Indennità aggiuntive medici: ASL non può ridurle

La Corte di Cassazione ha stabilito che un’Azienda Sanitaria non può ridurre unilateralmente le indennità aggiuntive dei medici convenzionati, anche per esigenze di contenimento della spesa. Tali modifiche devono avvenire tramite negoziazione collettiva. Tuttavia, la Corte ha ritenuto illegittima un’indennità di rischio concessa in modo generalizzato a tutti i medici di una regione, poiché deve essere legata a specifiche e particolari condizioni di disagio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 febbraio 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Indennità Aggiuntive Medici: No a Tagli Unilaterali dell’ASL

Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha affrontato il delicato tema delle indennità aggiuntive medici, stabilendo un principio cruciale: un’Azienda Sanitaria Locale (ASL) non può ridurre unilateralmente i compensi previsti dalla contrattazione collettiva, neppure per ragioni di contenimento della spesa pubblica. Questa decisione riafferma la natura pattizia e non gerarchica del rapporto tra medici convenzionati e Servizio Sanitario Nazionale.

I Fatti di Causa: La Controversia tra Medico e Azienda Sanitaria

Un medico di medicina generale e di continuità assistenziale aveva ottenuto un decreto ingiuntivo contro l’ASL di competenza per il mancato pagamento di diverse indennità, tra cui quelle per l’assistenza domiciliare, il governo clinico, il rischio e la reperibilità. L’Azienda Sanitaria aveva sospeso o ridotto tali emolumenti, giustificando la decisione con la necessità di contenere la spesa sanitaria in base a normative finanziarie.

La Corte d’Appello, in parziale riforma della decisione di primo grado, aveva dato ragione al medico per la maggior parte delle indennità, ritenendo illegittima la riduzione unilaterale da parte dell’ASL. Tuttavia, aveva revocato il diritto del professionista a percepire l’indennità di rischio, considerandola non valida perché concessa in modo generalizzato a tutti i medici della regione, senza un collegamento a specifiche condizioni di disagio come richiesto dalla contrattazione nazionale.

Insoddisfatti della decisione, sia il medico (per la parte relativa all’indennità di rischio) sia l’Azienda Sanitaria (per il resto) hanno proposto ricorso in Cassazione.

Le Indennità Aggiuntive Medici e il Ricorso in Cassazione

Il medico sosteneva la legittimità dell’indennità di rischio, affermando che la contrattazione regionale poteva validamente prevedere compensi ulteriori per attività disagiate e che l’intera regione presentava condizioni orografiche e di sicurezza precarie che giustificavano tale erogazione.

L’ASL, con un ricorso incidentale, ribadiva invece il proprio potere di intervenire autoritativamente sui compensi per rispettare i vincoli di bilancio, sostenendo che le delibere regionali di contenimento della spesa avessero efficacia derogatoria rispetto alla disciplina collettiva. A suo avviso, la continuazione dell’attività da parte del medico costituiva un’accettazione implicita delle nuove, e ridotte, condizioni economiche.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha rigettato entrambi i ricorsi, fornendo chiarimenti fondamentali sulla natura del rapporto convenzionale e sui limiti del potere della Pubblica Amministrazione.

In primo luogo, ha confermato la decisione della Corte d’Appello sull’illegittimità dell’indennità di rischio. I giudici hanno sottolineato che, secondo l’Accordo Collettivo Nazionale, eventuali compensi aggiuntivi devono essere legati a «particolari e specifiche condizioni di disagio e difficoltà». L’erogazione «in modo automatico ed indifferenziato» a tutti i medici di una regione, senza distinguere le singole situazioni, viola questo criterio di specificità e rende nulla la previsione dell’accordo regionale.

