Incandidabilità e infiltrazioni: la Cassazione decide

La Corte di Cassazione ha confermato la misura dell’**Incandidabilità** per un ex amministratore locale, rigettando sia il ricorso del Ministero sia quello incidentale del soggetto coinvolto. La decisione si fonda sulla valutazione complessiva di legami parentali e professionali con clan criminali, uniti a condotte omissive nella gestione del consiglio comunale. La Corte ha inoltre ribadito che l’estensione della durata della misura a due turni elettorali, introdotta nel 2018, non può applicarsi retroattivamente a scioglimenti avvenuti nel 2013.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 marzo 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile

Incandidabilità e infiltrazioni mafiose: le regole della Cassazione

L’istituto dell’Incandidabilità rappresenta un baluardo fondamentale per la tutela della trasparenza amministrativa. La recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce i confini tra prevenzione e sanzione, definendo con precisione i criteri per l’applicazione di questa misura restrittiva.

I fatti e il contesto dell’Incandidabilità

La vicenda trae origine dallo scioglimento di un consiglio comunale per infiltrazioni della criminalità organizzata. A seguito di tale provvedimento, era stata proposta la misura dell’Incandidabilità nei confronti di alcuni amministratori, tra cui il Presidente del Consiglio Comunale. Il tribunale di merito aveva inizialmente accolto la misura, basandosi su un quadro indiziario che evidenziava legami di parentela e frequentazioni con esponenti di clan locali, oltre a una gestione opaca delle sedute consiliari.

In particolare, veniva contestata l’omessa convocazione del consiglio per il voto su una mozione di sfiducia, condotta interpretata come un cedimento alle pressioni della criminalità organizzata. La difesa dell’amministratore sosteneva invece che tali elementi fossero puramente congetturali e privi di una reale incidenza gestoria.

La decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha confermato la legittimità della misura, sottolineando che il giudizio sull’Incandidabilità non richiede la prova di un reato, ma si fonda su una logica probabilistica. Gli elementi soggettivi, come i vincoli di parentela o affinità, devono essere valutati non atomisticamente, ma in modo complessivo insieme alle condotte oggettive.

Un punto centrale della decisione riguarda la durata della misura. Il Ministero dell’Interno chiedeva l’applicazione della normativa più severa del 2018, che estende il divieto a due turni elettorali. Tuttavia, la Corte ha rigettato tale richiesta, confermando che il regime applicabile è quello vigente al momento dello scioglimento dell’ente.

L’importanza della condotta amministrativa

La Corte ha evidenziato come l’omissione di adempimenti istituzionali, se posta in collegamento eziologico con una rete di relazioni criminali, sia sufficiente a giustificare l’Incandidabilità. Non è necessaria la verifica di un’effettiva compromissione dell’ente, essendo sufficiente la mera potenzialità del condizionamento.

Le motivazioni

Le motivazioni della Corte si poggiano sul principio di irretroattività della legge sostanziale. Poiché lo scioglimento è avvenuto nel 2013, non è possibile applicare l’inasprimento sanzionatorio introdotto dal cosiddetto Decreto Sicurezza del 2018. La natura della misura, pur avendo finalità preventive, incide profondamente sui diritti politici del cittadino, richiedendo quindi la certezza del diritto e il rispetto del principio tempus regit actum. Inoltre, la valutazione del giudice di merito sulla sussistenza del rischio di infiltrazione è stata ritenuta logica e insindacabile in sede di legittimità.

Le conclusioni

In conclusione, l’ordinanza ribadisce che l’Incandidabilità è una misura di protezione della democrazia locale. La sua applicazione deve basarsi su un quadro indiziario univoco che dimostri il rischio di alterazione della volontà amministrativa. Allo stesso tempo, la Corte garantisce che l’inasprimento delle norme non possa essere usato in modo retroattivo, preservando l’equilibrio tra le esigenze di sicurezza pubblica e i diritti fondamentali degli amministratori locali.

Quali elementi giustificano la misura dell’incandidabilità?
La misura si basa su un quadro indiziario che include legami di parentela, frequentazioni con esponenti criminali e condotte amministrative anomale o omissive che suggeriscono un condizionamento mafioso.

La legge che estende la durata dell’incandidabilità è retroattiva?
No, la Corte ha stabilito che si applica la legge vigente al momento dello scioglimento del consiglio comunale, escludendo l’applicazione retroattiva delle norme più severe introdotte nel 2018.

