Indennità di rischio medici: quando è illegittima?

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso di alcuni medici di continuità assistenziale che richiedevano il pagamento di un’indennità di rischio prevista da un accordo integrativo regionale. La Corte ha stabilito la nullità di tale clausola, poiché introduceva un compenso generalizzato e automatico per tutti i medici della regione, in contrasto con l’Accordo Collettivo Nazionale, il quale permette compensi aggiuntivi solo per specifiche e comprovate condizioni di disagio. La decisione sottolinea che l’indennità di rischio medici non può essere una maggiorazione indiscriminata della retribuzione, ma deve essere strettamente legata a particolari difficoltà operative.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 febbraio 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Indennità di Rischio Medici: La Cassazione chiarisce i limiti della contrattazione regionale

L’erogazione di un’indennità aggiuntiva per i rischi professionali è un tema di grande attualità, specialmente nel settore sanitario. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione, la n. 13397/2023, ha fatto luce sui rigidi paletti che la contrattazione regionale deve rispettare. La Corte ha stabilito che l’indennità di rischio medici non può essere riconosciuta in modo generalizzato a un’intera categoria, ma deve essere ancorata a specifiche condizioni di disagio, così come previsto dalla normativa nazionale. Analizziamo insieme la vicenda e le importanti conclusioni dei giudici.

I Fatti del Caso: una richiesta di indennità negata

Due medici di medicina generale, operanti nel servizio di continuità assistenziale (la cosiddetta guardia medica) per un’Azienda Sanitaria Locale, si sono visti sospendere il pagamento dell’indennità di rischio. Tale compenso era stato introdotto da un Accordo Integrativo Regionale (AIR) che, secondo l’ASL, era in contrasto con la normativa nazionale e, pertanto, illegittimo.

I medici avevano avviato un’azione legale per ottenere il pagamento dell’indennità, ma la Corte d’Appello aveva dato ragione all’Azienda Sanitaria, dichiarando nulla la clausola dell’accordo regionale. Secondo i giudici di merito, la contrattazione nazionale (Accordo Collettivo Nazionale – ACN) consente l’intervento degli accordi regionali solo per definire compensi incentivanti o legati a prestazioni aggiuntive, e non per istituire un’indennità automatica per tutti. Insoddisfatti della decisione, i medici hanno presentato ricorso in Cassazione.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso dei medici, confermando integralmente la sentenza della Corte d’Appello. Gli Ermellini hanno ribadito un principio fondamentale: la contrattazione collettiva decentrata (regionale) non può derogare o porsi in contrasto con quanto stabilito dalla contrattazione di livello nazionale. La previsione di un compenso aggiuntivo orario generalizzato per tutti i medici di continuità assistenziale è stata giudicata una maggiorazione illegittima del compenso base, e non una legittima indennità.

Le Motivazioni: Il primato della contrattazione nazionale

Le motivazioni della Corte si basano su un’analisi rigorosa dei rapporti tra i diversi livelli di contrattazione collettiva nel pubblico impiego contrattualizzato.

Il contrasto tra accordo regionale e nazionale

Il punto centrale della decisione è l’articolo 14 dell’Accordo Collettivo Nazionale, che demanda agli accordi regionali la definizione di ‘parametri di valutazione di particolari e specifiche condizioni di disagio e difficoltà’. L’accordo regionale in questione, tuttavia, non aveva specificato alcuna condizione particolare. Aveva, invece, istituito un’indennità di rischio in modo automatico e indifferenziato per tutti i medici impegnati nella continuità assistenziale, sul presupposto implicito che l’intero territorio regionale presentasse condizioni di rischio superiori alla media nazionale.

L’illegittimità di una generalizzata indennità di rischio medici

La Corte ha specificato che una simile previsione snatura la finalità dell’indennità. Invece di remunerare un disagio specifico e circostanziato, si trasforma in un aumento generalizzato della retribuzione oraria, violando il principio di uniformità del trattamento economico sancito dalla legge (art. 48 della L. 833/1978). I giudici hanno chiarito che le difficoltà comuni a tutto il territorio nazionale, come il lavoro notturno e festivo, sono già considerate nella determinazione del compenso onnicomprensivo previsto dall’ACN.

