Incentivi progettazione: quando sorge il diritto?

Un dipendente pubblico ha richiesto gli incentivi per la progettazione di opere pubbliche svolte anni prima dell’adozione del regolamento interno dell’ente. La Corte di Cassazione ha respinto la domanda, stabilendo che il diritto a tali compensi non sorge con la prestazione lavorativa, ma solo al perfezionamento di due condizioni: la stipula di un accordo di contrattazione collettiva decentrata e l’adozione di un atto regolamentare interno che ne disciplini i criteri. Di conseguenza, il regolamento può legittimamente escludere le attività pregresse senza violare il principio di irretroattività.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 agosto 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Incentivi Progettazione nel Pubblico Impiego: Il Diritto Sorge solo con Regolamento e Accordo

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, ha fornito un chiarimento fondamentale sulla maturazione del diritto agli incentivi progettazione per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni. La sentenza stabilisce che il compenso incentivante per le funzioni tecniche non è un diritto automatico che sorge con lo svolgimento dell’attività, ma è subordinato all’adozione di specifici atti: un accordo di contrattazione collettiva decentrata e un regolamento interno dell’amministrazione. Analizziamo insieme questa importante decisione.

I Fatti di Causa

Un dipendente di un’azienda di trasporto pubblico, operante come Direttore Operativo e Direttore dei Lavori per la costruzione di nuove tratte ferroviarie tra il 2004 e il 2014, citava in giudizio il proprio datore di lavoro. L’obiettivo era ottenere il riconoscimento degli incentivi previsti dalla normativa sui lavori pubblici (prima Legge n. 109/1994, poi D.Lgs. n. 163/2006) per le attività di progettazione e supervisione svolte.

La richiesta si basava su regolamenti ministeriali che fissavano le percentuali minime e massime di ripartizione degli incentivi. Tuttavia, l’amministrazione datrice di lavoro aveva adottato un proprio regolamento specifico solo nel 2014, escludendo esplicitamente dal beneficio le attività lavorative prestate prima di tale data.

Il Percorso Giudiziario

Il caso ha avuto un iter giudiziario complesso. In primo grado, il Tribunale aveva dato ragione al lavoratore, condannando l’amministrazione al pagamento di oltre 200.000 euro a titolo di incentivi. La Corte d’Appello, però, ribaltava completamente la decisione, accogliendo il ricorso dell’amministrazione e rigettando le domande del dipendente. Secondo i giudici di secondo grado, il regolamento del 2014 era l’unica fonte applicabile e poteva legittimamente limitare la sua efficacia nel tempo. Il lavoratore ha quindi proposto ricorso in Cassazione.

Le Motivazioni della Cassazione sugli incentivi progettazione

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso del dipendente, confermando la sentenza d’appello e delineando un principio di diritto molto chiaro. I giudici hanno spiegato che il diritto a percepire gli incentivi progettazione non sorge automaticamente in conseguenza della prestazione lavorativa. La normativa, infatti, subordina la nascita di tale diritto a due condizioni essenziali e cumulative:

1. La conclusione di una contrattazione collettiva decentrata: È necessario un accordo a livello aziendale o territoriale che definisca le modalità di ripartizione delle risorse.
2. L’adozione di un atto regolamentare dell’amministrazione: L’ente pubblico deve emanare un proprio regolamento che precisi i criteri di dettaglio per la ripartizione del fondo incentivante.

Nel caso specifico, i regolamenti ministeriali invocati dal ricorrente (come il d.m. n. 84 del 2008) non erano sufficienti, poiché rinviavano proprio alla contrattazione decentrata la fissazione delle percentuali definitive. Pertanto, in assenza di tale contrattazione e di un regolamento interno per il periodo in questione, il diritto non poteva considerarsi sorto.

La Corte ha inoltre chiarito che il regolamento adottato dall’amministrazione nel 2014, limitando la propria efficacia al periodo successivo alla sua adozione, non ha violato il principio di irretroattività. Semplicemente, ha dato rilievo all’attività svolta dopo la sua approvazione, conformemente a quanto previsto dalla legislazione e dalla giurisprudenza. Il diritto, in sostanza, nasce solo quando la procedura prevista dalla legge è completata.

Conclusioni

La pronuncia della Cassazione consolida un orientamento fondamentale per il settore pubblico. Il diritto agli incentivi progettazione non è un automatismo legato alla mansione svolta. È il risultato di un preciso iter procedurale che richiede l’intervento congiunto della contrattazione collettiva e della potestà regolamentare dell’amministrazione. I dipendenti pubblici che svolgono funzioni tecniche devono quindi verificare non solo l’esistenza di una norma di legge generale, ma anche l’effettiva adozione degli atti attuativi specifici da parte del proprio ente prima di poter vantare un diritto al compenso incentivante.