È necessaria la prova di un reato per dichiarare l’incandidabilità?
No, non è richiesta la prova di una condotta penalmente rilevante, ma è sufficiente una valutazione probabilistica basata su elementi gravi, precisi e concordanti che indichino un rischio di infiltrazione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 30428 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 1 Num. 30428 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 02/11/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 28203/2022 R.G. proposto da :

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato RAGIONE_SOCIALE . (P_IVA) che lo rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

NOME,

PROCURATORE RAGIONE_SOCIALE C/O CORTE DI APPELLO DI NAPOLI,

-intimati-

NOME COGNOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato COGNOME

NOME (CODICE_FISCALE) rappresentato e difeso dagli avvocati NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-controricorrente e ricorrente incidentale-

avverso DECRETO di CORTE D’APPELLO NAPOLI n. 975/2021 depositata il 27/04/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 04/07/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA E RAGIONI RAGIONE_SOCIALEA DECISIONE

1.A seguito del provvedimento di scioglimento del consiglio comunale del Comune di Marano di Napoli, disposto ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 143 T.U.E.L. con d.p.r. 24 aprile 2013, veniva proposta la misura RAGIONE_SOCIALE‘incandidabilità a carico del consiglio comunale e tra gli altri di NOME COGNOME ed NOME COGNOME.

Il Tribunale dichiarava l’incandidabilità di questi ultimi ma la Corte d’appello di Napoli accoglieva il loro reclamo.

1.1 La Corte di Cassazione, investita dal RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, cassava la pronuncia impugnata, limitatamente alla posizione di NOME COGNOME, rinviando nuovamente alla Corte di Appello di Napoli, davanti alla quale il giudizio veniva riassunto.

Nel provvedimento RAGIONE_SOCIALEa Corte di Cassazione n. 4226 del 2021 è stato evidenziato come la Corte territoriale non abbia adeguatamente considerato (così incorrendo nel vizio di violazione di legge) che: a) in ambienti caratterizzati da alto tasso d’infiltrazione RAGIONE_SOCIALEa cosa pubblica il giudizio sulla misura RAGIONE_SOCIALE‘incandidabilità ben può fondarsi sull’elemento gravemente indiziario del vincolo derivante da relazione di parentela, affinità o da frequentazioni (nella specie dovute al ruolo di sindaco di società
legate a clan camorristici ricoperto dal COGNOME ) con ‘famiglie’ che esercitano attività imprenditoriale con metodo malavitoso, così ponendosi in posizione di conflitto d’interessi con altre imprese concorrenti; b) la violazione del termine perentorio per la convocazione del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di Marano del 18 dicembre 2015 per il voto sulla mozione di sfiducia nei confronti del Sindaco, dovuto proprio alle registrate pressioni RAGIONE_SOCIALEa criminalità organizzata verso un consigliere per indurlo a non sfiduciare il sindaco, nonostante l’espresso invito del AVV_NOTAIO di Napoli al riguardo, mette in luce una gestione opaca nella presidenza dei lavori del RAGIONE_SOCIALE comunale potenzialmente idonea a cagionare o almeno a favorire l’ingerenza alle pressioni di organizzazioni criminali.
Nella sentenza impugnata viene preliminarmente individuato l’oggetto del sindacato giurisdizionale ad essa rimesso in sede di rinvio che consiste nell’obbligo di valutare gli elementi acquisiti ed in particolare quelli di natura soggettiva sotto il profilo indiziario nonché quello di verificare, anche alla luce RAGIONE_SOCIALEa vicenda relativa alla irregolare convocazione del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE sopra illustrata, anche la mera potenzialità di queste condotte rispetto al buon andamento ed imparzialità RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione locale, non essendo richiesta la effettiva e concreta verificazione RAGIONE_SOCIALEa compromissione.
Osserva la Corte d’Appello che il nesso d’interdipendenza che deve intercorrere tra gli elementi soggettivi (i collegamenti diretti od indiretti con le associazioni criminali) e quelli oggettivi ovvero rilevanti sul piano del corretto svolgimento RAGIONE_SOCIALEe funzioni amministrative, va valutato non atomisticamente ma complessivamente e secondo una logica probabilistica. Si deve accertare il rischio di un’alterazione RAGIONE_SOCIALEa vita amministrativa secondo correttezza e democratica manifestazione RAGIONE_SOCIALEa volontà RAGIONE_SOCIALE‘organo deliberativo, così come indicato anche dalla giurisprudenza amministrativa.
Nella specie, la vicinanza del COGNOME agli appartenenti ai clan COGNOME e COGNOME, risulta dalla carica di sindaco assunta in società commerciali come analiticamente spiegato nella sentenza impugnata. A questo devono aggiungersi i legami di parentela RAGIONE_SOCIALEa moglie del COGNOME con la famiglia COGNOME ed il suo intreccio di relazioni commerciale con esponenti RAGIONE_SOCIALEa criminalità organizzata.

