Indennità servizio penitenziario: no all'adeguamento

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso di alcuni docenti che chiedevano l’adeguamento della loro indennità di servizio penitenziario, equiparandola a quella del personale del Ministero della Giustizia. La Corte ha stabilito che la diversità di status giuridico tra le due categorie di dipendenti pubblici giustifica un trattamento economico differente. Inoltre, ha ribadito che la congruità della retribuzione va valutata nel suo complesso e non analizzando una singola voce stipendiale, confermando che la mancata previsione di un meccanismo di rivalutazione automatica per tale indennità non è incostituzionale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 gennaio 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Indennità Servizio Penitenziario: la Cassazione Nega l’Adeguamento ai Docenti

Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha posto fine a una lunga controversia riguardante l’indennità servizio penitenziario per i docenti che prestano servizio negli istituti di detenzione. La Suprema Corte ha stabilito che non sussiste un diritto all’adeguamento di tale indennità su modello di quella percepita dal personale del Ministero della Giustizia. Analizziamo i dettagli di questa importante decisione.

I Fatti del Caso: La Richiesta dei Docenti

Un gruppo di docenti, dipendenti del Ministero dell’Istruzione (MIUR) ma operanti all’interno di scuole situate presso istituti di pena, aveva avviato un’azione legale per ottenere la rivalutazione e l’aggiornamento della loro indennità di servizio penitenziario (ISP). La loro richiesta si basava sulla presunta disparità di trattamento rispetto al personale civile dipendente direttamente dal Ministero della Giustizia, la cui analoga indennità aveva beneficiato di aggiornamenti nel tempo.

Il percorso giudiziario è stato complesso: dopo una prima decisione sfavorevole in appello, la Cassazione aveva rinviato il caso a una diversa sezione della Corte d’Appello per riesaminare le domande subordinate di adeguamento. Tuttavia, anche il giudice del rinvio aveva respinto le richieste, portando i docenti a ricorrere nuovamente in Cassazione.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte, con l’ordinanza in esame, ha rigettato definitivamente il ricorso dei docenti. La decisione si fonda su principi giuridici consolidati, già espressi in precedenti pronunce, che delineano i confini del trattamento economico nel pubblico impiego e i limiti del sindacato del giudice sulla discrezionalità del legislatore.

Le Motivazioni della Sentenza: Perché l’indennità servizio penitenziario non si adegua?

Le ragioni alla base del rigetto sono articolate e toccano diversi principi costituzionali. La Corte ha chiarito perché le pretese dei ricorrenti non potevano trovare accoglimento.

La Diversità di Status Giuridico

Il punto centrale della motivazione risiede nella non assimilabilità delle posizioni dei due gruppi di lavoratori. I docenti, pur operando in un contesto penitenziario, rimangono dipendenti del Ministero dell’Istruzione. Il personale amministrativo penitenziario, invece, dipende dal Ministero della Giustizia. Questa differenza di status giuridico è fondamentale: secondo la Corte, giustifica una disciplina differenziata, anche sul piano retributivo.

La violazione del principio di uguaglianza (art. 3 Cost.) si configura solo quando situazioni sostanzialmente identiche vengono trattate in modo ingiustificatamente diverso. In questo caso, le situazioni non sono state ritenute identiche. Ai docenti viene già riconosciuta una specifica indennità proprio per la peculiarità del luogo di lavoro, che non spetta agli altri insegnanti, e questo è sufficiente a differenziare la loro posizione.

Il Principio di Retribuzione Complessiva

Un altro argomento cruciale riguarda il principio di equa e sufficiente retribuzione (art. 36 Cost.). La Corte ha ribadito che la valutazione di adeguatezza dello stipendio non può essere fatta esaminando una singola componente, come l’indennità servizio penitenziario, ma deve basarsi sul principio di onnicomprensività della retribuzione.