Quando sorge il diritto di un dipendente pubblico a percepire gli incentivi per la progettazione?
Il diritto al compenso incentivante sorge solo dopo che si sono verificate due condizioni: la conclusione della relativa contrattazione collettiva decentrata e l’adozione dell’atto regolamentare da parte dell’amministrazione che precisi i criteri di ripartizione delle risorse.

Un regolamento interno di una P.A. può escludere dal pagamento degli incentivi le attività svolte prima della sua entrata in vigore?
Sì. Secondo la Corte di Cassazione, poiché il diritto sorge solo con l’adozione del regolamento, quest’ultimo può legittimamente limitare la propria efficacia al periodo successivo alla sua adozione, senza violare il principio di irretroattività.

La sola legge nazionale è sufficiente per richiedere gli incentivi di progettazione?
No. La legge nazionale (come la L. 109/1994 o il D.Lgs. 163/2006) stabilisce il quadro generale, ma la sua applicazione concreta e la nascita del diritto al compenso sono subordinate all’emanazione di atti successivi, quali la contrattazione decentrata e il regolamento dell’amministrazione specifica.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 20582 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 20582 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 22/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 9347/2023 R.G. proposto da: NOME COGNOME rappresentato e difeso dall’Avv. NOME COGNOME e domiciliato in Roma, presso la Cancelleria della Suprema Corte di Cassazione;

-ricorrente-

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Dipartimento dei Trasporti Terrestri Trasporti Impianti Fissi – Gestione Governativa Ferrovia Circumetnea , rappresentato e difeso dall’Avv ocatura generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, INDIRIZZO

-controricorrente-

avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO di CATANIA n. 1265/2022 pubblicata il 2 novembre 2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 7/04/2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

NOME COGNOME, dipendente della Gestione Governativa Ferrovia Circumetnea (FCE), ha agito davanti al Tribunale di Catania per chiedere il riconoscimento del suo diritto alla corresponsione degli incentivi previsti dall’art. 18 della legge n. 109 del 1994 e dall’art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163 del 2006 per:

l’attività di Direttore Operativo all’esecuzione di lavori di costruzione della rete ferroviaria della Ferrovia Circumetnea, tratte Giovanni XXIII – Stesicoro, ‘Borgo – Nesima’ e ‘Galatea – INDIRIZZO, incarichi attribuiti, rispettivamente, con note n. 5888 del 27 settembre 2004, n. 2983 del 6 maggio 2005 e n. 8413 del 25 ottobre 2006, ed espletata sino al 30 dicembre 2008;

l’attività di Direttore dei Lavori attribuita, per le medesime tratte, con note n. 11933, 11934 e 11935 del 30 dicembre 2008, ed espletata sino al 18 marzo 2014.

La richiesta è stata fondata sul regolamento adottato dal Ministero dei Trasporti – Gestione Governativa FCE con decreti ministeriali n. 555 del 2 novembre 1999 e n. 84 del 17 luglio 2008, che prevedevano le percentuali minime e massime di ripartizione dei detti incentivi entro una quota di fondo predeterminata in ragione dell’importo a base d’asta, demandando alle proprie articolazioni periferiche la determinazione, a seguito di contrattazione collettiva decentrata di secondo livello, delle percentuali effettive di ripartizione, adempimento al quale la Gestione Governativa FE aveva provveduto prima con delibera n. 144 del 26 febbraio 2005, annullata in autotutela, e, poi, con delibera n. 405 del 22 aprile 2014.
A sostegno della propria domanda il ricorrente ha posto l’illegittimità e l’obbligo di disapplicazione dell’art. 11, punto 2, della Delibera del Gestore che escludeva la corresponsione degli incentivi per l’attività lavorativa prestata prima della sua adozione.

Con sentenza non definitiva n. 1149/2018, il Tribunale di Catania, nel contraddittorio delle parti, ha accolto il ricorso, dichiarando il diritto del lavoratore a percepire gli incentivi in esame.

Con sentenza definitiva n. 3773/2019, il Tribunale di Catania ha condannato la P.A. a corrispondere la somma di € 202.811,23, oltre accessori di legge.

La P.A. ha proposto appello che la Corte d’appello di Catania, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 1265/2022, ha accolto, rigettando le domande del dipendente.

NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione sulla base di due motivi.

La P.A. intimata si è difesa con controricorso.

