Indennità zone disagiate: no al medico del 118

La Corte di Cassazione ha negato l’indennità zone disagiate a un medico del servizio di emergenza 118. La decisione si basa sulla chiara distinzione operata dal Contratto Collettivo Nazionale (ACN), che riserva tale beneficio ai soli medici di assistenza primaria. La contrattazione regionale non può estendere l’indennità in contrasto con le previsioni nazionali.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 13 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Indennità Zone Disagiate: Spetta al Medico del 118? La Cassazione Dice No

La questione dell’attribuzione dell’indennità zone disagiate ai medici che operano in aree geograficamente svantaggiate torna al centro del dibattito giurisprudenziale. Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha stabilito un punto fermo, negando tale compenso accessorio a un medico del servizio di emergenza territoriale (118). La decisione ribadisce la rigida gerarchia delle fonti nella contrattazione collettiva del settore sanitario, sottolineando come gli accordi regionali non possano derogare a quanto specificamente previsto dal contratto nazionale.

I Fatti del Caso: La Richiesta del Medico di Emergenza

Un medico convenzionato, operante nel servizio di Emergenza “118” presso un comune situato in una zona considerata “disagiata”, aveva richiesto il riconoscimento di un’indennità specifica. Tale indennità era prevista per compensare lo svolgimento dell’attività medica in aree territoriali svantaggiate. La richiesta del medico si fondava sull’interpretazione di un Accordo Integrativo Regionale (AIR) che, a suo dire, estendeva il beneficio a tutta l'”attività convenzionale”, includendo quindi anche il servizio di emergenza. Sia il Tribunale che la Corte d’Appello avevano però respinto la sua domanda, ritenendo che il beneficio fosse riservato ad altre categorie di medici.

La Gerarchia delle Fonti e l’Indennità Zone Disagiate

Il cuore della controversia risiede nel rapporto tra il Contratto Collettivo Nazionale (ACN) e l’Accordo Integrativo Regionale (AIR). La Corte di Cassazione ha chiarito che il sistema normativo che regola i rapporti con i medici convenzionati si basa su una forte integrazione tra la legge statale (L. 833/1978 e D.Lgs. 502/1992) e la contrattazione collettiva nazionale. Quest’ultima fissa i paletti entro cui la contrattazione decentrata, come quella regionale, può muoversi.

L’Accordo Collettivo Nazionale (ACN)

L’ACN del 2005 distingue nettamente tra quattro diversi settori di attività per i medici di medicina generale:
1. Assistenza primaria (il medico di famiglia)
2. Continuità assistenziale (la guardia medica)
3. Medicina dei servizi territoriali
4. Emergenza sanitaria territoriale (il 118)

L’articolo 59 dell’ACN, che disciplina il trattamento economico dei medici di assistenza primaria, prevede specificamente, alla lettera D, l’indennità zone disagiate come compenso accessorio riservato esclusivamente ai medici di questo settore.

L’Accordo Integrativo Regionale (AIR)

L’accordo regionale, pur menzionando l’indennità per le zone disagiate, non poteva, secondo la Corte, estenderla ai medici del 118. Un’interpretazione estensiva basata sul generico riferimento all'”attività convenzionale” si scontrerebbe con il principio gerarchico. La contrattazione integrativa non può porsi in contrasto con quella nazionale, né può riconoscere un trattamento economico ulteriore non previsto dalla fonte sovraordinata.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso del medico, basando la propria decisione su argomenti chiari e lineari. In primo luogo, ha riaffermato il primato dell’Accordo Collettivo Nazionale, che limita in modo esplicito l’indennità ai soli medici di assistenza primaria. L’art. 98 dell’ACN, dedicato al trattamento economico dei medici dell’emergenza sanitaria, non prevede infatti alcuna indennità analoga.

In secondo luogo, i giudici hanno respinto la tesi della disparità di trattamento. La Corte ha sottolineato che la diversità dei compiti, delle attività e delle responsabilità tra i vari settori della medicina generale giustifica un trattamento economico differenziato. Non è possibile, quindi, comparare la posizione di un medico dell’assistenza primaria con quella di un medico dell’emergenza territoriale al fine di rivendicare lo stesso beneficio economico.

Infine, è stato chiarito che un’eventuale attribuzione illegittima del beneficio da parte di una singola ASL ad altri lavoratori non può creare un diritto per i lavoratori pretermessi a ottenere lo stesso trattamento o un risarcimento del danno.