In secondo luogo, e con ancora maggior forza, la Corte ha respinto le argomentazioni dell’ASL. Ha ribadito un suo consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui il rapporto convenzionale dei medici di medicina generale e dei pediatri con il Servizio Sanitario Nazionale è disciplinato dagli accordi collettivi. Le esigenze di riduzione della spesa non possono giustificare un atto unilaterale di riduzione del compenso. Tali esigenze devono essere fatte valere nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva e degli ambiti di competenza dei diversi livelli di contrattazione. Il rapporto, infatti, si svolge su un piano di parità tra le parti, e i loro comportamenti vanno valutati secondo i principi che regolano l’autonomia privata e non secondo un rapporto di supremazia della P.A.

Le Conclusioni

La pronuncia consolida due importanti principi. Da un lato, le indennità aggiuntive medici non possono essere ridotte unilateralmente dall’ASL: ogni modifica economica deve passare attraverso il tavolo della contrattazione collettiva. Dall’altro, le stesse indennità, specialmente quelle come l’indennità di rischio, devono essere ancorate a condizioni specifiche, dettagliate e verificabili, non potendo essere trasformate in un’erogazione generalizzata e a pioggia. La decisione offre quindi una tutela fondamentale ai medici convenzionati, salvaguardando la stabilità dei loro compensi, ma al contempo richiama la contrattazione a un uso rigoroso e motivato degli istituti premiali.

Può un’Azienda Sanitaria Locale (ASL) ridurre unilateralmente le indennità aggiuntive di un medico convenzionato per esigenze di bilancio?
No, la Corte ha stabilito che la riduzione della spesa deve avvenire nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva. Un atto unilaterale di riduzione del compenso è illegittimo perché il rapporto convenzionale si svolge su un piano di parità contrattuale.

Un’indennità di rischio può essere riconosciuta a tutti i medici di una regione in modo generalizzato?
No, la Corte ha chiarito che l’indennità di rischio, come altri compensi accessori, deve essere legata a ‘particolari e specifiche condizioni di disagio e difficoltà’. Non può essere erogata in modo automatico e indifferenziato a un’intera categoria su base regionale senza violare i principi della contrattazione nazionale.

Il rapporto di lavoro dei medici di medicina generale con il Servizio Sanitario Nazionale è subordinato alla Pubblica Amministrazione?
No, si tratta di un rapporto convenzionale disciplinato da accordi collettivi, che si svolge su un piano di parità. I comportamenti delle parti vanno valutati secondo i principi che regolano l’autonomia privata, non secondo un rapporto di supremazia della P.A. sul medico.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 3751 Anno 2023

Civile Ord. Sez. L Num. 3751 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 08/02/2023

ORDINANZA

sul ricorso 29921-2020 proposto da: da :

COGNOME, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME; in studio

– ricorrente –

principale –

contro

RAGIONE_SOCIALE AVEZZANO SULMONA L’AQUILA, in persona del Direttore pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME; 2023 175 AVEZZANO pro PIAZZA difesa

– controricorrente –

ricorrente incidentale –

nonchè contro

COGNOME NOME;

– ricorrente principale – controricorrente incidentale –

avverso la sentenza n. 371/2020 della CORTE D’APPELLO di L’AQUILA depositata il 16/07/2020 R.G.N. 52/2020; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 12/01/2023 dal AVV_NOTAIO COGNOME. 52/2020 ; NOME

