Incarichi extraistituzionali: sanzioni e autorizzazioni

La Corte di Cassazione analizza il caso di una dipendente pubblica sanzionata per aver svolto incarichi extraistituzionali non autorizzati. La decisione si concentra sulla necessità di un’autorizzazione formale e sul dovere del giudice di rivalutare la proporzionalità della sanzione disciplinare qualora l’entità degli illeciti venga ridimensionata nel corso del giudizio. La Corte ha cassato la sentenza di merito per non aver riconsiderato l’adeguatezza della sanzione alla luce dei nuovi fatti accertati.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 7 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Incarichi Extraistituzionali nel Pubblico Impiego: Guida a Regole e Sanzioni

Il rapporto di lavoro con la Pubblica Amministrazione è fondato su un principio di esclusività, essenziale per garantire l’imparzialità e il buon andamento dell’azione amministrativa. Ma cosa succede quando un dipendente pubblico decide di svolgere incarichi extraistituzionali retribuiti? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa luce sui requisiti per l’autorizzazione e, soprattutto, sul criterio di proporzionalità delle sanzioni.

I Fatti di Causa

Il caso riguarda una dipendente di un’Azienda Sanitaria Locale, assunta prima a tempo determinato e poi indeterminato. L’Amministrazione le contestava di aver svolto, in un arco temporale di circa due anni, incarichi professionali retribuiti per conto di terzi senza aver mai ricevuto la necessaria autorizzazione.

Di conseguenza, la lavoratrice subiva una duplice sanzione: una disciplinare, consistente nella sospensione di tre mesi dallo stipendio, e una patrimoniale, con la richiesta di restituzione di tutti i compensi percepiti, quantificati inizialmente in oltre 58.000 euro.

La dipendente si opponeva, sostenendo di aver ottenuto un’autorizzazione informale dalla sua dirigente e che il procedimento disciplinare era stato avviato tardivamente. Sia il Tribunale che la Corte d’Appello rigettavano le sue richieste, confermando la legittimità delle sanzioni.

La Questione degli Incarichi Extraistituzionali davanti alla Cassazione

La lavoratrice ha portato il caso davanti alla Corte di Cassazione, sollevando diverse questioni. Tra queste, le più importanti riguardavano la validità dell’autorizzazione, la tempestività del procedimento disciplinare e, in particolare, la proporzionalità della sanzione.

Un punto cruciale emergeva durante il processo: l’Azienda Sanitaria stessa aveva ricalcolato e significativamente ridotto la somma da restituire, portandola prima a circa 30.000 euro e infine a meno di 12.000 euro. Questa riduzione era dovuta al fatto che alcuni degli incarichi inizialmente contestati erano stati, in realtà, svolti legittimamente. Secondo la difesa, questo nuovo fatto avrebbe dovuto spingere i giudici a riconsiderare la gravità della condotta e, di conseguenza, l’adeguatezza di una sanzione pesante come tre mesi di sospensione.

L’Autorizzazione Deve Essere Formale e Preventiva

La Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale: l’autorizzazione a svolgere incarichi extraistituzionali non può mai essere implicita o desunta da comportamenti concludenti (facta concludentia). L’art. 53 del D.Lgs. 165/2001 richiede una procedura formale e un’autorizzazione preventiva da parte dell’organo competente. La semplice approvazione di un superiore gerarchico non è sufficiente a sanare la mancanza del provvedimento formale.

Questo rigore è posto a tutela dei principi costituzionali di imparzialità (art. 97 Cost.) e di servizio esclusivo alla Nazione (art. 98 Cost.), che mirano a evitare che i dipendenti pubblici siano esposti a condizionamenti derivanti da altre attività lavorative.

L’Obbligo di Rivalutare la Proporzionalità della Sanzione

Il punto su cui la Cassazione ha dato ragione alla lavoratrice è quello relativo alla proporzionalità della sanzione. La Corte d’Appello aveva considerato la riduzione dell’importo da restituire come un elemento rilevante solo ai fini della compensazione delle spese legali, senza però rimettere in discussione la sanzione della sospensione.

