Indennità prima sistemazione: spetta ai non statali?

Una dirigente di un ente pubblico previdenziale si è vista negare l’indennità di prima sistemazione dopo un trasferimento d’ufficio, in base a una legge del 2011 volta a ridurre la spesa pubblica. La Corte di Cassazione ha confermato il suo diritto a ricevere l’indennità, stabilendo che la norma che sopprimeva tali benefici si applica esclusivamente ai dipendenti statali e non al personale degli enti pubblici non statali, la cui disciplina è demandata alla contrattazione collettiva e a specifiche norme di settore.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 novembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

L’Indennità di Prima Sistemazione: Spetta anche ai Dipendenti di Enti Pubblici non Statali?

La questione del diritto all’indennità di prima sistemazione per i dipendenti pubblici trasferiti d’ufficio è da tempo oggetto di dibattito. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa luce su un punto cruciale: la soppressione di tale beneficio, introdotta con una legge del 2011 per il contenimento della spesa pubblica, si applica a tutti i dipendenti pubblici o solo a quelli statali? La Suprema Corte ha fornito una risposta chiara, distinguendo nettamente l’ambito di applicazione della norma e salvaguardando i diritti dei lavoratori degli enti pubblici non statali.

I Fatti del Caso: Un Trasferimento d’Ufficio e un Diritto Negato

Una dirigente di un importante ente pubblico previdenziale veniva trasferita d’ufficio, con conseguente cambio di residenza. La lavoratrice richiedeva quindi il riconoscimento dell’indennità di prima sistemazione, un compenso previsto per far fronte alle spese iniziali legate al trasferimento. L’ente datore di lavoro respingeva la richiesta, sostenendo che tale indennità fosse stata soppressa dall’articolo 4, comma 44, della legge n. 183/2011, una normativa mirata alla riduzione dei costi della pubblica amministrazione.

Sia il Tribunale che la Corte d’Appello davano ragione alla dirigente, affermando che la norma soppressiva riguardasse unicamente i dipendenti delle amministrazioni statali e non quelli degli enti pubblici come l’istituto previdenziale in questione. L’ente, non soddisfatto, decideva di ricorrere in Cassazione.

L’Appello in Cassazione e l’analisi sull’indennità di prima sistemazione

L’ente previdenziale ha basato il proprio ricorso su due motivi principali. In primo luogo, ha sostenuto una violazione della legge n. 183/2011, affermando che la norma dovesse essere applicata a tutto il pubblico impiego, inclusi gli enti del “parastato”. In secondo luogo, ha contestato l’interpretazione del contratto individuale di lavoro da parte dei giudici di merito, sostenendo che l’assenza di un esplicito richiamo all’indennità nel contratto ne escludesse il diritto.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha respinto integralmente il ricorso, confermando le decisioni dei giudici di merito con argomentazioni solide e dettagliate.

L’Interpretazione Sistematica della Legge 183/2011

Il punto centrale della decisione risiede nell’analisi strutturale dell’art. 4 della legge n. 183/2011. La Corte ha evidenziato come tale articolo sia suddiviso in sezioni, ciascuna dedicata a uno specifico Ministero. Il comma 44, che sopprime l’indennità, rientra nel gruppo di disposizioni relative alla riduzione della spesa del Ministero dell’Economia e delle Finanze. Al contrario, gli enti previdenziali sono disciplinati da un altro comma, il 66, che si riferisce agli obiettivi del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.

Quest’ultimo comma non impone tagli specifici, ma fissa un obiettivo di risparmio complessivo, lasciando agli enti stessi, nell’ambito della loro autonomia organizzativa, la scelta degli strumenti per raggiungerlo. Questa diversa collocazione topografica delle norme è stata ritenuta decisiva per escludere che le prescrizioni puntuali del comma 44 potessero essere estese agli enti previdenziali.

L’Ambito Storico di Applicazione

La Corte ha inoltre ricordato che la legge originaria che disciplinava le indennità di missione e trasferimento (legge n. 836/1973) non è mai stata direttamente applicabile al personale di amministrazioni pubbliche diverse da quella statale. Per questi enti, la legge del 1973 fungeva solo da parametro di riferimento per istituti analoghi disciplinati dalla contrattazione collettiva.

Con la contrattualizzazione del pubblico impiego, la disciplina è passata interamente ai Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro (CCNL). Solo i CCNL del comparto Ministeri avevano espressamente richiamato la legge del 1973. Di conseguenza, al momento dell’entrata in vigore della legge del 2011, tale normativa produceva effetti solo per il personale dello Stato. La sua soppressione non poteva, quindi, che riguardare lo stesso, ristretto, ambito di applicazione.