Le Conclusioni

Questa ordinanza fornisce un’importante lezione sulla struttura e l’interpretazione dei contratti collettivi nel settore pubblico. La decisione conferma che i benefici economici, come l’indennità zone disagiate, sono strettamente legati alla specifica categoria professionale definita dalla contrattazione nazionale. Gli accordi regionali possono solo integrare e specificare, ma non possono ampliare la platea dei beneficiari in contrasto con la fonte primaria. Per i medici convenzionati, ciò significa che i diritti e i compensi accessori devono trovare un fondamento chiaro e inequivocabile nell’Accordo Collettivo Nazionale di riferimento per il proprio settore di attività.

Un medico del servizio di emergenza territoriale (118) ha diritto all’indennità per zone disagiate?
No. Secondo la Corte di Cassazione, l’Accordo Collettivo Nazionale (ACN) riserva esplicitamente questa indennità ai soli medici di assistenza primaria.

Un accordo regionale (AIR) può estendere un’indennità a categorie di medici non previste dal contratto nazionale (ACN)?
No. La contrattazione integrativa regionale deve svolgersi nei limiti e nelle materie stabilite dal contratto collettivo nazionale. Non può introdurre un trattamento economico ulteriore o in contrasto con quanto previsto a livello nazionale.

Escludere i medici del 118 dall’indennità per zone disagiate costituisce una disparità di trattamento?
No. La Corte ha ritenuto che non sia proponibile una comparazione, data la diversità dei compiti e delle attività svolte dai medici dell’emergenza sanitaria rispetto a quelli dell’assistenza primaria.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 5435 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 5435 Anno 2025

Presidente: RAGIONE_SOCIALE

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 01/03/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 31003/2020 R.G. proposto da :

COGNOME elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato

COGNOME rappresentata e difesa dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME

-controricorrente-

avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO BARI n. 692/2020 pubblicata il 06/07/2020, RG 2070/2018. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 21/02/2025

dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

La Corte d’ Appello di Bari, con la sentenza n.692/2020 pubblicata il 06/07/2020 ha rigettato il gravame proposto da NOME COGNOME nella controversia con la RAGIONE_SOCIALE della Provincia di Foggia, avverso la sentenza resa tra le parti dal Tribunale di Foggia.

La controversia ha per oggetto la pretesa, azionata in via monitoria da parte della ricorrente, medico convenzionato del servizio di Emergenza ‘118’, che prestava servizio nell’emergenza sanitaria territoriale presso il Comune di Cagnano Varano, rientrante nella zona ‘disagiata’ della fascia garganica, al riconoscimento della indennità per lo svolgimento dell’attività medica in zone disagiate, prevista per i medici di assistenza primaria, in ragione dell’Accordo collettivo nazionale (ACN) per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale del 23 marzo 2005, dall’art. 22 commi 1 e 2 dell’Accordo integrativo regionale (AIR) approvato con la DGR del 29/12/2007 n. 2289, pubblicato sul B.U.R. Regione Puglia del 18 gennaio 2008, emanato ai sensi dell’ACN.
Il Tribunale di Foggia accoglieva l’opposizione proposta dalla RAGIONE_SOCIALE e revocava il decreto ingiuntivo opposto.

La Corte territoriale ha ritenuto che i rapporti tra i medici convenzionati e gli enti sanitari fossero disciplinati dall’art.48 della

legge n.833/1978, dall’art.8 del d.lgs. n.502/1992 e dagli Accordi collettivi nazionali stipulati ai sensi dell’art.4 comma 12 legge n.412/1991in attuazione delle predette fonti primarie; che l’A.C.N. distingueva, tra l’altro, la posizione del medico convenzionato di assistenza primaria (art.13, nonché artt. 33 – 61) da quella del medico convenzionato di emergenza sanitaria territoriale (art. 13, nonché artt. 91 100); che l’art.59, lettera D, comma 2, dell’A.C.N. riconosceva l’indennità per lo svolgimento dell’attività medica convenzionale in zone disagiate o disagiatissime ai soli medici convenzionati di assistenza primaria, e non anche a quelli convenzionati per l’emergenza sanitaria territoriale; che anche l’art. 22 dell’A.I.R. del 18/01/2008 limitava la indennità ai soli medici convenzionati di assistenza primaria; che l’interpretazione prospettata dall’appellante si risolveva nella illegittima e non consentita prevalenza dell’A.I.R. sull’A.C.N.
Per la cassazione della sentenza di appello ricorre NOME COGNOME con ricorso affidato ad un unico motivo, illustrato da memoria.

