Indennità ad personam: no a riduzioni unilaterali

La Corte di Cassazione ha stabilito che un ente pubblico non può ridurre unilateralmente l’indennità ad personam di un dirigente, pattuita in sede di assunzione, a causa di sopravvenute difficoltà finanziarie. La valutazione sulla sostenibilità economica deve avvenire al momento della stipula del contratto, e una successiva modifica unilaterale costituisce inadempimento contrattuale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 agosto 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Indennità ad Personam: l’Ente Pubblico non Può Ridurla Unilateralmente

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha riaffermato un principio fondamentale nel diritto del lavoro pubblico: la stabilità degli accordi contrattuali. Il caso esaminato riguarda la legittimità della riduzione unilaterale di un’indennità ad personam concessa a un dirigente da parte di un ente locale a causa di una crisi finanziaria. La Suprema Corte ha chiarito che, una volta stipulato il contratto, l’amministrazione non ha il potere di modificare la retribuzione pattuita, anche di fronte a difficoltà di bilancio.

I Fatti del Caso

Un dirigente di un Ambito Territoriale Ottimale (A.T.O.) si era visto ridurre unilateralmente la propria retribuzione. Nello specifico, l’ente aveva smesso di corrispondere un assegno integrativo, qualificabile come indennità ad personam, giustificando tale decisione con una grave crisi di liquidità. Il dirigente aveva quindi agito in giudizio per ottenere il pagamento delle somme non corrisposte.

La Corte di Appello, in riforma della sentenza di primo grado, aveva dato ragione al lavoratore, condannando l’ente al pagamento di oltre 32.000 euro. Secondo i giudici di merito, l’iniziativa dell’A.T.O. di variare in corso di rapporto l’obbligazione retributiva costituiva un inadempimento contrattuale, in quanto non basata su cause di risoluzione o sospensione legalmente riconosciute.

La Decisione della Corte di Cassazione

L’ente pubblico ha proposto ricorso in Cassazione, sostenendo che l’articolo 110 del Testo Unico degli Enti Locali (T.U.E.L.) correla strettamente l’erogazione dell’indennità ad personam alle disponibilità economiche dell’ente, legittimando, a suo dire, un intervento correttivo anche durante l’esecuzione del rapporto.

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso, confermando integralmente la sentenza d’appello e condannando l’ente al pagamento delle spese legali. La decisione si fonda su una precisa interpretazione della normativa di riferimento, che bilancia l’autonomia gestionale degli enti pubblici con il rispetto dei vincoli contrattuali assunti.

Le Motivazioni: la Stabilità del Contratto e i Limiti sulla Riduzione dell’Indennità ad Personam

Il fulcro della motivazione risiede nell’analisi dell’articolo 110, comma 3, del T.U.E.L. La norma consente agli enti locali di integrare il trattamento economico di un dirigente con una indennità ad personam, commisurata a specifiche qualifiche e condizioni di mercato. Tuttavia, la Corte sottolinea come la valutazione sulla compatibilità di tale indennità con le risorse di bilancio debba essere effettuata al momento del conferimento dell’incarico e della stipula del contratto. L’uso del verbo “definire” nella norma indica chiaramente che questa valutazione avviene nella fase genetica del rapporto, non durante la sua esecuzione.

Una volta che il contratto è stato concluso, esso ha forza di legge tra le parti. L’amministrazione non può, quindi, invocare esigenze di bilancio sopravvenute per ridurre unilateralmente l’importo concordato. Se la legge avesse voluto consentire una tale facoltà, lo avrebbe previsto espressamente.