Le Conclusioni

L’ordinanza della Corte di Cassazione stabilisce un principio di diritto fondamentale: la soppressione dell’indennità di prima sistemazione e di altri trattamenti economici simili, disposta dalla legge n. 183/2011, non si applica ai dipendenti degli enti pubblici non statali. La decisione si fonda su un’attenta interpretazione letterale e sistematica della legge, che distingue chiaramente tra le misure di contenimento della spesa imposte ai Ministeri e gli obiettivi di risparmio assegnati ad altri enti pubblici, salvaguardandone l’autonomia.

Questa pronuncia rafforza il ruolo della contrattazione collettiva nel disciplinare il rapporto di lavoro nel pubblico impiego e offre una tutela importante ai lavoratori degli enti pubblici, confermando che i loro diritti non possono essere compressi da norme pensate per il solo comparto statale.

La soppressione delle indennità prevista dalla legge n. 183/2011 si applica a tutti i dipendenti pubblici?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che l’art. 4, comma 44, della legge n. 183/2011 si applica esclusivamente ai dipendenti delle amministrazioni statali e non agli enti pubblici diversi dallo Stato, come gli enti previdenziali.

Perché l’indennità di prima sistemazione è ancora dovuta ai dipendenti degli enti previdenziali?
Perché la normativa che ha soppresso tale indennità per i dipendenti statali è inserita in una sezione della legge dedicata specificamente alla riduzione delle spese dei Ministeri. Gli enti previdenziali, invece, sono soggetti a una diversa norma che fissa un obiettivo di risparmio generale, lasciando loro autonomia su come raggiungerlo, senza imporre tagli specifici.

Il contratto individuale di lavoro può escludere il diritto all’indennità se non la menziona esplicitamente?
No. La Corte ha stabilito che la semplice assenza della menzione dell’indennità nel contratto individuale non è sufficiente a escluderne l’applicazione, poiché il rapporto di lavoro è disciplinato anche e soprattutto dalle previsioni della contrattazione collettiva.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 14469 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 14469 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 23/05/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 1904/2023 R.G. proposto da

– ricorrente –

contro

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 1211/2022 de lla Corte d’Appello di Catanzaro, depositata il 17.11.2022;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 7.5.2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME, dipendente RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE con qualifica di dirigente, convenne in giudizio il datore di RAGIONE_SOCIALE per chiedere l’accertamento del proprio diritto a percepire l’indennità di prima sistemazione con riguardo al suo trasferimento d ‘ufficio d alla sede di RAGIONE_SOCIALE e al conseguente cambio di residenza.

L’RAGIONE_SOCIALE resistette alla domanda, eccependo che l’art. 4, comma 44, RAGIONE_SOCIALEa legge n. 183 del 2011 aveva soppresso le indennità e i rimborsi previsti dalla legge n. 836 del 1973 e poi adeguati dalla legge n. 417 del 1978.

Il Tribunale di Cosenza, in funzione di giudice del RAGIONE_SOCIALE, accolse la domanda, ritenendo che l’art. 4, comma 44, RAGIONE_SOCIALEa legge n. 183 del 2011 non fosse applicabile ai rapporti di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘ente previdenziale, riguardando soltanto i dipendenti RAGIONE_SOCIALEe amministrazioni statali.

L’RAGIONE_SOCIALE si rivolse quindi alla Corte d’Appello di Catanzaro, che respinse l’impugnazione.

Contro la sentenza d’appello l’RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione affidato a due motivi. La lavoratrice si è difesa con controricorso, illustrato anche con memoria depositata nel termine di legge anteriore alla data fissata per la camera di consiglio ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 380 -bis .1 c.p.c.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso l’RAGIONE_SOCIALE denuncia « violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 4, comma 44, RAGIONE_SOCIALEa legge n. 183/2011, degli artt. 18, 19, 20, 21 e 24 RAGIONE_SOCIALEa legge n. 836/1973, degli artt. 66 e 74 del CCNL 2002-2005, come confermati dall’art. 29 del CCNL 2006 -2009, area VI, dirigenti

Parastato, nonché RAGIONE_SOCIALE‘art. 45, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001, tutti in relazione all’art. 360, comma 2, n. 3, c.p.c.».

1.1. La sentenza viene censurata nella parte essenziale in cui statuisce che l’art. 4, comma 44, RAGIONE_SOCIALEa legge n. 183 del 2011 riguarda solo i dipendenti statali e, quindi, non si applica ai rapporti di RAGIONE_SOCIALE del parastato, tra i quali quelli RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE. In secondo luogo, il ricorrente -pur riconoscendo che l’indennità di prima sistemazione, a differenza di altre indennità previste dalla legge n. 836 del 1973, non è stata soppressa dal citato comma 44 -sostiene che quest’ultimo avrebbe comunque abrogato le disposizioni contrattuali e amministrative che fissano l’importo RAGIONE_SOCIALE‘indennità in misura superiore a quanto previsto nella legge del 1973, come aggiornata nel 1978.
Il motivo è infondato, essendo condivisibile, decisivo ed assorbente il rilievo che l’art. 4, comma 44, RAGIONE_SOCIALEa legge n. 183 del 2011 detta una normativa riferita soltanto ai dipendenti statali e non anche agli enti diversi dallo Stato, qual è l’RAGIONE_SOCIALE , come questa Corte ha già recentemente avuto occasione di affermare in cause del tutto analoghe alla presente (Cass. nn. 20311/2023; 20339/2023; 2344/2023; 20360/2023; 20664/2023; 20668/2023).

