Indennità di esproprio: limiti alla riduzione del 25%

La Corte di Cassazione ha chiarito che l’indennità di esproprio non può subire la riduzione del 25% se l’opera pubblica non rientra in una vasta riforma economico-sociale. Nel caso specifico, l’esproprio per un palazzetto dello sport è stato considerato un esproprio isolato, garantendo al proprietario il diritto al pieno valore di mercato del bene.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 febbraio 2026 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile

Indennità di esproprio: la Cassazione frena sulla riduzione del 25%

Quando un cittadino subisce l’esproprio di un terreno per la costruzione di un’opera pubblica, il calcolo della indennità di esproprio rappresenta il punto cruciale del contenzioso. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ristabilito un principio fondamentale: la decurtazione del 25% dell’indennizzo non è una regola automatica, ma un’eccezione applicabile solo in casi di riforme strutturali di vasta portata.

Il caso: l’esproprio per un palazzetto dello sport

La vicenda trae origine dall’opposizione alla stima promossa da un proprietario terriero contro una Pubblica Amministrazione locale. Il terreno era stato oggetto di una procedura espropriativa finalizzata alla realizzazione di un palazzetto dello sport con annessa piscina. La Corte d’Appello, in primo grado di merito, aveva ritenuto applicabile la riduzione del 25% prevista dall’art. 37 del d.p.r. 327/2001, giustificandola con il fatto che l’opera fosse inserita in un quadro di interventi finanziati dallo Stato per promuovere lo sviluppo economico e sociale del territorio.

Il proprietario ha impugnato tale decisione, sostenendo che la costruzione di una singola opera non potesse essere equiparata a una vera e propria “riforma economico-sociale”, requisito essenziale per comprimere il diritto al pieno ristoro del valore di mercato del bene.

La distinzione tra riforma globale ed esproprio isolato

La Suprema Corte ha accolto le ragioni del ricorrente, analizzando la natura della indennità di esproprio alla luce dei principi costituzionali e della giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU). Il punto centrale della decisione riguarda l’interpretazione del concetto di “intervento di riforma economico-sociale”.

Secondo i giudici di legittimità, per poter tagliare l’indennizzo del 25%, non basta che l’opera sia di pubblica utilità o che riceva finanziamenti statali volti genericamente allo sviluppo. È necessario che l’esproprio faccia parte di un piano normativo che coinvolga l’intera collettività o ampie zone predeterminate, con finalità di giustizia sociale o riassetto economico (come, ad esempio, i piani di ricostruzione post-sisma).

Nel caso in esame, la realizzazione di un centro sportivo è stata definita come un “esproprio isolato”. In tali circostanze, il sacrificio imposto al privato deve essere compensato con un indennizzo che rifletta l’integrale valore venale del bene, senza alcuna decurtazione.

Le motivazioni

Le motivazioni della Corte di Cassazione si fondano sulla necessità di tutelare il diritto di proprietà come sancito dall’art. 42 della Costituzione. La funzione sociale della proprietà permette al legislatore di modulare l’indennizzo, ma tale potere deve essere esercitato con rigore. La riduzione del 25% è stata introdotta per evitare che costi eccessivi per le espropriazioni impedissero grandi riforme strutturali necessarie per il Paese. Tuttavia, applicare tale riduzione anche a singole opere pubbliche significherebbe svuotare il diritto del proprietario a ricevere un giusto indennizzo commisurato al valore di mercato, creando una sproporzione non giustificata dall’interesse pubblico generale.

Le conclusioni

Le conclusioni della Corte sanciscono che lo sviluppo economico e sociale del territorio è un obiettivo generico che non può essere sovrapposto al concetto tecnico e restrittivo di “riforma economico-sociale”. Pertanto, la sentenza impugnata è stata cassata con rinvio, obbligando i giudici di merito a ricalcolare la indennità di esproprio senza applicare la riduzione del 25%. Questo provvedimento rappresenta una vittoria importante per i proprietari privati, garantendo che il valore di mercato rimanga il parametro di riferimento standard per gli indennizzi espropriativi, salvo casi eccezionali e ben definiti dalla legge.

Quando può essere applicata la riduzione del 25% sull’indennità di esproprio?
La riduzione del 25% è applicabile esclusivamente quando l’espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale di ampia portata che riguardano l’intera collettività o parti geograficamente predeterminate, e non per singole opere isolate.

