Incompatibilità pubblico impiego: recupero compensi

La Corte di Cassazione ha stabilito che il divieto di incompatibilità pubblico impiego impone la restituzione dei compensi percepiti per incarichi non autorizzati, anche se iniziati prima dell’entrata in vigore della legge, purché l’attività sia proseguita successivamente. Nel caso di specie, un ente regionale ha richiesto a un dipendente i compensi ottenuti da un comune per la direzione di lavori edilizi. La Suprema Corte ha chiarito che la norma non colpisce la stipulazione del contratto, ma l’esecuzione delle prestazioni. Pertanto, i compensi maturati dopo l’aprile 1998 devono essere versati all’amministrazione di appartenenza, indipendentemente dalla data di conferimento dell’incarico originario.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 27 marzo 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Incompatibilità pubblico impiego: quando i compensi vanno restituiti

Il tema dell’incompatibilità pubblico impiego rappresenta un pilastro fondamentale del rapporto tra Stato e dipendenti, volto a garantire l’esclusività della prestazione lavorativa. Una recente pronuncia della Corte di Cassazione ha chiarito i confini temporali dell’obbligo di versare i compensi extra all’amministrazione di appartenenza.

I fatti di causa

La vicenda trae origine dalla richiesta di un’amministrazione regionale nei confronti di un proprio dipendente tecnico. Il lavoratore aveva svolto un incarico di progettazione e direzione lavori per conto di un ente comunale senza aver richiesto né ottenuto la necessaria autorizzazione preventiva. L’amministrazione richiedeva dunque il versamento delle somme percepite dal dipendente, invocando la normativa che sanziona lo svolgimento di incarichi extra-istituzionali non autorizzati.

In sede di merito, la Corte d’Appello aveva rigettato la domanda dell’amministrazione. I giudici territoriali ritenevano che, essendo l’incarico stato conferito nel 1995 (prima delle riforme del 1998), l’applicazione della sanzione avrebbe costituito una violazione del principio di non retroattività della legge. Secondo questa tesi, il contratto d’opera si era perfezionato in un momento in cui la sanzione del trasferimento del compenso non era ancora prevista.

La decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha ribaltato l’orientamento dei giudici di merito, accogliendo il ricorso dell’amministrazione regionale. Il punto centrale della decisione riguarda l’interpretazione del divieto di «svolgere incarichi retribuiti». La Corte ha precisato che la norma non si limita a vietare la stipulazione di nuovi contratti, ma colpisce l’esecuzione stessa dell’attività lavorativa incompatibile.

Esecuzione del contratto e limiti temporali

Non rileva, dunque, che il contratto sia stato firmato prima dell’introduzione delle sanzioni più severe. Ciò che conta è se l’attività professionale sia proseguita dopo l’entrata in vigore della legge (23 aprile 1998). Se il dipendente continua a prestare la propria opera in regime di incompatibilità pubblico impiego, egli è tenuto a regolarizzare la propria posizione o a cessare l’attività. In mancanza, i compensi maturati per le prestazioni rese dopo tale data devono essere acquisiti al bilancio dell’amministrazione di appartenenza.

Le motivazioni

Le motivazioni della Cassazione si fondano sulla natura del divieto normativo. L’art. 58 del d.lgs. 29/1993 (ora art. 53 d.lgs. 165/2001) non è una norma sulla validità dell’atto negoziale, bensì una norma di comportamento che regola lo svolgimento del rapporto di impiego. Il legislatore, già con la legge 662/1996, aveva imposto ai dipendenti pubblici di far cessare le attività incompatibili entro un termine prefissato. L’introduzione della sanzione pecuniaria specifica nel 1998 ha semplicemente rafforzato questo precetto. Pertanto, non vi è alcuna applicazione retroattiva: la legge si applica a prestazioni lavorative effettuate quando la norma era già pienamente vigente, anche se derivanti da un impegno assunto in precedenza.

Le conclusioni

Le conclusioni della Corte impongono un rinvio alla Corte d’Appello per quantificare esattamente i compensi riferibili alle attività svolte dopo l’aprile 1998. Questa sentenza ribadisce un principio di rigore: il dipendente pubblico ha l’onere di verificare costantemente la compatibilità delle proprie attività esterne con l’evoluzione normativa. L’assenza di autorizzazione non comporta solo rischi disciplinari, ma può tradursi in un pesante danno economico, con l’obbligo di riversare integralmente quanto percepito da terzi nelle casse dello Stato. La tutela del fondo di produttività dell’amministrazione prevale sul diritto del singolo al compenso per l’attività non autorizzata.