Peraltro, la stessa normativa, al comma 4 dell’articolo 110, disciplina le ipotesi di gravi difficoltà finanziarie dell’ente (dissesto o situazioni strutturalmente deficitarie), prevedendo come conseguenza la risoluzione di diritto del contratto a tempo determinato, e non una sua modifica unilaterale. Questo conferma che il legislatore ha previsto un rimedio specifico e drastico per tali situazioni, escludendo la possibilità per l’ente di ridurre arbitrariamente la retribuzione pattuita.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Pronuncia

La decisione della Cassazione rafforza la tutela del lavoratore, anche dirigenziale, nei confronti della Pubblica Amministrazione. Essa stabilisce un principio di certezza giuridica: gli accordi economici presi in fase di assunzione non possono essere messi in discussione unilateralmente dall’ente datore di lavoro sulla base di difficoltà economiche sopraggiunte. L’ente ha l’onere di effettuare una valutazione prudente e sostenibile delle proprie finanze prima di stipulare un contratto, poiché dopo sarà vincolato agli impegni presi. Per i dirigenti pubblici, questa ordinanza rappresenta una garanzia fondamentale contro decisioni arbitrarie che potrebbero incidere sulla loro stabilità economica, riaffermando che il rapporto di lavoro, anche se con un ente pubblico, è regolato primariamente dai principi del diritto contrattuale.

Un ente pubblico può ridurre unilateralmente l’indennità ad personam di un dirigente dopo la firma del contratto, adducendo una crisi finanziaria?
No. Secondo la Corte di Cassazione, una volta che il contratto è stato stipulato, l’amministrazione non può modificare unilateralmente la retribuzione pattuita. Un’azione del genere è considerata un inadempimento contrattuale.

Quando deve essere valutata la compatibilità finanziaria di un’indennità ad personam?
La valutazione sulla compatibilità dell’indennità con le risorse di bilancio dell’ente deve essere effettuata al momento del conferimento dell’incarico e della stipula del contratto, non in una fase successiva del rapporto di lavoro.

Cosa prevede la legge se un ente locale si trova in gravi difficoltà finanziarie dopo aver assunto un dirigente?
L’art. 110, comma 4, del T.U.E.L. prevede la risoluzione di diritto (cioè automatica) del contratto a tempo determinato nel caso in cui l’ente dichiari il dissesto finanziario o si trovi in situazioni strutturalmente deficitarie. La norma non consente, invece, una riduzione unilaterale dello stipendio.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 21877 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 21877 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 29/07/2025

1.La Corte di Appello di Palermo, in riforma della sentenza del Tribunale che aveva rigettato le domande, ha condannato l’Ambito Territoriale Ottimale (di seguito A.T.O.) Palermo 1 al pagamento in favore di NOME COGNOME della somma di € 32.388,98 non liquidata a titolo di assegno integrativo, che il datore di lavoro aveva unilateralmente ridotto per ragioni di crisi finanziaria.

La Corte territoriale, pur avendo rilevato in premessa che per ragioni soggettive e oggettive era dubbia l’applicazione alla fattispecie dell’art. 110 T.U.E.L., ha ritenuto di non dovere affrontare la questione, non condividendo l’esegesi prospettata dall’appellata del citato art. 110 , che impone alle amministrazioni di tener conto delle esigenze di bilancio al momento della conclusione del contratto di lavoro dirigenziale.

Ha in particolare ritenuto che, una volta stipulato il contratto, non sia consentito alle Amministrazioni di variare il contenuto del rapporto unilateralmente in assenza di «cause codificate di risoluzione e/o sospensione» ed ha qualificato come inadempimento contrattuale l’iniziativa arbitrariamente assunta dall’A .T.O. di variare in corso di rapporto il contenuto della propria obbligazione retributiva sulla scorta della dichiarata situazione di illiquidità finanziaria.

Il giudice di appello ha inoltre ritenuto infondato l’appello incidentale proposto dall’ATO 1 di Palermo ed ha ritenuto la legittimazione passiva del medesimo.

Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione l’ATO 1 Palermo sulla base di un unico motivo, illustrato da memoria.

NOME COGNOME ha resistito con controricorso.

DIRITTO

1.Con l’unic o motivo il ricorso denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 110, comma 3, d.lgs. n. 267/2000, in relazione all’art. 360, comma primo, n. 3 cod. proc. civ; erronea pronuncia in ordine al potere dell’ente di incidere sull’indennità ad personam erogata al dirigente, in correlazione con le esigenze di bilancio.