L’onere di specificare le condizioni di disagio

Secondo la Cassazione, l’accordo regionale avrebbe dovuto individuare e valorizzare specifiche condizioni di disagio, come sedi operative particolarmente isolate, pericolose o prive di adeguate misure di sicurezza. La mancanza di questa specificazione rende la clausola nulla. La tesi dei ricorrenti, secondo cui l’intero territorio abruzzese sarebbe intrinsecamente più rischioso, è stata definita un ‘assunto apodittico e tutt’altro che notorio’, non sufficiente a giustificare una deroga generalizzata alla contrattazione nazionale.

Conclusioni: Implicazioni pratiche della sentenza

Questa ordinanza consolida un orientamento giurisprudenziale chiaro e rigoroso. Le conclusioni che possiamo trarre sono le seguenti:
1. Gerarchia delle fonti: La contrattazione collettiva nazionale prevale su quella regionale. Gli accordi decentrati possono solo integrare e attuare le disposizioni nazionali, non contraddirle.
2. Specificità dei compensi aggiuntivi: Qualsiasi compenso aggiuntivo, come l’indennità di rischio medici, deve essere legato a condizioni di lavoro specifiche, individuate e documentabili. Non sono ammesse erogazioni ‘a pioggia’ basate su presunte difficoltà generalizzate di un intero territorio.
3. Nullità delle clausole difformi: Le clausole degli accordi regionali che non rispettano questi principi sono nulle e non possono produrre effetti, con la conseguenza che le somme eventualmente percepite potrebbero essere soggette a ripetizione.

Un accordo regionale può introdurre un’indennità di rischio per tutti i medici di una categoria?
No. La Corte ha stabilito che un’indennità aggiuntiva, come quella di rischio, non può essere generalizzata a tutti i medici di una regione. Deve essere collegata a specifiche e particolari condizioni di disagio e difficoltà, come previsto dall’Accordo Collettivo Nazionale.

Perché l’indennità di rischio prevista dall’accordo regionale è stata considerata nulla?
È stata considerata nulla perché, prevedendo un compenso aggiuntivo in modo automatico e indifferenziato per tutti i medici di continuità assistenziale, si poneva in contrasto con l’Accordo Collettivo Nazionale. In sostanza, era una maggiorazione non consentita del compenso orario, anziché un’indennità legata a condizioni specifiche.

Cosa deve fare un accordo regionale per prevedere legittimamente compensi aggiuntivi?
Un accordo regionale deve attenersi ai limiti fissati dalla contrattazione nazionale. Per compensi legati a disagio o rischio, deve definire con precisione i ‘parametri di valutazione di particolari e specifiche condizioni di disagio e difficoltà’, evitando di creare emolumenti generalizzati che non siano giustificati da situazioni concrete e individuate.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 13397 Anno 2023

Civile Ord. Sez. L Num. 13397 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 16/05/2023

ORDINANZA

sul ricorso 22373-2021 proposto da:

COGNOME NOME, COGNOME NOME, entrambi elettivamente domiciliati in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell ‘ avvocato NOME COGNOME che li rappresenta e difende con l ‘ avvocato NOME COGNOME;

– ricorrenti-

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore , elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell ‘ avvocato NOME COGNOME, rappresentata e difesa dall ‘ avvocato NOME COGNOME;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 257/2021 della CORTE D ‘ APPELLO di L ‘ RAGIONE_SOCIALE, pubblicata in data 1/04/2021 R.G. n. 479/2020;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 15/02/2023 dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME.

Oggetto: Medici medicina

generale

–

indennità di

rischio –

Rilevato che:

1. con sentenza n. 257 del 1° aprile 2020, la Corte d ‘ Appello di L ‘ RAGIONE_SOCIALE, in parziale riforma della decisione resa dal Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, respingeva la domanda proposta, nei confronti della RAGIONE_SOCIALE, dagli odierni ricorrenti, medici di medicina generale convenzionati con la RAGIONE_SOCIALE per l ‘ esercizio della professione di medici di base, relativamente al pagamento, quali medici addetti al servizio di continuità assistenziale, dell ‘ indennità di rischio che l ‘ RAGIONE_SOCIALE aveva sospeso o ridotto sulla base di quanto previsto dalla finanziaria del 2005 circa il contenimento della spesa sanitaria (mentre confermava l ‘ accertata illegittimità della riduzione unilaterale relativamente ad altre voci previste dall ‘AIR come ad esempio ‘l’ attivazione extra della continuità assistenziale’, ‘l’attivazione occasionale 118’);
per quanto qui rileva la Corte territoriale, in sintesi, riteneva affetta da nullità la clausola dell ‘ Accordo Integrativo che l ‘ indennità aveva riconosciuto, perché in contrasto con le previsioni dell ‘ Accordo Nazionale che, nel determinare la struttura del compenso dei medici convenzionati, ha consentito l ‘ intervento della contrattazione regionale nei soli limiti dell ‘ attuazione dell ‘ art. 8, lettere b ), c ) ed e ), che riguardano compensi di carattere incentivante o legati a prestazioni aggiuntive e condizionati, quindi, da presupposti non ricorrenti in relazione all ‘ indennità di rischio;
aggiungeva che l ‘ art. 14 dell ‘ ACN aveva demandato agli accordi regionali anche la definizione di «parametri di valutazione di particolari e specifiche condizioni di disagio e difficoltà di espletamento dell ‘ attività convenzionale» ma su questa previsione non poteva essere fondata l ‘ asserita legittimità dell ‘ AIR perché il compenso aggiuntivo era stato previsto esclusivamente in relazione alla tipologia dell ‘ incarico e riconosciuto in modo automatico ed indifferenziato a tutti i medici impegnati nella continuità assistenziale, la cui attività, quanto alla gravosità ed ai rischi derivanti dall ‘ esecuzione di prestazioni in orario notturno e nei giorni prefestivi e festivi, presenta caratteristiche comuni a tutto il territorio italiano, delle quali la contrattazione nazionale aveva evidentemente tenuto conto ai fini della determinazione del compenso onnicomprensivo;
pertanto, poiché la violazione dell ‘ ACN comportava la nullità delle clausole degli AIR, la previsione dell ‘ indennità in questione, nei termini sopra detti, era invalida e l ‘ emolumento non poteva essere riconosciuto;

per la cassazione di tale decisione ricorrono i medici, affidando l ‘ impugnazione a tre motivi;

la RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, L ‘ RAGIONE_SOCIALE resiste con controricorso.

Considerato che:

con il primo motivo di ricorso i ricorrenti denunciano la violazione e falsa applicazione (art. 360, n. 3, cod. proc. civ.) del combinato disposto dell ‘ art. 4, comma 9, L. n. 412/1991 (come modificato dall ‘ art. 52, comma 27, L. n. 289/2002) e dell ‘ art. 40 d.lgs. n. 165/2001, nonché la violazione e falsa applicazione dell ‘ art. 45 d.lgs. n. 165/2001, 8 d.lgs. n. 502/1992 e 48 L. n. 833/1978;

sostengono che erroneamente, per ritenere l ‘ invalidità della contrattazione integrativa, si era fatto riferimento ai predetti artt. 8 e 48, in quanto non solo la contrattazione nazionale poteva autorizzare quella regionale a prevedere compensi ulteriori, ma l ‘ art. 45 del d.lgs. n. 165/2001 prevedeva espressamente che potessero essere stabiliti compensi accessori collegati all ‘ effettivo svolgimento di attività particolarmente disagiate ovvero pericolose o dannose per la salute, senza contare che la normativa integrativa non aveva in alcun modo violato vincoli o limiti di competenza imposti dalla contrattazione nazionale o dalle norme di legge;
con il secondo motivo i ricorrenti denunciano la violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 8, comma 2, 14, comma 7, 14, comma 9 e 72 dell ‘ Accordo Collettivo Nazionale di Medicina Generale del 2005;