Cosa succede se un dipendente pubblico non autorizzato riceve un compenso da terzi?
Il compenso deve essere versato dal soggetto erogatore o dal dipendente stesso nel conto dell’entrata del bilancio dell’amministrazione di appartenenza.

La sanzione si applica anche a contratti firmati prima della legge del 1998?
Sì, la sanzione si applica a tutte le prestazioni lavorative effettivamente eseguite dopo l’entrata in vigore della norma, indipendentemente dalla data della firma del contratto.

Il dipendente può recedere da un incarico esterno se l’autorizzazione viene negata?
Sì, il sopravvenuto divieto normativo o il diniego dell’amministrazione costituiscono una giusta causa di recesso dal contratto d’opera ai sensi del codice civile.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. L Num. 35485 Anno 2023

Civile Sent. Sez. L Num. 35485 Anno 2023

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 19/12/2023

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 28204/2017 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE , in persona dell’Assessore pro tempore , domiciliato in Roma, INDIRIZZO, presso l’Avvocatura AVV_NOTAIO dello Stato, che lo rappresenta e difende ex lege

– ricorrente –

contro

NOME COGNOME , domiciliato in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio de ll’ AVV_NOTAIO, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO

– controricorrente –

Comune RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE , in persona del Sindaco pro tempore ,

– intimato – avverso la Sentenza del la Corte d’Appello di RAGIONE_SOCIALE n. 1067/2017, depositata il 31.5.2017;

udita la relazione svolta nella pubblica udienza del 4.10.2023 dal Consigliere NOME COGNOME;

udito il Pubblico Ministero, in persona del AVV_NOTAIO, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

FATTI DI CAUSA

La Corte d’Appello di RAGIONE_SOCIALE -confermando sul punto la sentenza di primo grado del Tribunale RAGIONE_SOCIALE medesima città che aveva accolto la domanda del lavoratore -ha negato l’esistenza del credito vantato dall’RAGIONE_SOCIALE indicato in epigrafe nei confronti del proprio dipendente, architetto NOME COGNOME, pari al compenso da questo percepito dal Comune RAGIONE_SOCIALE quale corrispettivo per prestazioni professionali svolte al di fuori del rapporto di pubblico impiego e senza autorizzazione del datore di lavoro. La Corte territoriale, accogliendo l’appello del Comune di RAGIONE_SOCIALE, ha inoltre conda nnato l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE a restituire al Comune il saldo finale del compenso dovuto al lavoratore, che l’ente locale aveva già versato direttamente al datore di lavoro.
Contro tale decisione l ‘ RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione affidato a un unico motivo. Il lavoratore si è difeso con controricorso. Il Comune di RAGIONE_SOCIALE è rimasto intimato. La causa, inizialmente destinata alla trattazione in camera di consiglio, è stata rimessa, ai sensi dell’art. 380 -bis , comma 3, c.p.c., alla pubblica udienza, nella quale è intervenuto il solo rappresentante del Pubblico Ministero.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con l’ unico motivo di ricorso si denuncia, con riferimento all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., «violazione e/o falsa applicazione del decreto legislativo n. 29/1993, art. 58, comma 7, come modificato dall’art. 26 del decreto legislativo n. 80/1998, per la ritenuta inapplicabilità ratione temporis RAGIONE_SOCIALE normativa citata all’incarico di direzione dei lavori svolto nel periodo successivo all’entrata in vigore dell’art. 26 del d.lgs. n. 80/1998».

L’amministrazione ricorrente lamenta che la Corte territoriale abbia dato rilievo decisivo al fatto che l’incarico professionale venne conferito al suo dipendente dal Comune di RAGIONE_SOCIALE nel 1995 -dunque prima dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 80/1998 -e abbia

invece considerato irrilevante il fatto che l’attività professionale era proseguita anche successivamente, fino al luglio del 2000.