La costruzione di un’opera pubblica come un palazzetto dello sport giustifica il taglio dell’indennizzo?
No, secondo la Cassazione la realizzazione di una singola opera specifica, anche se finalizzata allo sviluppo del territorio, è considerata un esproprio isolato e richiede il pagamento di un’indennità pari all’intero valore di mercato del bene.

Cosa si intende per ‘riforma economico-sociale’ secondo la giurisprudenza?
Si intende un intervento normativo e programmatico che mira a modificare strutturalmente le condizioni economiche o sociali di una comunità, come i piani di ricostruzione dopo un terremoto o vaste riforme agrarie, e che deve essere definito da una specifica previsione di legge.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 33928 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 1 Num. 33928 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 05/12/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 31471/2018 R.G. proposto da:

COGNOME NOME , elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO, che lo rappresenta e difende;

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE , elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO e rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO NOME COGNOME; -controricorrente- avverso l’ordinanza della Corte d’appello di Palermo in proc. r.g. n. 2057/2012 depositata il 12.3.2018.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 7.11.2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Con ricorso del 21.11.2012 NOME COGNOME ha proposto opposizione alla stima dell’indennità di espropriazione e dell’indennità di occupazione relative al fondo di sua proprietà, sito in San NOME Jato, foglio 2, part.471 e foglio 3, part. 261, oggetto di una procedura espropriativa promossa dal Comune RAGIONE_SOCIALE San NOME Jato per la realizzazione di un palazzetto dello sport con piscina annessa, sostenendo l’illegittimità della riduzione del 25% disposta ai sensi dell’art.37, comma 1, d.p.r. 327/2001, e lamentando la mancata corresponsione dell’indennità di occupazione.
Si è costituito in giudizio il Comune convenuto, chiedendo declaratoria di improcedibilità, inammissibilità o il rigetto della domanda dell’attore.

Con ordinanza del 12.3.2018 la Corte di appello di Palermo ha dichiarato improponibile la domanda diretta alla determinazione dell’indennità di espropriazione, in difetto della prova documentale dell’emissione del decreto di esproprio; ha ritenuto la sussistenza dei presupposti per la riduzione del 25% disposta ai sensi dell’art. 37, comma 1, d.p.r. 327/2001 e ha determinato l’indennità di occupazione temporanea nella somma di € 35.290,74 oltre interessi legali, ordinandone il deposito; ha compensato integralmente le spese del giudizio.
Avverso la predetta ordinanza, con atto notificato il 17.10.2018 ha proposto ricorso per cassazione NOME COGNOME, svolgendo unico motivo.

Con atto notificato 1l 19.11.2018 ha proposto controricorso il Comune di San NOME Jato, chiedendo il rigetto dell’avversaria impugnazione.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il motivo di ricorso, proposto ex art.360, n.3, cod. proc. civ., il ricorrente denuncia violazione o falsa applicazione di legge in relazione all’art.37 d.p.r. 327/2001 poiché l’espropriazione de qua non era finalizzata ad attuare interventi di riforma economico sociale ma era preordinata a realizzare una sola opera singola e costituiva esproprio isolato.

La Corte di appello, dopo aver richiamato i principi fissati in materia da questa Corte, ha affermato che l’opera alla cui realizzazione era finalizzata la procedura era espressamente inserita in un quadro di interventi diretti a promuovere lo sviluppo economico e sociale del territorio, previsti dall’art.1, comma 28 , della legge n.311 del 2004 e successivamente individuati con d.m. 18.3.2005.

Il predetto comma 28 recitava « Fermo restando quanto previsto ai commi 26 e 27, al fine di promuovere lo sviluppo economico, è autorizzata la spesa di euro 201.500.000 per l’anno 2005, di euro 176.500.000 per l’anno 2006 e di euro 170.500.000 per l’anno 2007 per la concessione di contributi statali al finanziamento di interventi diretti a tutelare l’ambiente e i beni culturali, e comunque a promuovere lo sviluppo economico e sociale del territorio».

La Corte ha aggiunto che se pur il citato art.1 era stato abrogato dall’art.3, comma 24, della legge 24.12.2007 n.244, erano state fatte salve le opere per cui entro il 31.7.2008 fossero stati assunti gli impegni di spesa.