assumono che le predette norme non vieterebbero la corresponsione ai medici di continuità assistenziale di indennità legata alle caratteristiche geografiche del territorio o alle particolari caratteristiche strutturali delle sedi, ben potendosi tali condizioni riportare agli incentivi di struttura (art. 8, co. 2, ACN), mentre la onnicomprensività di cui all ‘ art. 72 non potrebbe essere ritenuta preclusiva della corresponsione della indennità di rischio; – che il predetto il motivo si sviluppa poi richiamando le condizioni oro-geografiche del territorio e le pessime condizioni in cui si trovavano tutte le sedi, sotto il profilo della sicurezza;
con il terzo motivo i ricorrenti denunciano la violazione eo falsa applicazione dell ‘ art. 1362 cod. civ., dell ‘ art. 1344 cod. civ., dell ‘ art. 115, commi 1 e 2, cod. proc. civ., dell ‘ art. 416 cod. proc. civ.;

sostengono che erroneamente la Corte territoriale ha ritenuto l ‘ art. 13 dell ‘ Accordo Regionale Abruzzo del 2006 quale disposizione attuativa dell ‘ art. 14, co. 9, senza indagare la reale intenzione delle parti, alla luce del comportamento complessivo di esse anche posteriore alla conclusione del contratto;

assumono che una corretta applicazione dei criteri ermeneutici avrebbe condotto a riconoscere che l ‘ indennità di rischio andava a remunerare espressamente le condizioni di disagio e difficoltà di espletamento dell ‘ attività convenzionata, essendo i medici di continuità assistenziale notoriamente, nella Regione Abruzzo, costretti a lavorare in sedi non idonee prive della maggior parte dei presidi di sicurezza richiesti dalla contrattazione e dalle direttive ministeriali;

ad avviso dei ricorrenti proprio con l ‘ art. 13 AIR si era ravvisato il maggior rischio e difficoltà nell ‘ attività di guardia medica, più pericolosa e difficoltosa che in altre regioni (zone di montagna impervie specie in caso condizioni climatiche avverse etc.) e ciò attraverso una valutazione insindacabile di merito da parte della contrattazione collettiva;

i motivi, con i quali si affrontano tutti i profili coinvolti dal tema del contendere, possono essere esaminati congiuntamente e sono infondati come da pronunce di questa Corte (Cass. n. 29137/2022; Cass. n. 3922/2023; 3752/2023; 3751/2023);

4.1. il Collegio intende dare continuità all ‘ orientamento già espresso, perché il ricorso non prospetta argomenti che possano indurre a rimeditare le conclusioni alle quali la Corte è pervenuta sulla base di un percorso motivazionale qui pienamente condiviso;

4.2. vanno innanzitutto richiamati, ex art. 118 disp. att. cod. proc. civ., la ricostruzione dei rapporti tra la contrattazione di livello nazionale e quella regionale, nell ‘ ambito dei rapporti convenzionati riguardanti i medici come effettuata nelle pronunce sopra indicate ed il principio di diritto ivi enunciato secondo cui: «in tema di rapporto di lavoro dei medici di medicina generale e dei pediatri di libera scelta, l ‘ art. 2nonies del d.l. 29 marzo 2004, n. 81, convertito in legge 26 maggio 2004, n. 138, rimette agli accordi nazionali ivi previsti, anche attraverso il richiamo all ‘ articolo 4, comma 9, della legge 30 dicembre 1991, n. 412 e quindi al sistema comune del pubblico impiego contrattualizzato ivi contenuto, la disciplina della contrattazione di ambito regionale ed aziendale, sicché la contrattazione collettiva decentrata non può validamente disporre in senso contrastante rispetto a quanto stabilito in ambito nazionale; è pertanto nulla la previsione di cui all ‘ art. 13 dell ‘ Accordo Integrativo Regionale per la Regione Abruzzo del 9.8.2006, con cui, a fronte di una disciplina dell ‘ Accordo Collettivo Nazionale 20.1.2005, che consente di valorizzare, anche a fini incentivanti, specifiche condizioni di disagio e difficoltà di espletamento dell ‘ attività, è stato previsto in modo generalizzato un compenso aggiuntivo orario (indennità di rischio) per tutti i medici di continuità assistenziale operanti sul territorio regionale»;
4.3. in particolare i ricorrenti, nell ‘ insistere sulla generalizzata condizione di pericolosità di tutte le sedi di continuità assistenziale del territorio abruzzese, oltre a sollecitare inammissibilmente un giudizio di merito diverso da quello espresso dalla Corte territoriale, non colgono pienamente la ratio decidendi della sentenza impugnata nella quale, correttamente, si evidenzia che al livello regionale è stata consentita dall ‘ art. 14 dell ‘ A.C.N. la «definizione di parametri di valutazione di particolari e specifiche condizioni di disagio e difficoltà di espletamento dell ‘ attività convenzionale», definizione che difetta nella fattispecie con la conseguenza che, in sua assenza,
l ‘ indennità si risolve in una non consentita maggiorazione del compenso orario; la contrattazione nazionale è chiara nel richiedere la specificazione di particolari condizioni di disagio e difficoltà nell ‘ espletamento della prestazione ed è anche evidente che detta specifica indicazione è funzionale alla verifica della compatibilità della maggiorazione con il principio dell ‘ uniformità del trattamento economico dei medici convenzionati sancito dall ‘ art. 48 della legge n. 833/1978, sicché la sua mancanza determina la nullità della clausola, la cui validità non può essere predicata sollecitando accertamenti di fatto sulle caratteristiche delle singole sedi, una volta che queste non sono state indicate e valorizzate dall ‘ accordo regionale;
4.4. neppure può essere avallata la tesi, esposta nel ricorso per cassazione, secondo cui la contrattazione regionale esprimerebbe l ‘ apprezzamento di merito per cui tutto il territorio abruzzese sarebbe caratterizzato da condizioni idonee a giustificare quel rischio, per giunta in modo diffusamente differenziato per tutti i medici di continuità assistenziale della Regione, rispetto a ciò che accade nel resto del Paese;