I ricorrenti, secondo i giudici, si erano limitati a lamentare il mancato adeguamento di una singola voce, senza però dimostrare che la loro retribuzione complessiva fosse inadeguata o sproporzionata rispetto alla quantità e qualità del lavoro svolto. Per contestare la sufficienza dello stipendio, è necessario fornire una visione d’insieme di tutte le componenti che lo formano.

L’Insussistenza della Violazione del Buon Andamento

Infine, è stata respinta anche la censura relativa alla violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.). La Corte ha specificato che non esiste un legame diretto e automatico tra le politiche di incremento retributivo e l’efficienza dell’amministrazione. Limitare una voce stipendiale non significa necessariamente pregiudicare il buon funzionamento dei servizi pubblici.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Pronuncia

L’ordinanza della Cassazione consolida un orientamento preciso: le differenze di inquadramento e di status giuridico nel pubblico impiego sono rilevanti e possono legittimare trattamenti economici diversificati. La decisione sottolinea che la richiesta di adeguamento di una singola voce retributiva è destinata a fallire se non è supportata da una dimostrazione complessiva dell’inadeguatezza dello stipendio. Per i docenti che operano in contesti difficili come quello carcerario, questa pronuncia chiarisce che il riconoscimento delle peculiarità del servizio passa attraverso l’indennità già prevista, la cui mancata rivalutazione automatica non costituisce, di per sé, una violazione di principi costituzionali.

I docenti che lavorano in carcere hanno diritto allo stesso adeguamento dell’indennità previsto per il personale del Ministero della Giustizia?
No. Secondo la Corte di Cassazione, il diverso status giuridico (dipendenza dal Ministero dell’Istruzione anziché da quello della Giustizia) giustifica un trattamento economico differente e non rende le due posizioni comparabili ai fini del principio di uguaglianza.

La mancata rivalutazione dell’indennità di servizio penitenziario viola il principio di equa retribuzione?
No, non necessariamente. La Corte ha stabilito che la congruità della retribuzione deve essere valutata nel suo complesso (principio di onnicomprensività) e non analizzando una singola componente. I ricorrenti avrebbero dovuto dimostrare che la loro retribuzione totale era insufficiente, cosa che non hanno fatto.

È possibile chiedere in giudizio la modifica di una singola voce dello stipendio se la si ritiene inadeguata?
È molto difficile. La giurisprudenza richiede che la contestazione sulla retribuzione sia fondata su una valutazione globale di tutte le sue componenti. Isolare una singola indennità e lamentarne il mancato adeguamento non è, di norma, sufficiente per ottenere una revisione da parte del giudice.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 19407 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 19407 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 15/07/2024

ORDINANZA

sul ricorso 28267-2019 proposto da:

COGNOME NOME, COGNOME RIGGIO NOME, elettivamente domiciliati in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato AVV_NOTAIO, che li rappresenta e difende;

– ricorrenti –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi ope legis dall’AVVOCATURA GENERALE RAGIONE_SOCIALEO STATO presso i cui Uffici domiciliano in ROMA, alla INDIRIZZO;

– controricorrenti –

Oggetto

Retribuzione pubblico impiego

R.G.N. 28267/2019

COGNOME.

Rep.

Ud. 04/06/2024

nonché contro

COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME;

-intimati- avverso la sentenza n. 1291/2019 RAGIONE_SOCIALEa CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 26/03/2019 R.G.N. 4391/2016; udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella camera di consiglio del

04/06/2024 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME.