Per gli Ermellini, questo è stato un errore. La valutazione sulla proporzionalità di una sanzione disciplinare deve basarsi sulla totalità dei fatti accertati. Se in corso di causa si scopre che la condotta illecita era meno grave di quanto inizialmente contestato (perché alcuni incarichi erano in realtà legittimi), il giudice ha il dovere di verificare se la sanzione originaria sia ancora equa e proporzionata. Limitarsi a considerare questo fatto solo per le spese di giudizio significa compiere una valutazione incompleta.

Le Motivazioni

La Corte ha motivato la sua decisione sottolineando che la determinazione della sanzione disciplinare non è un atto matematico, ma un giudizio che deve tenere conto di tutte le circostanze del caso concreto. La revisione degli addebiti, con la conseguente drastica riduzione delle somme richieste, costituiva un fatto decisivo che alterava il quadro complessivo della condotta della dipendente. Ignorare tale cambiamento nel valutare la sanzione della sospensione ha viziato la decisione della Corte d’Appello.

Il ragionamento della Suprema Corte si fonda sulla necessità di garantire che la reazione dell’ordinamento a un illecito disciplinare sia sempre giusta e commisurata all’effettiva gravità del comportamento del lavoratore. Una sanzione sproporzionata non solo è ingiusta per il singolo, ma mina anche la credibilità del sistema disciplinare stesso.

Le Conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione ha accolto in parte il ricorso, cassando la sentenza d’appello. Il caso è stato rinviato a una diversa sezione della Corte d’Appello di Potenza, che dovrà riesaminare la vicenda e, in particolare, valutare nuovamente la proporzionalità della sanzione disciplinare alla luce del fatto che il numero di incarichi extraistituzionali illegittimamente svolti era inferiore a quello originariamente contestato. Questa decisione riafferma l’importanza di una valutazione completa e attenta da parte del giudice di merito in materia disciplinare.

Un’autorizzazione verbale o implicita per svolgere incarichi extraistituzionali è valida per un dipendente pubblico?
No. L’ordinanza chiarisce che l’autorizzazione deve essere formale, preventiva e rilasciata dall’organo competente, non potendo essere desunta da comportamenti concludenti (“facta concludentia”).

Cosa succede se un dipendente pubblico svolge un’attività retribuita non autorizzata?
Incorre in responsabilità disciplinare, che può portare a sanzioni come la sospensione dallo stipendio, e deve versare i compensi percepiti all’amministrazione di appartenenza.

Se l’importo dei compensi illecitamente percepiti viene ridotto in corso di causa, la sanzione disciplinare deve essere rivalutata?
Sì. La Corte di Cassazione ha stabilito che se l’entità degli illeciti si riduce, il giudice ha il dovere di rivalutare la proporzionalità della sanzione disciplinare (come la sospensione), poiché questa deve essere commisurata all’effettiva gravità della condotta accertata.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 10094 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 10094 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: TRICOMI IRENE

Data pubblicazione: 17/04/2025

ORDINANZA

sul ricorso 16760-2021 proposto da:

COGNOME, domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso LA CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME

– ricorrente –

contro

AZIENDA SANITARIA LOCALE DI POTENZA;

– intimata – avverso la sentenza n. 156/2020 della CORTE D’APPELLO di POTENZA, depositata il 10/12/2020 R.G.N. 154/2018;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 04/03/2025 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Oggetto

Impiego pubblico

R.G.N. 16760/2021

COGNOME

Rep.

Ud. 04/03/2025

1. La Corte d’ Appello di Potenza con la sentenza n. 156 del 2020 ha rigettato l’impugnazione proposta da NOME COGNOME nei confronti dell’ASP di Potenza, avverso la sentenza resa tra le parti dal Tribunale di Potenza.