2.1. Per giungere a tale conclusione non è certo decisiva la circostanza che l’art. 4 è rubricato « Riduzioni RAGIONE_SOCIALEe spese non rimodulabili dei Ministeri». Pur non volendosi negare in assoluto il valore RAGIONE_SOCIALEa rubrica nell’interpretazione dei testi di legge poco chiari (v. Cass. n. 2989/2022), in questo caso è certamente da escludere che il riferimento letterale ai soli «Ministeri» nella rubrica ponga un li mite nell’interpretazione RAGIONE_SOCIALE‘intero art. 4. Infatti, tale articolo di legge, composto originariamente di più di cento commi, contiene disposizioni che espressamente si riferiscono ad enti diversi dallo stato, come il comma 66, che
impone obiettivi di risparmio di spesa proprio agli enti previdenziali, tra i quali l’RAGIONE_SOCIALE.

2.2. Rileva, piuttosto, la ben diversa collocazione, nella topografia del vasto art. 4, RAGIONE_SOCIALEa disposizione di cui il ricorrente ipotizza la violazione da parte RAGIONE_SOCIALEa corte d’appello (comma 44) rispetto alla disposizione che pone una disciplina relativa alle spese degli enti previdenziali (comma 66).

Il comma 44 rientra nel gruppo RAGIONE_SOCIALEe disposizioni («commi da 28 a 51») che, ai sensi del precedente comma 27, «Concorrono al raggiungimento degli obiettivi di riduzione RAGIONE_SOCIALEa spesa del RAGIONE_SOCIALE». Viceversa, il comma 66 contiene una disposizione che «Concorre al raggiungimento degli obiettivi di riduzione RAGIONE_SOCIALEa spesa del RAGIONE_SOCIALE», come recita il precedente comma 65.

Ebbene, il comma 66 non detta agli enti previdenziali specifici obblighi di riduzione RAGIONE_SOCIALEe spese di funzionamento, ma indica un obiettivo complessivo di risparmio («misura non inferiore all ‘ importo complessivo, in termini di saldo netto, di 60 milioni di euro per l ‘ anno 2012, 10 milioni di euro per l ‘ anno 2013 e 16,5 milioni di euro annui a decorrere dall ‘ anno 2014»), che l ‘ RAGIONE_SOCIALE, l’ RAGIONE_SOCIALE e l ‘ RAGIONE_SOCIALE dovevano raggiungere, «nell ‘ ambito RAGIONE_SOCIALEa propria autonomia», adottando «misure di razionalizzazione organizzativa».
2.3. Dunque, il microsistema RAGIONE_SOCIALE‘art. 4 RAGIONE_SOCIALEa legge n. 183 del 2011 depone nel senso di una disciplina differenziata RAGIONE_SOCIALEe misure di riduzione di spesa per ciascun RAGIONE_SOCIALE e, per quanto riguarda il RAGIONE_SOCIALE, viene fissato un obiettivo di risparmio economico di carattere generale, facendo salva l’autonomia organizzativa degli enti previdenziali per la scelta degli strumenti con cui raggiungere quell’obiettivo. Il che porta

ad escludere che valgano, per questi enti, le puntuali prescrizioni dettate nel comma 44 con riferimento alla legge n. 836 del 1973 e alla relativa disciplina del «Trattamento economico di missione e di trasferimento dei dipendenti statali».