si tratta infatti di assunto apodittico e tutt ‘ altro che notorio, oltre che smentito dalle valutazioni di fatto svolte dalla Corte territoriale in ordine alla sostanziale uniformità di base delle attività in questione su tutto il territorio nazionale, considerazioni rispetto alle quali non assumono portata decisiva in senso contrario, anche in ipotesi ai sensi dell ‘ art. 360, n. 5, cod. proc. civ. e per la loro genericità, le circostanze addotte sul trovarsi gli ambulatori e le strutture in condizioni di seria pericolosità a causa della particolare struttura oro-geografica del territorio, non potendosi poi riferire ad un insindacabile scelta di ‘merito’ ciò che attiene ad un dato di fatto, se vi sia un ‘ incoerenza rispetto all ‘ effettiva realtà, la quale palesemente non consente di affermare che le condizioni territoriali dell ‘ intera Regione fossero invariabilmente tali da giustificare una uniforme valutazione del menzionato disagio e rischio;
4.5. non diversamente, è puramente affermato che la scelta di attribuire quell ‘ indennità fosse consequenziale alle condizioni delle sedi di RAGIONE_SOCIALE, asserite come insicure e non dotate delle misure prevenzionistiche necessarie, senza distinzione alcuna tra sede e sede e senza che – come indirettamente ammettono gli stessi ricorrenti, a pag. 12, primo periodo, e 15, terz ‘ ultimo periodo, del ricorso – quelle condizioni e giustificazioni fossero state esplicitate nell ‘ accordo appunto come ragioni del riconoscimento del beneficio economico;
4.6. su tali premesse è sterile richiamarsi, rispetto ai contratti decentrati, ai canoni ermeneutici e ciò perché nessuna volontà collettiva regionale potrebbe superare quel criterio di specificità richiesto dalla normativa nazionale, attribuendo

indiscriminatamente un indennizzo aggiuntivo non coerente con una reale diffusione della specificità lavorativa da esso remunerata;

il ricorso va, dunque, rigettato;

la regolamentazione delle spese segue la soccombenza;

ai sensi dell ‘ art. 13, comma 1quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell ‘ ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, ove dovuto a norma del comma 1bis , dello stesso art. 13.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso; condanna i ricorrenti al pagamento, in favore della controricorrente, delle spese del presente giudizio di legittimità che liquida in euro 200,00 per esborsi ed euro 3.500,00 per compensi professionali oltre accessori di legge e rimborso forfetario in misura del 15%.

Ai sensi dell ‘ art. 13, comma 1, quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte dei ricorrenti dell ‘ ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per i rispettivi ricorsi a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso nella Adunanza camerale del 15 febbraio 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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