Il controricorrente ha sollevato un’eccezione preliminare di ina mmissibilità del ricorso basata sull’assunto che esso sia stato proposto nei soli suoi confronti e non anche nei confronti del Comune di RAGIONE_SOCIALE, appellante vittorioso per le stesse ragioni che hanno determinato il rigetto dell’appello dell’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.

2.1. A prescindere da qualsiasi considerazione sulla fondatezza in diritto dell’eccezione, è pregiudiziale e assorbente il rilievo che non si giustifica in alcun modo l’assunto secondo cui il ricorso non sarebbe stato proposto anche nei confronti del Comune di RAGIONE_SOCIALE, posto che questo è chiaramente indicato come soggetto intimato nell’intestazione («e contro …») e che l’impugnazione è stata notificata anche nei suoi confronti.

Il ricorso è invece fondato nei termini e per le ragioni di seguito esposte.

3.1. La pretesa creditoria dell’RAGIONE_SOCIALE nei confronti del proprio dipendente (per i compensi da lui già percepiti) e nei confronti del Comune di RAGIONE_SOCIALE (per quanto ancora non versato al lavoratore) si basa sull’art. 58, comma 7, del d.lgs. n. 29 del 1993, come modificato da art. 26 del d.lgs. n. 80 del 1998. In forza di tale disposizione, «I dipendenti pubblici non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall ‘ amministrazione di appartenenza. … In caso di inosservanza del divieto, salve le più gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità disciplinare, il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte deve essere versato, a cura dell ‘ erogante o, in difetto, del percettore, nel conto dell ‘ entrata del bilancio dell ‘ amministrazione di appartenenza del dipendente per essere destinato ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti» (analoga disposizione è ora contenu ta nell’art. 53, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001).
3.2. La controversia origina dal fatto, del tutto pacifico, che il conferimento del l’incarico professionale dal Comune di RAGIONE_SOCIALE all’attuale controricorrente risa le al 1995 e, quindi, ad epoca anteriore all’entrata in vigore RAGIONE_SOCIALE disposizione invocata dall’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE (ed anche all’entrata in vigore dell a legge n. 662 del 1996, che, introducendo l’esplicito divieto per i dipendenti pubblici di assumere incarichi extralavorativi non autorizzati, qualificò la violazione di tale divieto come giusta causa di recesso del datore di lavoro, pur senza prevedere la conseguenza del trasferimento alla pubblica amministrazione del credito relativo al compenso per la prestazione professionale non autorizzata: art. 1, commi 60 e 61).
3.3. In base a tale sequenza cronologica, la Corte d’Appello ha ritenuto che l ‘RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE fondasse la propria pretesa su una non prevista, e quindi non consentita, applicazione retroattiva RAGIONE_SOCIALE normativa sopravvenuta ad un contratto d’opera che si era già precedentemente perfezionato. I giudici del merito hanno sottolineato che tale contratto, pur avendo una fase esecutiva destinata inevitabilmente a protrarsi nel tempo (trattandosi di un incarico di progettazione edilizia e successiva direzione lavori), non è un contratto di durata (ovverosia un contratto in cui le parti hanno un preciso interesse alla durata nel tempo del rapporto).
Così ragionando, la Corte d’Appello ha individuato nel divieto contenuto nel novellato art. 58, comma 7, del d.lgs. n. 29 del 1993 una norma sulla conclusione del contratto d’opera da parte del pubblico impiegato, mentre esso è chiaramente scritto nei termini di un divieto di «svolgere incarichi retribuiti», ovverosia di una norma sull’esecuzione del contratto e non sulla sua stipulazione .

Non sono quindi in discussione la validità del contratto d’opera, né la liceità del comportamento del pubblico impiegato nel momento in cui assunse l’incarico. Si tratta, invece, di valutare la liceità e le conseguenze de ll’avere continuato a svolgere l’ incarico, senza chiedere la necessaria autorizzazione, anche dopo che la legge aveva

posto il divieto di «svolgere incarichi retribuiti». E, posta la questione in questi corr etti termini, non vi è dubbio che l’attività professionale prestata dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 80 del 1998 sia assoggettata alla disciplina introdotta da tale testo normativo, senza che venga in gioco l’applicazione retroattiva RAGIONE_SOCIALE legge e senza che abbia alcun rilievo la (pur corretta) negazione che i l contratto d’opera sia un contratto di durata.

