione dell’attività scolastica secondo criteri di efficienza, ai sensi dell’art. 25, comma secondo, del d.lgs. n. 165 del 2001, non eccedono l’ambito dell’organizzazione e dell’attività del singolo istituto, alla cui gestione unitaria il dirigente è chiamato a provvedere, rispondendo dei relativi risultati ai sensi dell’art. 21.
3. Il ricorso va pertanto rigettato, con la conseguente condanna del ricorrente al pagamento delle spese processuali, che si liquidano come dal dispositivo.

Trattandosi di procedimento esente dal contributo unificato, non trova applicazione l’art. 13, comma 1quater , del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, inserito dall’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228.

P.Q.M.

rigetta il ricorso. Condanna il ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 5.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in Euro 200,00, ed agli accessori di legge.

Così deciso in Roma il 14/09/2023

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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