RILEVATO

che, con sentenza del 16 luglio 2020, la Corte d’Appello d L’RAGIONE_SOCIALE, in parziale riforma della decisione resa dal Tribuna di L’RAGIONE_SOCIALE sull’opposizione proposta dalla RAGIONE_SOCIALE avverso il decreto ingiuntivo ottenuto da NOME COGNOME, medico di medicina generale convenzionato con la RAGIONE_SOCIALE per l’esercizio della professione di medico di base relativamente al pagamento delle indennità per “l’assistenza domiciliare integrata” per il “governo clinico” e per la “NCP gruppo” nonché, quale medico addetto al servizio di continuità assistenziale, delle indennità di rischio, di reperibilità e “festività di particolare rilevanza”, tutte demandate a contrattazione integrativa regionale, che la RAGIONE_SOCIALE aveva sospeso o ridotto sulla base di quanto previsto dal finanziaria del 2005 circa il contenimento della spes sanitaria, revocato il decreto ingiuntivo e riduceva dell’impo liquidato dal primo giudice a titolo di indennità di rischi somma spettante al COGNOME;
che la decisione della Corte territoriale discende dall’a questa ritenuto nel merito, fondata – con esclusione della so indennità di rischio, che, quale compenso aggiuntivo, non rientra tra le voci componenti il trattamento economico del medico convenzionato, qualificato dall’Accordo Collettivo Nazionale del 2005 onnicomprensivo – la pretesa azionata in via monitoria dal medico, dal momento che, ferma l’esigenza di salvaguardare l’equilibrio tra livelli assistenzial necessaria disponibilità di spesa, non può giustificarsi su base del riconosciuto carattere autoritativo del pote dell’amministrazione di fissare un tetto alla spesa sanita una unilaterale riduzione da parte della RAGIONE_SOCIALE dell’ammontare delle indennità aggiuntive previste dall’Accordo Integrativ Regionale in favore dei medici di medicina generale che
Corte di Cassazione – copia non ufficiale prescinda da qualsiasi contrattazione con le strutture sanita pubbliche e private;

che per la cassazione di tale decisione ricorre il COGNOME affidando l’impugnazione a tre motivi cui resiste co controricorso la RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, L’RAGIONE_SOCIALE, che a sua volta, propone ricorso incidentale articolato su se motivi cui resiste, con controricorso, il COGNOME;

CONSIDERATO che il primo motivo del ricorso principale è formulat denunciando la violazione e falsa applicazione (art. 360 n. c.p.c.) del combinato disposto dell’art. 4, co. 9, L. 412/1 (come modificato dall’art. 52, co. 27, L. 289/2002) e dell’a 40 d. Igs. 165/2001, nonché la violazione e falsa applicazion dell’art. 45 d. Igs. 165/2001, 8 d. Igs. 502/1992 e 48 833/1978 e con esso si sostiene che erroneamente, per ritenere l’invalidità della contrattazione integrativa, s fatto riferimento ai predetti artt. 8 e 48, in quanto non so contrattazione nazionale poteva autorizzare quella regionale prevedere compensi ulteriori, ma l’art. 45 d. Igs. 165/200 prevedeva espressamente che potessero essere stabiliti compensi accessori collegati all’effettivo svolgimento d attività particolarmente disagiate ovvero pericolose o dannos per la salute, senza contare che la normativa integrativa n aveva in alcun modo violato vincoli o limiti di competenza imposti dalla contrattazione nazionale o dalle norme di legge; Corte di Cassazione – copia non ufficiale
che il secondo motivo assume la violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 8, co.2, 14, 7, 14, co. 9 e 72 dell’Accordo Collettivo Nazionale di Medicina Generale del 2005, sostenendo che le predette norme non vieterebbero la corresponsione ai medici di continuit assistenziale di indennità legata alle caratterist geografiche del territorio o alle particolari caratteris

strutturali delle sedi, ben potendosi tali condizioni ripor agli incentivi di struttura (art. 8, co. 2, ACN), mentr onnicomprensività di cui all’art. 72 non potrebbe esser ritenuta preclusiva della corresponsione della indennità rischio;

che il predetto il motivo si sviluppa poi richiamando condizioni orogeografiche del territorio e le pessime condizion in cui si trovavano tutte le sedi, sotto il profilo della sicu

che il terzo motivo è formulato denunciando la violazione eo falsa applicazione dell’art. 1362 c.c. in relazione all’ar dell’AIR Abruzzo del 2006, contestando il fatto che quest’ultima non possa essere intesa quale disposizion attuativa dell’art. 14, co. 9, senza indagare la reale inten delle parti, alla luce del comportamento complessivo di esse anche posteriore alla conclusione del contratto, mentre una corretta applicazione dei criteri ermeneutici avrebbe condott a riconoscere che l’indennità di rischio andava a remunerare espressamente le condizioni di disagio e difficoltà espletamento dell’attività convenzionata, essendo i medici d continuità assistenziale notoriamente, nella Regione Abruzzo, costretti a lavorare in sedi non idonee prive della maggi parte dei presidi di sicurezza richiesti dalla contrattazio dalle direttive ministeriali; Corte di Cassazione – copia non ufficiale
che tutti gli esposti motivi del ricorso principale, i qua quanto strettamente connessi, possono essere qui trattat congiuntamente, devono ritenersi infondati;