La lavoratrice aveva adito il Tribunale per l’annullamento della sanzione disciplinare che le era stata inflitta il 10 agosto 2016, e della sanzione patrimoniale irrogatale il 10 maggio 2016, per i medesimi fatti.

La lavoratrice era stata assunto con contratto di lavoro a tempo determinato e pieno il 1° giugno 2011, con scadenza 31 maggio 2012, prorogato al 31 maggio 2013; era poi stata assunta dalla medesima ASP con contratto a tempo pieno e indeterminato dal 1° agosto 2013.

La datrice di lavoro le aveva contestato di aver svolto nel periodo 1° giugno 2011- 31 luglio 2013 incarichi professionali retribuiti per conto terzi, non autorizzati dall’Amministrazione . L’ASL le aveva comminato la sanzione disciplinare di tre mesi di sospensione dallo stipendio, e aveva disposto il recupero mediante trattenuta mensile dalla retribuzione dei compensi percepiti in dipendenza degli incarichi, nella misura di 58.304,41 euro.

La lavoratrice aveva dedotto che i suddetti provvedimenti erano illegittimi in quanto ella aveva ottenuto l’autorizzazione , nel giugno 2011, all’espletamento degli incarichi professionali, da parte della dirigente responsabile della unità operativa attività tecniche di Lagonegro, cui ella era assegnata.

Il Tribunale ha rigettato la domanda rilevando la mancanza di autorizzazione conforme al modello di cui all’art. 53, commi 7, e ssg. del d.lgs. n. 165 del 2001, in particolare quanto alla forma

della domanda ed all’organo competente al rilascio dell’autorizzazione.

La Corte d’Appello ha confermato la sentenza di primo grado.

Per la cassazione della sentenza di appello ricorre la lavoratrice prospettando otto motivi di ricorso, assistiti da memoria.

L’Azienda sanitaria locale di Potenza è rimasta intimata.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Primo motivo. Violazione di legge ai sensi dell’art. 360, n. 3, c.p.c., in riferimento agli artt. 2697 c.c., 115 e 421, c.p.c., per avere la Corte territoriale ritenuto l ‘ inammissibilità dei documenti prodotti con l’atto di appello attestanti la comunicazione, sin dal maggio 2014, da parte della Briamonte all’ASP , della indicazione analitica degli incarichi professionali ricevuti e svolti dal 2009 in poi.

La Corte d’Appello ha dichiarato inammissibile la produzione documentale che la ricorrente voleva depositare in appello, non trattandosi di documentazione sopravvenuta e non avendo la parte provato la effettiva impossibilità di produrla in primo grado.

Rileva la ricorrente che la nota ASP e le dichiarazioni sostitutive in ordine agli incarichi esterni svolti dalla ricorrente, erano già in possesso di quest’ultima, tanto che la stessa la esibiva in sede di audizione il 12 giugno 2015 innanzi alla Guardia di Finanza.

Secondo motivo. Violazione di legge ai sensi dell ‘ art. 360, n. 3, c.p.c., in riferimento agli artt. 115 e 116 c.p.c., 2697 c.c. e art. 55bis d.lgs. 165/2001, nella parte in cui ha ritenuto tempestiva la definizione del procedimento disciplinare -omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio ai sensi dell’art. 360 n. 5 c.p.c.

Assume la lavoratrice che i fatti contestati solo nel 2016 erano noti da anni non solo alla responsabile della struttura in cui la dipendete lavorava, ma anche alla stessa Direzione ASP.

Terzo motivo di ricorso. Nullità della sentenza ai sensi dell’art. 360 n. 4 c.p.c. motivazione meramente apparente -omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio ai sensi dell’art. 360 n. 5 c.p.c.

Il motivo censura anch’esso , sotto altro profilo, il rigetto dell’eccezione di tardività del provvedimento disciplinare per superamento del termine di cui all’art. 55 -bis , del d.lgs n. 165 del 2001.