RILEVATO CHE:

1. la Corte d’appello di Roma, con la sentenza n. 237/13, pronunciando sugli appelli principali di NOME COGNOME e altri lavoratori docenti a tempo indeterminato del RAGIONE_SOCIALE, in servizio nelle scuole istituite presso gli istituti di detenzione e pena -nei confronti del RAGIONE_SOCIALE e del RAGIONE_SOCIALE, avverso la sentenza emessa dal Tribunale di Roma n. 15735/09, nonché sull’appello incidentale proposto dal RAGIONE_SOCIALE, in accoglimento di quest’ultimo e in riforma RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata, rigettava tutte le domande originariamente proposte dai docenti, dichiarando -per quel che ancora rileva in giudizio -inammissibili quelle subordinate «volte al riconoscimento del diritto all’aggiornamento o alla rivalutazione RAGIONE_SOCIALE‘indennità di servizio
penitenziario (RAGIONE_SOCIALE) e al pagamento degli aumenti sessennali», in quanto erano state dedotte nelle sole conclusioni RAGIONE_SOCIALE‘atto di appello;

con sentenza n. 14953/2016, la Corte di cassazione, pronunciando sui separati ricorsi, poi riuniti, di due gruppi di lavoratori (COGNOME + altri e COGNOME + altri), ne accoglieva rispettivamente il 4° ed il 5° motivo, sul rilievo che «il giudice di appello erroneamente affermando che la domanda era stata solo riproposta nelle conclusioni, ometteva di considerare che la censura era stata trattata nell’atto di appello con il motivo contrassegnato con la lettera D (COGNOME) e C (COGNOME)»; la Corte di cassazione cassava, dunque, la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e rinviava alla Corte d’appello, in diversa composizione, per l’esame RAGIONE_SOCIALEe domande subordinate di adeguamento RAGIONE_SOCIALE‘indennità;
riassunto il giudizio, con sentenza n. 1291/20 19 la Corte d’appello di Roma, quale giudice del rinvio, rigettava le domande subordinate di adeguamento e/o rivalutazione RAGIONE_SOCIALE‘ISP proposte dai ricorrenti in riassunzione, condannandoli altresì alla rifusione RAGIONE_SOCIALEe spese di tutti i gradi di giudizio;

rilevava, in particolare, che la pronuncia additiva RAGIONE_SOCIALEa Consulta, pure ammissibile, sarebbe comunque configurabile solo laddove essa non implichi l’adozione di scelte rimesse al potere discrezionale del legislatore, e pertanto solo in ipotesi di esistenza di una soluzione (c.d. ‘a rime obbligate’) costituzionalmente necessitata (Corte cost. n. 254/2016);

nella specie l’eventuale pronuncia di incostituzionalità RAGIONE_SOCIALEa disposizione che prevede il compenso (ISP) in misura fissa avrebbe determinato, in difetto di regolamentazione da parte RAGIONE_SOCIALEa contrattazione collettiva ex art. 40 d.lgs. n. 165/2001, un inammissibile vuoto di disciplina;

osservava, infine, che i ricorrenti, pure evidenziando l’assenza di meccanismi di adeguamento, non avevano fatto riferimento, al di là di questa specifica voce stipendiale, all’adeguatezza complessiva RAGIONE_SOCIALEa loro retribuzione, la cui sufficienza richiede una valutazione complessiva e di sintesi (art. 36 Cost.);

avverso tale decisione propongono ricorso per cassazione NOME COGNOME e NOME COGNOME sulla base di quattro motivi assistiti da memoria, cui resistono il RAGIONE_SOCIALE e il RAGIONE_SOCIALE con controricorso.

CONSIDERATO CHE:

con il primo motivo, formulato ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360 n. 3 cod. proc. civ., si deduce violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 2 RAGIONE_SOCIALEa legge 65 del 1983, degli artt. 3, 36 e 97 Cost., nonché RAGIONE_SOCIALE‘art. 40 del T.U.P.I. e del principio “¡ura novit curia ” di cui all’art. 113, 1 comma, cod. proc. civ., oltre che RAGIONE_SOCIALE‘art. 12 RAGIONE_SOCIALEe preleggi;