che questa SRAGIONE_SOCIALE ha già affermato il principio, qui da ribadi secondo cui «in tema di rapporto di lavoro dei medici di medicina generale e dei pediatri di libera scelta, l’art. 2-nonies del d.l. 29 marzo 2004, n. 81, convertito in legge 26 maggio 2004, n. 138, rimette agli accordi nazionali ivi previsti, anche attraverso il richiamo all’articolo 4, comma 9, della legge 30

dicembre 1991, n. 412 e quindi al sistema comune del pubblico impiego contrattualizzato ivi contenuto, la disciplina della contrattazione di ambito regionale ed aziendale, sicché la contrattazione collettiva decentrata non può validamente disporre in senso contrastante rispetto a quanto stabilito in ambito nazionale; è pertanto nulla la previsione di cui all’art. 13 dell’Accordo Integrativo Regionale per la Regione Abruzzo del 9.8.2006, con cui, a fronte di una disciplina dell’Accordo Collettivo Nazionale 20.1.2005, che consente di valorizzare, anche a fini incentivanti, specifiche condizioni di disagio e difficoltà di espletamento dell’attività, è stato previsto in modo generalizzato un compenso aggiuntivo orario (indennità di rischio) per tutti i medici di continuità assistenziale operanti sul territorio regionale» (C. 29137/2022) e ciò sul presupposto – si riporta testualmente dal citato precedente che «l’art. 8 dell’ACN individua, nel definire la struttura dei compensi, tra gli incentivi, quelli «di processo» (comma 2, lett. b) che effettivamente potrebbero riferirsi anche alle particolarità nell’esecuzione di certe prestazioni assistenziali e che rientrano tra quelli il cui riconoscimento è riservato – a titolo retributivo, perché di remunerazioni si tratta, per quanto conseguenti a modalità particolari di svolgimento o difficoltà della prestazione – dall’art. 4 lett. j) del medesimo ACN alla contrattazione regionale, in un contesto in cui le misure dei compensi «in rapporto al tipo di attività svolte» sono rimesse dall’art. 14, co. 7, del medesimo ACN, sempre alla contrattazione regionale” e che «al contempo l’art. 14 del medesimo ACN, individuando í contenuti demandati alla contrattazione regionale, con il fine di cogliere le specificità locali (comma 2), nel successivo comma 9 stabilisce che, rispetto ai compensi, “nell’ambito degli accordi regionali possono essere definiti parametri di valutazione di particolari Corte di Cassazione – copia non ufficiale
e specifiche condizioni di disagio e difficoltà di espletamento dell’attività convenzionale”»;

che in quella sede si è sottolineato – e ciò vale anche per la sentenza qui impugnata, stante l’identità di contenuti sul punto – il fatto che «la Corte territoriale ha ben evidenziato ed in ciò sta una ratio decidendi del tutto logica e sufficiente a sorreggere la statuizione finale da essa assunta – come il livello regionale nel caso di specie abbia riconosciuto il compenso aggiuntivo dell’indennità di rischio, per i medici della continuità assistenziale, «in modo automatico ed indifferenziato» – si cita testualmente dalla sentenza di appello – per tutti coloro «che svolgono tale attività convenzionale nel territorio abruzzese», laddove la prestazione presenta «caratteristiche indefettibili, comuni a tutto il territorio italiano», in violazione quindi del criterio specificità («particolari e specifiche condizioni di disagio e difficoltà») attraverso cui l’ACN definisce gli interventi da esso demandati alla contrattazione regionale»;
che neppure può essere avallata la tesi, esposta nel ricorso per cassazione, secondo cui la contrattazione regionale esprimerebbe l’apprezzamento di merito per cui tutto il territorio abruzzese sarebbe caratterizzato da condizioni idonee a giustificare quel rischio, per giunta in modo diffusamente differenziato per tutti i medici di continuità assistenziale della Regione, rispetto a ciò che accade nel resto del Paese;