I suddetti motivi devono essere trattati congiuntamente in ragione della loro connessione. Gli stessi sono inammissibili.

In tema di pubblico impiego contrattualizzato, ai fini della decorrenza del termine perentorio previsto per la conclusione del procedimento disciplinare dall’acquisizione della notizia dell’infrazione ( ex art. 55bis , comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001), in conformità con il principio del giusto procedimento, come inteso dalla Corte cost. (sentenza n. 310 del 5 novembre 2010), assume rilievo esclusivamente il momento in cui tale acquisizione, da parte dell’ufficio competente regolarmente investito del procedimento, riguardi una ‘notizia di infrazione’ di contenuto tale da consentire allo stesso di dare, in modo corretto, l’avvio al procedimento disciplinare, nelle sue tre fasi fondamentali della contestazione dell’addebito, dell’istruttoria e dell’adozione della sanzione (v. anche, Cass. 13 luglio 2020, n. 14886).
Non è allora censurabile il ragionamento della Corte territoriale che, sulla base di un accertamento in fatto, ha escluso che la documentazione invocata dalla ricorrente potesse integrare la

notizia di infrazione. D’altra parte, con la contestazione disciplinare il dipendente deve essere posto in grado di esercitare pienamente il diritto di difesa ed è evidente che la semplice denuncia non (ancora) supportata da altri elementi istruttori non è tale da consentire una completa ed autonoma valutazione in sede disciplinare né può consentire allo stesso incolpato un completo ed effettivo esercizio del diritto di difesa. Le censure sono quindi inammissibili, in quanto si risolvono in una contestazione della valutazione delle risultanze probatorie e dell’accertamento svolto dalla Corte d’Appello , facendo corretta applicazione dei principi enunciati da questa Corte, attraverso la formulazione di richiesta di rivalutazione delle risultanze istruttorie e di avallo della propria ricostruzione della documentazione indicata, che non può trovare ingresso in sede di legittimità.
Quarto motivo. Violazione di legge ai sensi dell’art. 360, n. 3, c.p.c., in riferimento agli artt. 36 e 53 del d.lgs. 165/2001 e all’ art. 60 del d.p.r. 3/1957, nella parte in cui ha ritenuto necessaria l’autorizzazione ex art. 53 d.lgs. 165/2001 ed applicabile alla sig.ra COGNOME del divieto di cui all’art. 60 del d.p.r. 3/1957.

Assume la ricorrente che la propria occupazione presso la ASP per l’attuazione di apposito progetto di pubblica utilità aveva matrice essenzialmente assistenziale, piani di offerta integrata di servizi POIS, e non comportava la costituzione di un rapporto di lavoro subordinato con l’ente pubblico, di talché non era applicabile la disciplina sulle incompatibilità.

Il motivo è inammissibile in quanto introduce questione nuova, di cui non vi è trattazione nella sentenza di appello, senza indicarne la deduzione nei precedenti gradi di giudizio.

Quinto motivo. Violazione di legge ai sensi dell’art. 360 n. 3 c.p.c. in riferimento agli artt. 53, e da 54 a 55septies del d.lgs. 165/2001, all’art. 60 d.p.r. 3/1957 ed all’art. 2016, c.c., nella parte in cui ha ritenuto che la mera violazione dell’art. 53 del d.lgs. 165/2001 configurasse illecito disciplinare rilevante ai sensi dell’art. 55 d.lgs. 165/2001, e ha fondato l’accertamento dei pretesi addebiti solo con riguardo ad un atto d’indagine di polizia giudiziaria.