L’art.37, comma 1, secondo periodo, del d.p.r. 327 del 2001 stabilisce che quando l’espropriazione è finalizzata ad attuare « interventi di riforma economico-sociale » l’indennità è ridotta del venticinque per cento.

Tale disposizione è conseguenza dell’intervento dell’articolo 2, comma 89, lettera a), della legge 24.12.2007, n. 244 dopo che la Corte costituzionale, con sentenza 24.10.2007, n. 348, aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale del presente comma nel testo precedente.

In tale pronuncia la Corte Costituzionale ha incidentalmente osservato che « Si deve tuttavia riaffermare che il legislatore non ha il dovere di commisurare integralmente l’indennità di espropriazione al valore di mercato del bene ablato. L’art. 42 Cost. prescrive alla legge di riconoscere e garantire il diritto di proprietà, ma ne mette in risalto la «funzione sociale». Quest’ultima deve essere posta dal legislatore e dagli interpreti in stretta relazione all’art. 2 Cost., che richiede a tutti i cittadini l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà economica e sociale. Livelli troppo elevati di spesa per l’espropriazione di aree edificabili destinate ad essere utilizzate per fini di pubblico interesse potrebbero pregiudicare la tutela effettiva di diritti fondamentali previsti dalla Costituzione (salute, istruzione, casa, tra gli altri) e potrebbero essere di freno eccessivo alla realizzazione delle infrastrutture necessarie per un più efficiente esercizio dell’iniziativa economica privata. Valuterà il legislatore se l’equilibrio tra l’interesse individuale dei proprietari e la funzione sociale della proprietà debba essere fisso e uniforme, oppure, in conformità all’orientamento della Corte europea, debba essere realizzato in modo differenziato, in rapporto alla qualità dei fini di utilità pubblica perseguiti. Certamente non sono assimilabili singoli espropri per finalità limitate a piani di esproprio volti a rendere possibili interventi programmati di riforma economica o migliori condizioni di giustizia sociale. Infatti, l’eccessivo livello della spesa per espropriazioni renderebbe impossibili o troppo onerose iniziative di questo tipo; tale effetto non deriverebbe invece da una riparazione,
ancorché più consistente, per gli «espropri isolati», di cui parla la Corte di Strasburgo .»

Secondo la giurisprudenza di questa Corte, in tema di espropriazione per pubblica utilità, ove il procedimento sia adottato per realizzare un piano di zona per l’edilizia economica e popolare, non sussiste il presupposto dell’intervento di riforma economicosociale, che giustifica la riduzione del 25 per cento del valore venale del bene ai fini della determinazione dell’indennità, dovendo esso riguardare l’intera collettività o parti di essa geograficamente o socialmente predeterminate ed essere, quindi, attuato in forza di una previsione normativa che in tal senso lo definisca (Sez. 1, n. 37788 del 27.12.2022; Sez. 1, n. 11081 del 10.6.2020; Sez. 1, n. 1621 del 28.1.2016, Sez. 1, n. 2774 del 23.2.2012).
Tale orientamento trae ispirazione dalla sentenza delle Sezioni Unite n. 5265 del 28.2.2008.

In quella sede la Corte si era occupata della prospettata questione di costituzionalità del criterio liquidatorio speciale stabilito nella L. n. 219 del 1981, art. 80, non dissimile in modo apprezzabile quanto al profilo dello scostamento dal valore integrale del bene da quello adottato, in via generale, dalle disposizioni della legge n 359 del 1982, art. 5 bis e del d.p.r. n. 327 del 2001, art. 37, dichiarate incostituzionali per contrasto con l’art. 1 Primo Protocollo CEDU, come interpretato dalla Corte di Strasburgo, costituente parametro integrativo dell’art. 117 Cost., quanto all’ivi prescritto necessario (ragionevole) allineamento dell’indennizzo al valore pieno di mercato del bene espropriato.
Le Sezioni Unite hanno rammentato che, in motivazione della sentenza n. 348, il Giudice delle leggi – nel verificare, ai fini della utilizzabilità del parametro comunitario come norma interposta la precondizione di sua compatibilità con l’ordinamento costituzionale italiano, con riferimento alla funzione sociale riconosciuta al diritto di proprietà – non aveva mancato di sottolineare come analogo

riconoscimento si contenga anche nella corrispondente disposizione della CEDU, nella interpretazione datane dalla Corte di Strasburgo.