in ipotesi di interpretazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 2 RAGIONE_SOCIALEa legge n. 65/1983 nel senso di escludere meccanismi di rivalutazione e aggiornamento RAGIONE_SOCIALE‘ ISP al mutamento del costo RAGIONE_SOCIALEa vita, il giudice del rinvio avrebbe dovuto per lo meno sollevare questione di legittimità costituzionale RAGIONE_SOCIALEa disposizione, la quale avrebbe potuto essere interessata da una pronuncia manipolativa o additiva RAGIONE_SOCIALEa Consulta, c om’è avvenuto, per esempio, in situazioni similari con le sentenze n. 497/1988, n. 243/1993 e n. 70/2015;
con il secondo mezzo si denuncia (art. 360 n. 5 cod. proc. civ.) l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio che ha costituito oggetto di discussione tra le parti ; nella sentenza impugnata v’era «un frettoloso esame RAGIONE_SOCIALEe deduzioni dei ricorrenti», ma non l’approfondimento RAGIONE_SOCIALEa «corposa identificazione dei fatti e RAGIONE_SOCIALEe

ragioni poste a fondamento RAGIONE_SOCIALEa richiesta di una interpretazione RAGIONE_SOCIALEe norme tale da condurre al necessario adeguamento RAGIONE_SOCIALE‘ISP»;

con il terzo, ed ultimo, motivo si lamenta (art. 360 n. 3 cod. proc. civ.) violazione e falsa applicazione degli artt. 383 e 392 cod. proc. civ., per avere il giudice del rinvio, dopo la sentenza rescindente, frainteso l’esatto ambito del ‘devoluto’ e in particolare omesso di esaminare la domanda volta ad accertare che la rivalutazione e l’aggiornamento RAGIONE_SOCIALE‘ISP potevano, con lo strumento RAGIONE_SOCIALE‘int erpretazione analogica, rapportarsi agli incrementi già attribuiti al personale inquadrato nel Comparto Ministeri e al personale del RAGIONE_SOCIALE che svolgeva attività analoghe a quelle dei ricorrenti, salva in ogni caso la questione di costituzionalità sollevata dai ricorrenti;
il ricorso, i cui motivi per l’intima connessione logico-giuridica possono essere congiuntamente esaminati, è infondato;

la questione di causa è già stata esaminata da questa Corte nella sentenza rescindente del 20 luglio 2016 n. 14953; ai principi ivi enunciati – e poi in seguito ribaditi da Cass. 10 marzo 2020 n. 6751 – si intende assicurare in questa sede continuità;

in particolare, si è osservato (sentenza nr. 14953/16 citata, paragrafo 7.4) che il riferimento RAGIONE_SOCIALE‘art. 1, comma 1, RAGIONE_SOCIALEa citata legge n. 65/1983 al «personale civile di ruolo e non di ruolo degli istituti di prevenzione e di pena del RAGIONE_SOCIALE» presuppone la dipendenza dal RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e non da altra Amministrazione RAGIONE_SOCIALEo Stato, come nella specie (dal RAGIONE_SOCIALE); la legge nr. 65/1983, all’articolo 2, disciplina invece in maniera autonoma l’indennità per gli agenti di custodia, gli appartenenti al personale civile RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione giudiziaria del RAGIONE_SOCIALE e per «il personale RAGIONE_SOCIALEe altre amministrazioni
RAGIONE_SOCIALEo Stato che prestino servizio presso gli uffici ed istituti centrali e periferici RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione penitenziaria»;

l’argomento letterale è dunque chiaro e decisivo (e nessuna lacuna legislativa, suscettibile di essere colmata con l’interpretazione analogica, è nella specie configurabile) nel circoscrivere la platea dei destinatari RAGIONE_SOCIALEa indennità di cui all’articolo 1 ai dipendenti del RAGIONE_SOCIALE che prestano servizio negli Istituti di prevenzione e di pena e nel prevedere una diversa indennità per il personale RAGIONE_SOCIALEe altre amministrazioni RAGIONE_SOCIALEo Stato (vedi: Cass. n. 6751/2020, cit.);