Deduce la ricorrente che il provvedimento disciplinare non indicava quali norme contrattuali sarebbero state violate, ma faceva riferimento solo all’articolo 53 del decreto legislativo 165 del 2001, che determinava l’obbligo di versamento dei compensi all’amministrazione, ma non dava luogo a sanzione disciplinare. Peraltro, tenendo conto dell’autorizzazione che era stata apposta in calce alla domanda dalla dirigente, la lavoratrice aveva fatto legittimo affidamento sulla bontà dell’autorizzazione. Il provvedimento sanzionatorio non aveva esaminato la fondatezza dell’addebito, limitandosi a prospettare il contrasto con l’articolo 53.
Nell’esaminare il motivo di ricorso o ccorre chiarire che la Corte d’Appello ha distinto la sanzione disciplinare irrogata alla lavoratrice (tre mesi di sospensione dallo stipendio per aver svolto nel periodo 1° giugno 2011 -31 luglio 2013, incarichi retribuiti per conto terzi non autorizzati dall’Amministrazione) per la violazione dell’art. 53 del TUPI , dalla ripetizione dei compensi, quest’ultima senza valore disciplinare ma che discende dalla norma ex lege (si v. pag. 10 della sentenza di appello).
Tanto premesso si osserva che il motivo è in parte inammissibile, laddove censura l’entità della sanzione

disciplinare dolendosi della mancanza nella contestazione dell’indicazione di norma contrattuale che la prevedesse, atteso che tale questione non risulta trattata dalla sentenza di appello e la lavoratrice non ne indica la prospettazione nei precedenti gradi di merito.

Nel resto il motivo non è fondato atteso che la Corte d’Appello ha fatto corretta applicazione dei principi enunciati da questa Corte in materia.

L’art. 53, comma 7, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, statuisce che i dipendenti pubblici non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall’Amministrazione di appartenenza e, in caso di inosservanza del divieto, salve le più gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità disciplinare, il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte deve essere versato, a cura dell’erogante o, in difetto, del percettore, nel conto dell’entrata del bilancio dell’amministrazione di appartenenza (Cass., S.U., n. 32199 del 2021). Il carattere retribuito dell’attività extraistituzionale, tuttavia se rileva ai fini del recupero delle somme erogate, non condiziona la necessità di richiedere l’autorizzazione al datore di lavoro. Peraltro, l’autorizzazione da parte dell’Amministrazione di appartenenza non può essere conferita per ‘ facta concludentia ‘, avuto riguardo alla sequenza procedimentale prevista dal legislatore (Cass., n. 29348 del 2022).
Come questa Corte ha già avuto modo di affermare (Cass., S.U., n. 25639 del 2020) si tratta di una normativa volta a garantire l’obbligo di esclusività che ha primario rilievo nel rapporto di impiego pubblico in quanto trova il proprio fondamento costituzionale nell’art. 98 Cost. con il quale, nel prevedere che “i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo

della Nazione”, si è inteso rafforzare il principio di imparzialità di cui all’art. 97 Cost., sottraendo tutti coloro che svolgono un’attività lavorativa ‘alle dipendenze’ delle Pubbliche Amministrazioni dai condizionamenti che potrebbero derivare dall’esercizio di altre attività (cfr., Cass. n. 8846 del 2023; n. 12626 del 2020; n. 11949 del 2019; n. 3467 del 2019; n. 427 del 2019; n. 20880 del 2018; n. 28975 del 2017; n. 28797 del 2017; n. 8722 del 2017).

Sesto motivo. Violazione di legge ai sensi dell’art. 360 n. 3 c.p.c. in riferimento all’art. 2106 c.c., all’art. 2697 c.c. e agli artt. 54 e segg. d.lgs. 165/2001 nella parte in cui ha omesso di valutare l’esistenza del profilo soggettivo -nullità della sentenza ai sensi dell’art. 360 n. 4 c.p.c. per motivazione apparente.

La ricorrente deduce che né il provvedimento disciplinare, né le sentenze di merito specificavano quali fossero gli incarichi svolti, riprende quindi le censure già illustrate nei precedenti motivi quanto all’autorizzazione intervenuta e all’affidamento.