3.4. Del resto, proprio in tal modo la questione era stata esplicitamente risolta dalla citata legge n. 662 del 1996, che per prima introdusse il divieto per i pubblici impiegati di svolgere attività retribuite esterne non autorizzate. Infatti, l’art. 1, comma 63, di quella legge stabilì una precisa data per l’entrata in vigore del divieto (1°.3.1997), aggiungendo che «Entro tale termine devono cessare tutte le attività incompatibili con il divieto di cui al comma 60 e a tal fine gli atti di rinuncia all ‘ incarico, comunque denominati, producono effetto dalla data RAGIONE_SOCIALE relativa comunicazione».
Il sopravvenuto divieto normativo avrebbe imposto al lavoratore di chiedere subito l’autorizzazione a proseguire nello svolgimento dell’incarico in corso e l’eventuale diniego avrebbe rappresentato, nel rapporto con il committente, una «giusta causa» di recesso dal contratto d’opera ai sensi dell’art. 2237, comma 2, c.c., con «diritto al rimborso delle spese fatte e al compenso per l ‘ opera svolta, da determinarsi con riguardo al risultato utile che ne sia derivato al cliente».

3.5. A ben vedere, in virtù del chiaro disposto dell’art. 1, comma 63, RAGIONE_SOCIALE legge n. 662 del 1996, l’obbligo di chiedere l’autorizzazione e, in mancanza , di cessare l’attività incompatibile vigeva già a decorrere dal 1°.3.1997, ma ciò non rileva nel caso in esame, perché l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ha svolto una domanda (pagamento in suo favore del compenso per la prestazione d’opera professionale) che trova il suo fondamento nel successivo d.lgs. n. 80 del 1998, che ha previsto per la prima volta siffatta specifica conseguenza per la violazione del divieto («salve le più
gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità disciplinare») e che è entrato in vigore il 23.4.1998 (15 giorni dopo la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale dell’ 8.4.1998).

3.6. Il ricorso deve pertanto essere accolto, con rinvio RAGIONE_SOCIALE causa alla medesima Corte d’Appello di RAGIONE_SOCIALE , la quale, in diversa composizione, dovrà verificare quali sono le attività professionali svolte per il Comune di RAGIONE_SOCIALE dal dipendente dell’amministrazione RAGIONE_SOCIALE a partire dal 23.4.1998 e distinguere la quota dei compensi da lui maturati riferibile alle prestazioni rese in tale periodo. Con la precisazione, necessaria per neutralizzare la diversa indicazione che si legge in alcune parti del ricorso, che non ha alcuna rilevanza la data del pagamento dei corrispettivi dovuti al lavoratore; nel senso che sono dovuti alla pubblica amministrazione i compensi relativi a prestazioni rese dopo la data di riferimento, anche se già pagati precedentemente al lavoratore, e non sono dovuti i compensi maturati prima RAGIONE_SOCIALE data di riferimento, anche se pagati al lavoratore in un momento successivo.
Accolto il ricorso, la sentenza impugnata deve essere cassata, con rinvio alla Corte d’Appello di RAGIONE_SOCIALE, in diversa composizione, perché decida anche sulle spese del presente giudizio di legittimità. Il giudice di rinvio si dovrà attenere al seguente principio di diritto: « l’art. 58, comma 7, del d.lgs. n. 29 del 1993, come modificato da art. 26 del d.lgs. n. 80 del 1998 (e ora sostituito da ll’art. 53, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001 ) che attribuisce all’amministrazione di appartenenza il diritto di ricevere il compenso dovuto al (o già percepito dal) proprio dipendente per le prestazioni da questo rese in violazione del divieto per il pubblico impiegato di svolgere, senza autorizzazione, attività retribuite per altri soggetti si applica a tutte le prestazioni rese dal dipendente dopo la sua entrata in vigore, anche se in esecuzione di incarichi da lui precedentemente assunti ».
Si dà atto che, visto l’accoglimento del ricorso, non sussistono i presupposti, ai sensi dell’art. 13 , comma 1 -quater , del

d.P.R. n. 115 del 2002, per il versamento, da parte del ricorrente, d ell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello eventualmente dovuto per il ricorso a norma del comma 1 -bis dello stesso articolo 13.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’Appello di RAGIONE_SOCIALE, in diversa composizione, anche per la decisione sulle spese del presente giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 4.10.2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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