6. i ricorrenti assumono, tuttavia, che la interpretazione RAGIONE_SOCIALEe norme adottata nella sentenza impugnata ne determinerebbe la illegittimità costituzionale per violazione degli articoli 3, 36 e 97 Cost. ed hanno censurato le ragioni esposte dal giudice del rinvio per superare il sospetto di non conformità alla Costituzione sotto il profilo RAGIONE_SOCIALEa disparità di trattamento, aggiungendo che l’articolo 2 RAGIONE_SOCIALEa legge n. 65/1983 non prevederebbe alcun meccanismo di adeguamento degli importi economici RAGIONE_SOCIALEa relativa indennità al mutato potere d’acquisto RAGIONE_SOCIALEa moneta mentre la indennità di cui all’articolo 1 era stata aggiornata più volte (d.l. 28 agosto 1987 n. 356 convertito in legge 27 ottobre 1987 n. 436; legge 16 ottobre 1991 n. 321) e meccanismi di adeguamento periodico erano altresì previsti per altre indennità, ad esempio le indennità corrisposte ai docenti in servizio all’estero;
il rilievo non può essere condiviso; si tratta di allegazioni affrontate e puntualmente disattese nella pronuncia rescindente di questa Corte n. 14953/2016, già richiamata, ove si è osservato che il sospetto di illegittimità costituzionale RAGIONE_SOCIALEa legge n. 65 del 1983, artt.

1 e 2, dedotto anche in quella sede dai ricorrenti in relazione agli articoli 3, 36 e 97 Costituzione, non è assistito dalla ‘ non manifesta infondatezza ‘;

tale conclusione è stata fondata sul rilievo (in relazione al quale la difesa dei ricorrenti non fornisce argomenti per una rimeditazione RAGIONE_SOCIALE‘orientamento di questa Corte) che la posizione dei dipendenti civili di ruolo e non di ruolo RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione penitenziaria non è in alcun modo equiparabile, in ragione del diverso status giuridico, con quella degli insegnanti che prestano la propria opera d’insegnamento all’interno degli istituti di prevenzione e pena, dipendenti da altra Amministrazione (RAGIONE_SOCIALE) e che la peculiarità RAGIONE_SOCIALEo svolgimento RAGIONE_SOCIALEa docenza all’interno di un luogo di detenzione è stata valutata con il riconoscimento di una particolare indennità, che non viene attribuita agli altri insegnanti;
7. si è altresì richiamata (vedi il punto 7.6 RAGIONE_SOCIALEa sentenza di questa Corte n. 14953/16, cit.) la giurisprudenza costituzionale secondo la quale (Corte cost. n. 155 del 2014; n. 108 del 2006, n. 340 e n. 136 del 2004) la violazione del principio di uguaglianza sussiste qualora situazioni sostanzialmente identiche siano disciplinate in modo ingiustificatamente diverso e non quando alla diversità di disciplina corrispondano situazioni non assimilabili; trattasi di argomentazioni riprese, anche con specifico riferimento al profilo del mancato adeguamento al mutato potere di acquisto RAGIONE_SOCIALEa moneta RAGIONE_SOCIALE‘indennità in parola, dalla successiva pronuncia di questa Corte n. 6751/2020, cit. (v. in particolare ai punti 20 e 21 RAGIONE_SOCIALEa sentenza);
a riguardo, merita segnalare che la sentenza impugnata ha poi del tutto condivisibilmente rimarcato, con valutazione qui non specificamente censurata, che «non è la singola componente reddituale a qualificare il confronto col principio costituzionale (art. 36 Cost.), quanto la sua