10. Settimo motivo. Violazione di legge ai sensi dell’art. 360 n. 3 c.p.c. in riferimento all’art. 112 c.p.c., 2106 c.c., all’art. 2697 c.c. e agli artt. 54 e segg. d.lgs. 165/2001 nella parte in cui ha conferito rilevanza probatoria esclusiva alla nota della G.d.F. dalla quale è scaturito il procedimento disciplinare ed ha omesso di valutare l’esistenza del profilo soggettivo -nullità della sentenza ai sensi dell’art. 360, n. 4, c.p.c., per motivazione apparente.

Assume la ricorrente che in sede disciplinare e giudiziaria non è stato fatto alcun vaglio critico rispetto al procedimento disciplinare, sul contenuto della nota del Dipartimento della funzione pubblica del 2016 con allegata relazione della Guardia di Finanza attestante lo svolgimento da parte della lavoratrice

di incarichi extraistituzionali, e sulla circostanza che nel 2020 l’Amministrazione documentava di aver rideterminato le somme da recuperare in un minor importo, ai fini della proporzionalità della sanzione. Tale dato era stato valorizzato solo al fine della compensazione delle spese di giudizio.

11. I suddetti motivi devono essere trattati congiuntamente in ragione della loro connessione. Gli stessi sono fondati.

Come si legge nella sentenza di appello la rideterminazione della somma da versare al datore di lavoro scaturiva dalla revisione degli incarichi svolti in contrasto con la disciplina di cui all’art. 53, cit., in quanto si era fatto riferimento solo a quelli svolti nel periodo in contestazione, prescindendo dalla fatturazione che di solito è successiva. Di talché la iniziale somma di euro di euro 59.000 era stata ridotta a 30.178,45 euro e con ulteriore nota del 10 febbraio 2021 erano state ulteriormente ridotte a 11.987, 71 euro.
P oiché la riduzione di tali somme era correlata all’esclusione della illegittimità di alcuni degli incarichi inizialmente considerati come svolti in assenza di autorizzazione, la Corte d’Appello nel valutare la proporzionalità della sanzione avrebbe dovuto verificare la quantità degli incarichi effettivamente svolti senza la necessaria autorizzazione, mentre si è limitata a considerare tale fatto, non processuale, in relazione alla regolazione delle spese di giudizio.

Ottavo motivo. Violazione di legge ai sensi dell’art. 360 n. 3 c.p.c., in riferimento all’art. 55bis , comma 9, del d.lgs. n. 165/2001, nella parte in cui ha omesso di accertare l’estinzione del procedimento disciplinare in conseguenza della intervenuta cessazione del rapporto di lavoro.

Assume la ricorrente che il contratto di lavoro alla data di avvio del procedimento disciplinare (maggio 2016) era cessato. Ai sensi dell’art. 55-bis, comma 9, del d.lgs. n. 165 del 2001 ‘la cessazione del rapporto di lavoro estingue il procedimento disciplinare salvo che per l’infrazione commessa sia prevista la sanzione del licenziamento o comunque sia stata disposta la sospensione cautelare dal servizio’.

In applicazione di detta norma, pertanto, il procedimento disciplinare nei confronti della sig.ra COGNOME non sarebbe dovuto neppure iniziare con conseguente palese nullità del provvedimento adottato

Il motivo è inammissibile in quanto introduce questione che, poiché non risulta esaminata dalla Corte d’Appello , si palesa nuova, e rispetto alla stessa la ricorrente non deduce di averla tempestivamente sottoposta al giudice di merito, indicando il relativo atto processuale.

Il ricorso va accolto per quanto di ragione e la sentenza di appello va cassata con rinvio alla Corte d’Appello di Potenza in diversa composizione.

PQM

La Corte accoglie il ricorso per quanto di ragione. Cassa la sentenza impugnata nei sensi di cui in motivazione e rinvia anche per le spese del presente giudizio alla Corte d’Appello di Potenza in diversa composizione.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della

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