Le parti hanno depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1) Con il primo motivo il ricorrente contesta la violazione degli artt. 18 della legge n. 109 del 1994, 92 del d.lgs. n. 163 del 2006, 3 e 5 del d.m. n. 84 del 2008 in quanto la corte territoriale avrebbe errato nell’affermare che il regolamento emanato dal Gestore con delibera n. 405 del 2014 potesse disciplinare in proprio l’erogazione degli incentivi per la progettazione, delimitando temporalmente il relativo diritto, quando, al contrario, l’unica fonte regolamentare di riferimento sarebbe stato il regolamento del competente Ministero, emanato con d.m. n. 84 del 2008.
In particolare, secondo il ricorrente, l’art. 2 del d.m. n. 555 del 1999 e l’art. 5, comma 1, del d.m. n. 84 del 2008 avrebbero disciplinato compiutamente il procedimento, le competenze e le modalità di erogazione degli incentivi, rimettendo alla contrattazione collettiva decentrata di secondo livello unicamente la definizione

della percentuale effettiva dell’incentivo spettante a ciascuna figura tecnica.

In ogni caso, l’unico adempimento rimesso al Gestore, in materia di incentivi, era di trovare un accordo con le parti sociali in merito alle percentuali effettive che avrebbero dovuto essere ripartite e, poi, suddividere le somme disponibili. Detto Gestore non avrebbe potuto, quindi, escludere, con l’art. 11 del suo regol amento, dagli incentivi le attività espletate prima della sua adozione.

In realtà, il giudice di appello avrebbe errato a riconoscere natura regolamentare a quest’ultimo regolamento.

Con il secondo motivo il ricorrente contesta la violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 4 e 11 delle disposizioni preliminari al codice civile, in quanto il Gestore non avrebbe goduto di alcuna potestà regolamentare, con la conseguenza che non poteva porsi un problema di applicazione del principio di irretroattività.

Soprattutto, si duole dell’errata applicazione del principio di irretroattività.

Le censure, che possono essere trattate congiuntamente, stante la stretta connessione, sono infondate.

Preliminarmente, si osserva che, per quel che qui rileva, il diritto a percepire l’incentivo di progettazione è stato disciplinato, dapprima, dall’art. 18 della legge n. 109 del 1994, più volte modificato dal legislatore, quindi dall’art. 92 del d.lgs. n. 163 del 2006 e, infine, dall’art. 113 del d.lgs. n. 50 del 2016 che, in luogo dei ‘corrispettivi ed incentivi per la progettazione’ ha previsto gli ‘incentivi per funzioni tecniche’.

Peraltro, la ricostruzione del quadro normativo è stata compiutamente effettuata da Cass. Sez. L, n. 13937 del 5 giugno 2017 e, più di recente, da Cass., Sez. L, n. 2284 del 2019, alla cui motivazione si rinvia ex art. 118 disp. att. c.p.c.

Ciò posto, si evidenzia, innanzitutto, che il Tribunale di Catania, come si evince dalla sentenza impugnata e dal ricorso per cassazione, aveva fondato l’accoglimento della domanda del

dipendente sulla circostanza che il regolamento del 2014 potesse operare per il periodo anteriore alla sua adozione, escludendo che, invece, il diritto azionato potesse essere basato sul regolamento ministeriale del 2008.

Questa affermazione non è stata contestata in appello dall’attuale ricorrente, con la conseguenza che, nella presente sede, egli non può giustificare la sua pretesa facendo riferimento al citato regolamento del 2008.

Inoltre, si osserva che, per la giurisprudenza di legittimità, i l diritto a percepire l’incentivo per la progettazione, di natura retributiva, previsto dall’art. 18 della legge n. 109 del 1994, sorge, alle condizioni previste dalla normativa vigente ratione temporis , in conseguenza della prestazione dell’attività incentivata e nei limiti fissati dalla contrattazione decentrata e dal regolamento adottato dall’amministrazione. L’omesso avvio della procedura di liquidazione o il mancato completamento della stessa non impedisce l’azione di adempimento, che può essere proposta dal dipendente una volta spirati i termini previsti dalla fonte regolamentare, divenendo in quel momento il credito esigibile, ai sensi degli artt. 1183 e ss. c.c., in quanto gli atti della predetta procedura non sono costitutivi del diritto, ma hanno la finalità di accertare, in funzione meramente ricognitiva, che la prestazione sia stata resa nei termini indicati dalla fonte attributiva del diritto stesso (Cass., Sez. L, n. 14641 del 24 maggio 2024; Cass., Sez. L, n. 10222 del 28 maggio 2020).
Per l’esattezza, in tema di trattamento economico del personale degli uffici tecnici incaricati della progettazione di opere pubbliche, il compenso incentivante di cui all’art. 18 della legge n. 109 del 1994, sia nella formulazione originaria sia in quella derivata dalle successive modifiche, può essere attribuito se previsto dalla contrattazione collettiva decentrata e sia stato adottato l’atto regolamentare dell’amministrazione aggiudicatrice, volto alla precisazione dei criteri di dettaglio per la ripartizione delle risorse finanziarie confluite nell’apposito fondo interno e solo ove l’attività di
progettazione sia arrivata in una fase avanzata, per essere intervenuta l’approvazione di un progetto esecutivo dell’opera da realizzare (Cass., Sez. L, n. 13937 del 5 giugno 2017).