Evidenzia che l’art. 110 , comma 3, d.lgs. n. 267/2000 correla strettamente il riconoscimento di un assegno ad personam al dirigente con le disponibilità economiche dell’ente locale e che tale prerequisito intercetta il riconoscimento dell’indennità innanzitutto nella sua fase genetica.

Sostiene che tale previsione normativa è applicabile anche durante l’esecuzione del rapporto e che il principio dell’irriducibilità della retribuzione si estende ai soli emolumenti di natura retributiva e non indennitaria; richiama sul punto pronunce di contenuto opposto rese dai giudici di merito e dalla Corte dei conti.

Evidenzia che a decorrere dal mese di gennaio 2012, l’indennità ad personam , in precedenza attribuita al COGNOME per remunerare la temporaneità dell’incarico, non gli era più stata corrisposta a fronte della grave crisi finanziaria dell’ente; rimarca che era stata comunque mantenuta la retribuzione base prevista dal CCNL enti locali.

2. Il ricorso è infondato.

L’art. 110 TUEL, comma 3, prevede: ‘ 3. I contratti di cui ai precedenti commi non possono avere durata superiore al mandato elettivo del sindaco o del presidente della provincia in carica. Il trattamento economico, equivalente a quello previsto dai vigenti contratti collettivi nazionali e decentrati per il personale degli enti locali, può essere integrato, con provvedimento motivato della giunta, da una indennità ad personam, commisurata alla specifica qualificazione professionale e culturale, anche in considerazione della temporaneità del rapporto e delle condizioni di mercato relative alle specifiche competenze professionali. Il trattamento economico e l’eventuale indennità ad
personam sono definiti in stretta correlazione con il bilancio dell’ente e non vanno imputati al costo contrattuale e del personale.

Il contratto a tempo determinato è risolto di diritto nel caso in cui l’ente locale dichiari il dissesto o venga a trovarsi nelle situazioni strutturalmente deficitarie ‘.

La norma consente eccezionalmente al datore di lavoro pubblico di riconoscere un trattamento economico maggiorato rispetto a quello previsto dalla contrattazione collettiva, in base ad una valutazione di compatibilità con le risorse dell’ente , che va effettuata al momento del conferimento dell’incarico (come si desume dall’uso del verbo ‘definire’).

Nel caso di specie non è in discussione la compatibilità finanziaria al momento della sottoscrizione del contratto, ma è controversa la successiva rivedibilità della scelta per esigenze sopravvenute.

In assenza di una diversa disposizione nel testo della norma, deve escludersi che l’Amministrazione possa fare unilateralmente valere esigenze sopravvenute per la riduzione dell’importo concordato ove la condizione di compatibilità non sia stata espressamente dedotta nel contratto.

Peraltro il comma 4 dell’art. 1 10 T.U.E.L. disciplina la sorte del contratto per le ipotesi di sopravvenute difficoltà finanziarie, prevedendo la risoluzione di diritto del contratto medesimo; non consente, invece, l’unilaterale riduzione degli importi concordati.

La sentenza impugnata, che ha qualificato come inadempimento contrattuale l’iniziativa unilaterale assunta dall’A.T.O. di ridurre unilateralmente l’assegno ad personam , è dunque corretta.

Il ricorso va pertanto rigettato.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

S i deve dare atto della sussistenza delle condizioni processuali di cui all’art. 13 c. 1 quater d.P.R. n. 115 del 2002, ai fini e per gli effetti precisati da Cass.

S.U. n. 4315/2020, perché l’esenzione prevista in via generale dal richiamato d.P.R. opera per le Amministrazioni dello Stato e non per gli enti pubblici autonomi, seppure autorizzati ad avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato

P. Q. M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate in € 200,00 per esborsi ed in € 4 .000,00 per competenze professionali, oltre al rimborso spese generali nella misura del 15% e accessori di legge;

dà atto della sussistenza dell’obbligo per parte ricorrente, ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater , del d.P.R. n.115 del 2002, di versare l’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l’impugnazione integralmente rigettata, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Lavoro della

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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