2.4. Alle considerazioni che precedono occorre aggiungere che l’art. 21 RAGIONE_SOCIALEa legge n. 836 del 1973 e le disposizioni RAGIONE_SOCIALEa stessa legge RAGIONE_SOCIALEe quali il legislatore ha disposto l’abrogazione non sono mai stati direttamente applicabili al personale RAGIONE_SOCIALEe amministrazioni pubbliche diverse da quella statale e detta inapplicabilità non è smentita, ma anzi trova conferma nell’art. 26 RAGIONE_SOCIALEa stessa legge, con il quale il legislatore RAGIONE_SOCIALE‘epoca aveva stabilito che il trattamento riservato ai dipendenti statali dovesse essere apprezzato, quanto agli altri enti, solo come parametro esterno di commisurazione RAGIONE_SOCIALEe somme riconosciute ai dipendenti di altri enti per istituti analoghi.
2.5. È altresì opportuno evidenziare che con la contrattualizzazione RAGIONE_SOCIALE‘impiego pubblico, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 69, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001 hanno cessato di produrre effetti le disposizioni speciali dettate per i dipendenti pubblici dalle norme previgenti, ove non espressamente richiamate dalla contrattazione collettiva, che, quanto alle indennità che vengono in rilievo in questa sede, solo per il personale, dirigenziale e non dirigenziale, dei comparti Ministeri e Presidenza del Consiglio dei Ministri ha espressamente richiamato la disciplina dettata dalla legge n. 836 del 1973, la quale, quindi, alla data di entrata in vigore RAGIONE_SOCIALEa legge n. 183 del 2011, continuava a produrre effetti per il solo personale RAGIONE_SOCIALEo Stato, nei suoi diversi comparti.
Plurime ragioni inducono, pertanto, a ritenere inapplicabile ai dipendenti RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE la prima parte del comma 44.

2.6. Né può essere attribuito valore interpretativo in senso contrario, come pretenderebbe la difesa RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, alla seconda parte del comma 44, ove si legge: «Sono, inoltre, soppresse le analoghe disposizioni contenute nei contratti collettivi nazionali di RAGIONE_SOCIALE. La disposizione di cui al presente comma non si applica nei confronti del personale appartenente al comparto sicurezza, difesa e soccorso pubblico».

Infatti, se si afferma che la prima parte RAGIONE_SOCIALEa disposizione riguarda solo i dipendenti RAGIONE_SOCIALEo Stato, se ne può dedurre, senza alcun rischio di incoerenza normativa, che anche il successivo richiamo alle «analoghe disposizioni contenute nei contratti collettivi nazionali di RAGIONE_SOCIALE» va riferito ai contratti collettivi di quello che era, all’epoca, il comparto Ministeri.

Del pari, con l’esclusione del « personale appartenente al comparto sicurezza, difesa e soccorso pubblico» si individua un gruppo più ristretto di persone all’interno RAGIONE_SOCIALEa categoria dei dipendenti statali, il che è del tutto irrilevante al fine di concludere che siano invece inclusi lavoratori che sono estranei a quella categoria.

Il secondo motivo di ricorso denuncia «violazione e falsa applicazione dei criteri e principi di ermeneutica contrattuale di cui agli artt. 1362, 1363 e 1364 c.c., in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.».

3.1. Il motivo presuppone che la corte territoriale abbia violato i canoni legali di interpretazione del contratto, la cui corretta applicazione avrebbe dovuto portare, secondo l’RAGIONE_SOCIALE, all’accertamento che nella determinazione di conferimento RAGIONE_SOCIALE‘incarico e nel contratto individuale non vi era alcun richiamo, diretto o indiretto, alla determina n. 1/2009 con cui il commissario straordinario RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, in attuazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 66

del CCNL di comparto, aveva stabilito la misura RAGIONE_SOCIALE‘indennità di prima sistemazione.

3.2. Il motivo è infondato.

In fatti, come correttamente rilevato dalla Corte d’Appello, la mera constatazione che l’indennità di prima sistemazione non era menzionata nel contratto individuale non è sufficiente per escluderne l’applicazione al rapporto di RAGIONE_SOCIALE, il quale è comunque disciplinato anche dalle prevalenti previsioni RAGIONE_SOCIALEa contrattazione collettiva, ai sensi degli artt. 2, comma 3, e 45, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001.

Meno che meno la medesima constatazione può essere considerata sufficiente per sostenere che la Corte territoriale abbia violato , nell’interpretazione del contratto di RAGIONE_SOCIALE, i canoni legali ermeneutici del «senso letterale RAGIONE_SOCIALEe parole» e RAGIONE_SOCIALEa ricostruzione RAGIONE_SOCIALEa «comune intenzione RAGIONE_SOCIALEe parti» (art. 1362 c.c.).

Respinto il ricorso, si ravvisano giustificate ragioni per compensare le spese del presente grado, tenuto conto che il ricorso venne presentato prima del formarsi del citato orientamento di questa Corte e che, in precedenza, la complessità RAGIONE_SOCIALEa normativa può avere determinato nel l’istituto ricorrente l’erronea convinzione di agire in adempimento di un obbligo di legge.

In base all’esito del giudizio, sussistono i presupposti per il versamento, da parte del ricorrente , RAGIONE_SOCIALE‘ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1 -bis , RAGIONE_SOCIALEo stesso articolo 13.

P.Q.M.

La Corte:

rigetta il ricorso; compensa le spese del giudizio di legittimità;

a i sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 13 , comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto RAGIONE_SOCIALEa sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente , RAGIONE_SOCIALE‘ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1 -bis , RAGIONE_SOCIALEo stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 7.5.2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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