incidenza nel complessivo ammontare del trattamento retributivo percepito, tale da renderlo globalmente inadeguato», ed i ricorrenti, sotto questo specifico profilo, «non hanno evidenziato alcunché, essendosi limitati a sottolineare la mancata previsione di un meccanismo perequativo RAGIONE_SOCIALEa singola voce, senza specifico riferimento alla sua adeguatezza rispetto alla funzione svolta e senza indicazione RAGIONE_SOCIALEe altre componenti retributive che non garantirebbero un trattamento economico sufficiente e proporzionato» (così a pag. 5 RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata); il che si appalesa in linea con l’insegnamento del giudice RAGIONE_SOCIALEe leggi , il quale ha affermato a più riprese che «che, allo scopo di verificare la legittimità costituzionale RAGIONE_SOCIALEe norme in tema di trattamento economico dei dipendenti, deve farsi riferimento, non già alle singole componenti di quel trattamento, ma alla retribuzione nel suo complesso, avuto riguardo -in sede di giudizio di non conformità RAGIONE_SOCIALEa retribuzione ai requisiti costituzionali di proporzionalità e sufficienza -al principio di onnicomprensività RAGIONE_SOCIALEa retribuzione medesima (sentenze n. 27 del 2022; n. 90 del 2019, n. 13 del 2016, n. 178 del 2015, n. 154 del 2014, n. 310 e n. 304 del 2013);
8. né varrebbe invocare, ancora, il diverso parametro RAGIONE_SOCIALE‘art. 97 Cost.; invero, la stessa Corte cost. ha più volte evidenziato che il principio del buon andamento RAGIONE_SOCIALEa pubblica amministrazione non può essere associato alle politiche di incrementi retributivi, i quali non sono legati da un vincolo funzionale all’efficiente organizzazione RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione (sentenze n. 27 del 2022; n. 96 del 2016, n. 154 del 2014, n. 304 del 2013, n. 273 del 1997; ordinanze n. 263 del 2002, n. 368 del 1999 e n. 205 del 1998); non sussiste, infatti, come pure non si è mancato di precisare, un rapporto diretto di causa ed
effetto tra la previsione RAGIONE_SOCIALEa limitazione retributiva e la dissuasione dall’espletamento di attività, la cui retribuzione comporterebbe il superamento del ‘tetto’ massimo ; e quand’anche tale effetto dissuasivo si producesse, esso non è automaticamente di pregiudizio al buon andamento RAGIONE_SOCIALEa pubblica amministrazione, posto che l’efficienza RAGIONE_SOCIALEa macchina amministrativa non è di per sé scalfita dal fatto che determinate funzioni siano esercitate da personale che non gode del livello retributivo massimo consentito ma dispone comunque di adeguata competenza e professionalità;
inammissibile è, poi, la denuncia (formulata col secondo motivo di ricorso) RAGIONE_SOCIALE‘omesso esame circa un punto decisivo RAGIONE_SOCIALEa controversia in quanto non corrisponde al paradigma di cui al novellato art. 360, n. 5, cod. proc. civ., ratione temporis applicabile, come interpretato da Cass., Sez. Un., n. 8053/2014; non costituiscono ‘fatti’, il cui omesso esame possa cagionare il vizio ex art. 360, n. 5, cod. proc. civ.: le argomentazioni o deduzioni difensive (Cass. 14 giugno 2017, n. 14802; Cass. 8 ottobre 2014, n. 21152), gli elementi istruttori, una moltitudine di fatti e circostanze, o il ‘vario insieme dei materiali di causa’ (Cass., 21 ottobre 2015, n. 21439);
10. alla stregua RAGIONE_SOCIALEe considerazioni tutte esposte, il ricorso deve essere -conclusivamente -respinto; le spese del giudizio di legittimità sono compensate fra le parti per la peculiarità RAGIONE_SOCIALEa questione.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso. Compensa le spese del giudizio di legittimità.

Ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 13 co. 1 quater del d.P.R. 115 del 2002 dà atto RAGIONE_SOCIALEa sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti RAGIONE_SOCIALE‘ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello

previsto per il ricorso a norma del comma 1 bis RAGIONE_SOCIALEo stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma nella adunanza camerale del 4.6.2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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