All’uopo, la citata sentenza n. 348, in particolare, infatti, richiama il recente fondamentale arresto della Grande Chambre del 29 marzo 2006 (in causa COGNOME v. Italia) ove appunto si precisa che, mentre «in caso di espropriazione isolata solo una riparazione integrale può essere considerata in un rapporto ragionevole con i valore del bene», viceversa «obbiettivi legittimi di utilità pubblica come quelli perseguiti da misura di riforma economica o di giustizia sociale possano giustificare un indennizzo inferiore al valore di mercato effettivo», nel quadro di «un ampio margine apprezzamento» riconosciuto, per tal profilo, allo Stato.
In questa prospettiva la legge 14.5.1981, n. 219 – in quanto volta, in una contingenza, drammatica ed eccezionale a porre rimedio alle conseguenze degli eventi sismici del novembre 1980 e febbraio 1981, con tempestivi interventi in favore delle popolazioni colpite dal terremoto della Basilicata e della Campania – innegabilmente rientrava nella categoria di quelle prevedenti espropriazioni, non “isolate”, finalizzate al perseguimento di “obiettivi sociali” che giustificano, anche nel quadro di tutela della CEDU, la corresponsione di un indennizzo inferiore al valore di mercato nella misura che, secondo l’apprezzamento del legislatore, risulti necessaria per la fattibilità dei programmi di ricostruzione.
Per tal via le Sezioni Unite si sono indotte a ritenere la manifesta infondatezza del quesito di costituzionalità della L. n. 219 del 1981, art. 80, osservando, a maggiore ragione ove si consideri che, anche con riguardo alla stessa L. n. 359 del 1991, art. 5 bis la Corte costituzionale aveva precisato (che il meccanismo indennitario di cui al predetto articolo – in quanto introdotto “in via transitoria” dal legislatore del 1992 per il perseguimento di “obiettivi sociali”, con manovra finanziaria volta al superamento della grave congiuntura che il Paese stava attraversando – ben a
ragione aveva superato il vaglio di costituzionalità (nel giudizio concluso dalla precedente sentenza n. 283/93), essendo infatti solo in prosieguo quel meccanismo, venuto a collidere con il precetto costituzionale, in conseguenza e per effetto della sua stabilizzazione a regime nel T.U. delle espropriazioni del 2001.

Neppure ha indotto a diversa conclusione le Sezioni Unite il fatto che all’art. 2 della Finanziaria 2008 (non applicabile alla fattispecie) risulti prevista, in via generale, per le espropriazioni finalizzate ad attuare interventi di riforma economico-sociale, una riduzione (del 25%) più contenuta di quella consentita dalla legge del 1981, sia per la ragione della specialità, temporaneità ed eccezionalità della normativa sulla ricostruzione dei territori colpiti dal terremoto del 1980/81, sia perché comunque, in linea di principio, l’avanzamento, nel prosieguo della legislazione, del livello di garanzia di un valore costituzionale non comporta l’illegittimità della normativa precedente attestata su un livello inferiore di tutela; attesa anche, per quanto più in particolare attiene alla disciplina espropriativa, la relatività diacronica dei criteri di indennizzo adottati dal legislatore.
La sentenza impugnata non si è conformata a tali principi perché, al fine di ritenere integrato il prescritto requisito della espressa previsione normativa, si è accontentata del generico riferimento alla disposizione di legge che stanziava fondi per opere destinate a promuovere lo sviluppo economico e sociale del territorio, per di più con riferimento a una espropriazione isolata, in cui la deroga al pieno ristoro del valore venale doveva essere apprezzata, nel rispetto del monito della Corte Costituzionale e della CEDU, con particolare rigore.
Lo sviluppo economico e sociale del territorio è cosa ben diversa dagli interventi di riforma economico e sociale, a cui la norma de qua formula puntuale e specifico riferimento.

Per queste ragioni occorre accogliere il motivo di ricorso e cassare la sentenza impugnata con rinvio della causa alla Corte di appello di Palermo, in diversa composizione, anche per la regolazione delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso e cassa la sentenza impugnata con rinvio della causa alla Corte di appello di Palermo, in diversa composizione, anche per la regolazione delle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio della Prima Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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