Infatti, il compenso incentivante previsto in favore del personale degli uffici tecnici di P .A. per la progettazione di opere pubbliche dall’art. 18, comma 1, legge n. 109 del 1994 e succ. mod., posto a carico delle amministrazioni aggiudicatarie o titolari di atti di pianificazione generale, particolareggiata od esecutiva – compenso che costituisce trattamento retributivo accessorio a carattere premiale rispetto a quello ordinario ed incentivante dell’attività lavorativa svolta con mansioni di progettazione – è disciplinato nei suoi presupposti dal regolamento che tali amministrazioni sono chiamate ad emanare ai sensi dell’art. 6 della legge n. 127 del 1997 e richiede, in generale, un’attività di progettazione per un’opera pubblica, prevista nel suddetto atto di pianificazione, per la realizzazione della quale ci sia stata l’aggiudicazione dell’appalto (Cass., Sez. L, n. 8344 del 12 aprile 2011).
Nella specie, la corte territoriale ha accertato e il ricorrente non ha negato che il regolamento adottato dal Ministero con d.m. n. 84 del 17 marzo 2008 non avesse individuato le ‘percentuali definitive oscillanti tra le quote minime e quelle massime’ necessarie per operare la ripartizione dell’incentivo, la fissazione delle quali era stata rimessa alla contrattazione collettiva decentrata di secondo livello.

Alla stregua della giurisprudenza citata, il rinvio a quest’ultima contrattazione rendeva non configurabile il d.m. n. 84 del 17 marzo 2008 quale fonte del diritto vantato dal ricorrente.

Peraltro, nulla impediva al regolamento adottato con delibera n. 405 del 22 aprile 2014 dal Ministero della Infrastrutture – Gestione Governativa Ferroviaria Circumetnea di limitare la propria efficacia al periodo successivo alla sua definitiva adozione, anche perché, così facendo, non si è posto in contrasto né con la normativa di fonte

primaria in materia né con i regolamenti menzionati, che nulla dicono sul punto.

Neppure può rilevare la questione dell’eventuale applicazione di un principio di non retroattività dei regolamenti della P.A., atteso che, nella specie, la delibera del 22 aprile 2014 ha semplicemente dato rilievo all’attività svolta dopo la propria approvazione, conformemente a quanto previsto dalla legislazione e dalla giurisprudenza in materia.

Quanto alla pretesa del ricorrente di distinguere i soggetti che hanno adottato i regolamenti de quibus , si osserva che, in realtà, la Gestione Governativa Ferroviaria Circumetnea rientra, pur sempre, nell’ambito del Ministero delle Infrastrutture.

2) Il ricorso è rigettato, in applicazione del seguente principio di diritto:

‘In tema di trattamento economico del personale degli uffici tecnici incaricati della progettazione di opere pubbliche, il diritto al compenso incentivante di cui all’art. 18 della legge n. 109 del 1994, sia nella formulazione originaria sia in quella derivata dalle successive modifiche, nasce solo con riferimento all’attività svolta dopo la conclusione della relativa contrattazione collettiva decentrata e l’adozione dell’atto regolamentare dell’amministrazione aggiudicatrice di precisazione dei criteri di dettaglio per la ripartizione delle risorse finanziarie confluite nell’apposito fondo interno, purché detto atto sia predisposto in modo tale che, per procedere al pagamento, la P.A. interessata debba esclusivamente provvedere alla liquidazione della somma dovuta’.
Le spese di lite seguono la soccombenza ex art. 91 c.p.c. e sono liquidate come in dispositivo.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, si dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, ad opera del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo

unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte,

rigetta il ricorso;

condanna il ricorrente a rifondere le spese di lite, che liquida in € 8.000,00 per compenso professionale, e a rimborsare le spese prenotate a debito;

-ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, ad opera del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della IV Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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