che si tratta infatti di assunto apodittico e tutt’altro ch notorio, oltre che smentito dalle valutazioni di fatto svolte dalla Corte territoriale, considerazioni rispetto alle quali non assumono portata decisiva in senso contrario, anche ai sensi dell’art. 360 n. 5 c.p.c. e per la loro genericità, le circostanze addotte sul trovarsi gli ambulatori e le strutture disseminati

sull’intero territorio e «talvolta» in zone di montagna o impervie, non potendosi riferire ad un insindacabile scelta di “merito” ciò che attiene ad un dato di fatto, se vi sia un’incoerenza rispetto all’effettiva realtà, la quale palesemente non consente di affermare che le condizioni territoriali dell’intera Regione fossero invariabilmente tali da giustificare una uniforme valutazione del menzionato disagio e rischio;

che non diversamente, è puramente affermato che la scelta di attribuire quell’indennità fosse consequenziale alle condizioni delle sedi di Guardia Medica, asserite come insicure e non dotate delle misure prevenzionistiche necessarie, senza distinzione alcuna tra sede e sede e senza che – come indirettamente ammette la stessa ricorrente, a pag. 13, penultimo periodo, del ricorso – quelle condizioni e giustificazioni fossero state esplicitate nell’accordo appunto come ragioni del riconoscimento del beneficio economico;
che anche tale assunto è in effetti apodittico e l’ulteriore insistenza su di esso in memoria, sulla base del contenuto di una ricognizione sindacale delle condizioni dei presidi di sicurezza del 2017, oltre a presentare elementi di tardività, perché la memoria finale non consente di integrare i motivi di ricorso (C. 8939/2021; C. 3780/1015; C. 26670/2014), ha comunque la connotazione propria di una nuova lettura dei dati di merito, inammissibile in sede di legittimità (C., SU, 34476/2019; C., SU, 24148/2013), oltre che non strettamente necessitata e ben difficilmente suffragabile, foss’anche solo per il dato cronologico, nel momento in cui da una ricognizione del 2017 si intenderebbe trarre argomenti per interpretare il senso e la volontà contrattuale di un’attribuzione economica di un AIR del 2006;
che, quanto al ricorso incidentale, è a dirsi come con il pri motivo la RAGIONE_SOCIALE, nel denunciare la violazione e falsa applicazione degli artt. 1, commi 17 176, 178 e 180, I. n. 311/2002, 6 dell’Intesa Stato/Region del 23.3.2005, 1, commi 278 e 281, I. n. 266/2005, 1, comma 796, lett. B)’ I. n. 296/2006 e 12 Preleggi, in relazione agli artt. 1399, 1418, 1419 e 1374 c.c., lamenti carico della Corte territoriale il disconoscimento della natu autoritativa delle delibere della Regione e commissarial intervenute a contenimento della spesa sanitaria e perci suscettibili di efficacia derogatoria della disciplina collettiv
che, con il secondo motivo, posto sotto la medesima rubrica del motivo che precede, la RAGIONE_SOCIALE ricorrente imputa alla Corte territoriale di aver erroneamente affermato che la riduzion della spesa presupponeva la modifica consensuale dell’Accordo Integrativo Regionale e la conseguente illegittimità delle deroghe disposte unilateralmente;

che con il terzo motivo, ancora rubricato con riferimento all violazione e falsa applicazione delle norme di cui ai motivi ch precedono, la ASL ricorrente imputa alla Corte territorial l’erroneità dell’interpretazione dei provvedimenti regionali commissariali di contenimento della spesa letti dalla Corte ne senso dell’essere l’efficacia degli stessi subordinata riapertura dei tavoli di concertazione;