6. La RAGIONE_SOCIALE resiste con controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1 . Con l’unico ed articolato motivo di ricorso la ricorrente lamenta la «violazione e falsa applicazione ex art.360 n. 3 di norme di diritto e di contratti collettivi nazionali di lavoro stante l’erronea applicazione, l’illegittimità e illogicità del mancato riconoscimento delle somme richieste e n. 5 per omesso esame circa un fatto decisivo del giudizio. Violazione e falsa applicazione delle disposizioni normative di cui all’art.48 comma 3 della Legge 833/1978, all’art.2 ACN del 23.03.2005 della Medicina Generale, all’art.117 comma terzo e art. 3 della Costituzione nonché del d.lgs. 502/1992. Disparità di trattamento».
Dopo aver richiamato le caratteristiche del rapporto di lavoro convenzionale, in particolare con riguardo all’Emergenza sanitaria, e le fonti di disciplina, la ricorrente contesta la sentenza di appello

in ragione della mancata conoscenza della reale modalità di svolgimento dell’attività medica da parte dei medici dell’Emergenza sanitaria; deduce che assume precipuo rilievo il dato territoriale ove l’attività viene prestata; richiama a sostegno della domanda l’art. 22 dell’AIR per la disciplina dei rapporti con i medici della medicina generale (delibera della Giunta Regionale 29 dicembre 2007, n. 2289) e l’Accordo integrativo regionale del Servizio Emergenza Urgenza ‘118’ (delibera Giunta regionale n. 11 del 19 gennaio 2010), nonché al delibera della ASL Foggia relativa al personale dell’Emergenza sanitaria presso l’Isola di San Domino. Prospetta disparità di trattamento.
In via preliminare deve accogliersi l’eccezione di inammissibilità del controricorso, dedotta dal ricorrente con la memoria, siccome notificato il 18/01/2021, quindi oltre i quaranta giorni, ex art.370, cod. proc. civ., decorrenti dalla notifica del ricorso, avvenuta in data il 2/12/2020.

Tanto premesso il motivo, che nella illustrazione non specifica la dedotta violazione dell’art. 360, n.5, invocato in rubrica, è, nel suo complesso, infondato.

La Corte territoriale ha – in primo luogo – fatto corretta applicazione dell’art.48 della legge n.833/1978 e all’art.8 del d.lgs. n.502/1992, laddove ha ritenuto che la disciplina specifica dei rapporti in convenzione è costituita da una forte integrazione tra la normativa statale e la contrattazione collettiva nazionale (Accordo collettivo nazionale stipulato in conformità dell’art.4 legge n.412/1991), con una rigorosa delimitazione degli ambiti dell’ulteriore contrattazione decentrata (v., Cass., n. 26264 del 2021).
Tanto premesso, l’art.13 dell’A.C.N. 23/03/2005 per i medici di medicina generale prevede che: «1. Il presente Accordo Collettivo Nazionale regola, ai sensi dell’art. 8, comma 1, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modificazioni ed integrazioni e sulla base delle determinazioni regionali in materia, il rapporto di

lavoro autonomo convenzionato per l’esercizio delle attività professionali, tra i medici di medicina generale e le Aziende sanitarie locali, per lo svolgimento, nell’ambito del SSN e le sue articolazioni, dei compiti e delle attività relativi ai settori di:

assistenza primaria; b) continuità assistenziale; c) medicina dei servizi territoriali; d) emergenza sanitaria territoriale».

L’A.C.N., come già ritenuto dalla corte territoriale, non detta una disciplina indifferenziata per i rapporti convenzionali dei medici di medicina generale, ma detta disposizioni specifiche con riferimento a ciascuno dei quattro settori individuati, che trovano ragione nella diversità dei compiti affidati al medico convenzionato: l’assistenza primaria (artt. 33-61), la continuità assistenziale (artt. 62-73), la medicina dei servizi (artt. 7490) e l’emergenza sanitaria territoriale (artt. 91-100).