che, nel quarto motivo la violazione e falsa applicazion dell’art. 1326 c.c. è prospettata in relazione al cara facoltativo delle prestazioni implicanti la corresponsione del indennità oggetto di causa, sostenendosi che l’aver scelto rendere le prestazioni a fronte dell’intervenuta modifica del condizioni remunerative presupponeva l’implicita accettazione delle nuove condizioni;

che, con il quinto motivo, denunciando la violazione e fals applicazione dell’accordo collettivo nazionale del 23.3.2005 per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina general ai sensi dell’art. 1 della I. n. 421/1992 e dell’art. 8 del n. 502/1992 come modificato dal d.lgs. n, 517/1993 ed in particolare dell’art. 45, nonché dell’art. 5 dell’Acc Integrativo Regionale, la ASL ricorrente, imputa alla Corte territoriale il travisamento della natura e genere de prestazioni GLYPH implicanti GLYPH l’erogazione GLYPH delle GLYPH indennità GLYPH in questione, per essere dette prestazioni volontarie e, perc liberamente GLYPH rinunziabili, GLYPH discendendone GLYPH il GLYPH carattere meramente incentivante delle relative indennità;
che, con il sesto motivo, si deduce la violazione e fal applicazione degli artt. 40 e 40 bis d.lgs. n. 165/2001 per n aver la Corte territoriale dato rilievo a quanto ivi previsto c l’inapplicabilità della disciplina contrattuale implicante o non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale qualora dai contratti integrativi derivino costi rispettosi dei vincoli di bilancio;

che la RAGIONE_SOCIALE ricorrente denuncia nel settimo motivo la violazione e falsa applicazione dell’art. 5 I. n. 2248/1865 A E, lamentando la non conformità a diritto della disapplicazion sancita dalla Corte territoriale delle delibere attuative provvedimenti autoritativi di contenimento della spesa sanitaria essendo stata pronunziata in un giudizio in cui P.A. è parte e con riferimento ad atti non qualificabili co mero antecedente logico del diritto dedotto in giudizio ma ess stessi fatti oggetto di impugnazione;

che tutti gli esposti motivi, i quali, in quanto strettam connessi, possono essere qui trattati congiuntamente, s rivelano infondati, in quanto questa RAGIONE_SOCIALE si è g ripetutamente pronunciata, con sentenze alla cui motivazione

si rinvia, anche ai sensi dell’art. 118 disp. att. c.p.c., nell quali si è espresso, a partire da Cass. 3 maggio 2021, n. 11566 ( poi seguita da diverse pronunce conformi e mai contraddette), il principio per cui “il rapporto convenzionale dei pediatri di libera scelta e dei medici di medicina generale con il RAGIONE_SOCIALE è disciplinato, quanto agli aspetti economici, dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali devono conformarsi, a pena di nullità, i contratti individuali, ai sensi degli artt. 48 della I. n. 833 del 1978 e 8 del d.lgs. n. 502 del 1992. Ne consegue che tale disciplina non può essere derogata da quella speciale prevista per il rientro da disavanzi economici e che le sopravvenute esigenze di riduzione della spesa devono essere fatte valere nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva e degli ambiti di competenza dei diversi livelli di contrattazione, dovendo pertanto considerarsi illegittimo l’atto unilaterale di riduzione del compenso adottato dalla P.A., posto che il rapporto convenzionale si svolge su un piano di parità ed i comportamenti delle parti vanno valutati secondo i principi propri che regolano l’esercizio dell’autonomia privata”; Corte di Cassazione – copia non ufficiale
che il ricorso principale ed il ricorso incidentale vanno rigettati, con compensazione delle spese in ragione della reciproca soccombenza;

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso principale ed il ricorso incidentale e compensa tra le parti le spese del presente giudizio di legittimità.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater del D.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte del ricorrente principale e della ricorrente incidentale dell’ulteriore importo a titolo di

contributo unificato pari a quello previsto per i rispettivi ric a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto. Così deciso in Roma, nell’adunanza camerale del 12.1. 2023

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