L’indennità oggetto di causa è specificamente prevista dall’art. 59, lettera D, comma 2, dell’A.C.N., nei termini che seguono: «Per lo svolgimento dell’attività in zone identificate dalle Regioni come disagiatissime o disagiate a popolazione sparsa, comprese le piccole isole, spetta ai medici di assistenza primaria un compenso accessorio annuo nella misura e con le modalità concordate nell’ambito degli Accordi regionali». L’indennità è immediatamente riferibile ai soli medici convenzionati dell’assistenza primaria, perché prevista dalla stessa disposizione che disciplina il trattamento economico dei medici di assistenza primaria (ossia l’art. 59).
L’art.98 dell’A.C.N., che detta disposizioni in materia di trattamento economico dei medici convenzionati dell’emergenza sanitaria regionale, non prevede alcuna indennità per lo svolgimento dell’attività in zone disagiate o disagiatissime.

L’art. 22 dell’A.I.R. 18/01/2008 detta disposizioni in materia di zone disagiate (comma 1), che di zone disagiatissime (comma 2). L’indennità per le zone disagiatissime è espressamente riconosciuta «sia per l’assistenza primaria che per la continuità assistenziale»,

con esclusione della emergenza sanitaria regionale. Quanto alla indennità per le zone disagiate, la stessa è riconosciuta «per lo svolgimento dell’attività convenzionale».

10. Non può però ritenersi, come invece pretende la ricorrente, che con il generico riferimento alla «attività convenzionale» sia consentito, in base all’A.I.R., attribuire ciò che l’A.C.N. ha previsto solo per i medici dell’assistenza primaria, giusta la disposizione dettata dall’art.8 d.lgs. 502/1992, tenuto conto che, come già affermato da questa Corte: «dal quadro normativo -quale già risultante dalla legge 833/1978, articolo 48, e dal d.lgs. 502/1992, articolo 8 -si ricava il primato dell’Accordo nazionale rispetto a quello di livello regionale, seppure da intendere non nel senso di una inderogabilità assoluta del primo da parte del secondo ma piuttosto nel senso che la contrattazione regionale si svolge sulle materie e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali» (Cass. n.5 del 2020).
La contrattazione integrativa non può porsi in contrasto con la contrattazione collettiva nazionale, dovendo svolgersi nelle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti da quest’ultima. Ne consegue che la contrattazione integrativa non può riconoscere un trattamento economico ulteriore che non sia previsto dalla contrattazione collettiva nazionale unica abilitata in materia (cfr., Cass., n. 21316 del 2022).

Di talché privo di rilievo è il richiamo della dicitura in calce alla norma finale 3 dell’AIR Servizio Emergenza Urgenza 118, che tra l’altro, senza esplicitare il precetto, si limita all’espressione ‘zone disagiate e disagiatissime: riportare l’art. 22 dell’AIR Puglia dell’8 ottobre 2008’, art. 22 da cui, come si è illustrato, non può farsi discendere il riconoscimento dell’indennità per cui è causa.

Peraltro, attesa la diversità dei compiti e delle attività relativi ai settori in cui si articola il rapporto di lavoro autonomo convenzionato tra i medici di medicina generale e le Aziende sanitarie locali, non è proponibile una comparazione, a fini di

adeguatezza e proporzionalità, come prospetta la ricorrente con riguardo ai medici dell’assistenza primaria, stante la evidente eterogeneità delle attività in concreto svolte (cfr., Cass., n. 15110 del 2020).

Quanto alla delibera con cui la ASL di Foggia avrebbe riconosciuto l’indennità sede disagiatissima al personale medico convenzionato del Servizio Emergenza 118 presso l’Isola di San Domino, si osserva che correttamente la Corte d’Appello, nel richiamare la giurisprudenza di legittimità (Cass., n. 11424 del 2006) ha affermato che deve escludersi che dall’attribuzione che non trova fondamento nella contrattazione di un beneficio a determinati lavoratori possa derivare per i lavoratori pretermessi il diritto ad ottenere analogo beneficio o il risarcimento del danno (nella specie comunque non richiesto), rimanendo inapplicabili in tal caso anche le clausole generali di correttezza e buona fede, le quali, come tramite per il controllo sulla ragionevolezza degli atti di autonomia negoziale, possono operare soltanto all’interno del rapporto di lavoro in relazione ai valori espressi nel rapporto medesimo e nella contrattazione collettiva.
Per questi motivi il ricorso deve essere rigettato.

Nulla sulle spese per l’inammissibilità del controricorso in quanto tardivo.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso. Ai sensi dell’art. 13 comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Lavoro

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