Rileva, inoltre, la Corte d’Appello, la illustrata violazione del termine perentorio di convocazione del consiglio comunale, osservando che la natura giuridica del termine (minimo di dieci giorni e massimo di trenta) è riconosciuta unanimemente dalla dottrina perché funzionale alla necessità di decidere sulla sfiducia in un arco ragionevole di tempo e che vi è stato un espresso disinteresse rispetto all’invito e al parere espresso al riguardo dal AVV_NOTAIO. Il quadro indiziario, in conclusione, secondo la Corte territoriale è idoneo ad integrare la misura RAGIONE_SOCIALE‘incandidabilità.
3. In relazione alla norma applicabile in concreto, essendo medio tempore intervenuta una modifica all’art. 143 del d.lgs n.267 del 2000 (dovuta all’art. 28 bis c.1 del d.l n. 113 del 2018, convertito nella l. n. 132 del 2018) con la quale la incandidabilità disposta successivamente allo scioglimento del consiglio comunale si estende ai due turni elettorali successivi allo scioglimento stesso, rileva la Corte d’Appello che il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE in sede di rinvio ha dedotto che la predetta modifica sia applicabile anche al caso di specie attesa la natura non sanzionatoria ma preventiva e cautelare RAGIONE_SOCIALEa misura in questione, costantemente affermata dalla giurisprudenza di legittimità.
3.1. La Corte territoriale, tuttavia, ha ritenuto che in applicazione del principio di irretroattività, confermato dalla giurisprudenza EDU e tenuto conto RAGIONE_SOCIALE‘inasprimento introdotto dal cd. decreto sicurezza, che ha reso la misura anche afflittiva, l’incandidabilità deve essere limitata ad un turno elettorale, dal momento che lo

scioglimento del consiglio comunale è intervenuto nel 2013 e la proposta d’incandidabilità è stata coeva.

4.Avverso tale pronuncia ha proposto ricorso per cassazione il RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE. Ha resistito con controricorso e ricorso incidentale NOME COGNOME.

4.1 In ordine logico si ritiene necessario affrontare preliminarmente il motivo di ricorso incidentale proposto da NOME COGNOME.

Viene censurata la violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 143, c.11 d.l.gs n. 267 del 2000, per non avere, la Corte d’Appello, considerato che la norma individua solo l’esercizio di poteri amministrativi come idonei a determinare il condizionamento negativo RAGIONE_SOCIALE‘ente locale laddove l’incandidabilità si fonda sulla valorizzazione di rapporti parentali e professionali. Non è stato, in alcun modo chiarito come il Presidente del consiglio comunale, privo di poteri gestori, possa aver condizionato l’andamento RAGIONE_SOCIALE‘attività amministrativa RAGIONE_SOCIALE‘Ente locale. Ha, inoltre, evidenziato, come la Corte d’Appello, non si sia attenuta alle indicazioni RAGIONE_SOCIALEa pronuncia n. 4226 del 2021 che imponeva di non tenere conto semplicemente RAGIONE_SOCIALEe frequentazioni professionali e rapporti di parentela ma di valutare comportamenti concreti posti in essere nel periodo in cui aveva esercitato il ruolo di Presidente del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE nell’ambito dei legami che lo astringevano ad ambienti legati alle cosche.
Doveva trattarsi di risultanze fattuali, concrete, univoche e rilevanti.

Sulla omessa convocazione del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE nel termine stabilito dalla legge, il ricorrente rileva che è congetturale ricondurre una scelta politica al condizionamento da parte RAGIONE_SOCIALEa criminalità organizzata.

Si ravvisa un difetto di proporzionalità e ragionevolezza. La decisione s’incentra esclusivamente su un atto di natura politica e non su una pluralità di condotte o provvedimenti illegittimi.

4.2. La censura non merita accoglimento involgendo profili d’inammissibilità e d’infondatezza. In relazione all’incidenza probatoria del mancato rispetto del termine perentorio nella convocazione del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, il ricorrente incidentale mira a sostituire all’accertamento di fatto svolto insindacabilmente dal giudice di merito una valutazione alternativa non consentita in sede di giudizio di legittimità. Proprio questa condotta, tradottasi in omissione di adempimenti connessi all’esercizio RAGIONE_SOCIALEe pubbliche funzioni derivanti dalla carica del ricorrente, è stata ritenuta, con motivazione ampia ed esauriente, consequenziale e rivelatrice, nello stesso tempo, RAGIONE_SOCIALE‘incidenza RAGIONE_SOCIALEe frequentazioni personali e professionali di ambienti criminali sulla gestione ed il buon andamento RAGIONE_SOCIALEa funzione, pubblica, di rilevante importanza politicoamministrativa, del ricorrente. L’omissione è stata posta in collegamento eziologico con le condotte soggettive attinenti alla rete di relazioni professionali e parentali del ricorrente, per evidenziarne l’interdipendenza con l’esercizio opaco ed alterato dei compiti istituzionali cui era tenuto, così contribuendo ad una gestione politico amministrativa esposta alle ingerenze RAGIONE_SOCIALEe organizzazioni criminali. La necessità di una valutazione complessiva e non atomistica, infine, è del tutto conforme agli orientamenti RAGIONE_SOCIALEa giurisprudenza di legittimità (Cass.25380 del 2023; sul rilievo causale RAGIONE_SOCIALEe condotte omissive, tra le altre 3857 del 2021).
La Corte di merito ha, in conclusione, svolto l’accertamento sulla sussistenza RAGIONE_SOCIALEa condizione d’incandidabilità del ricorrente incidentale, tenendo conto di tutti gli elementi acquisiti, attinenti al profilo soggettivo e agli atti e condotte oggettive del ricorrente incidentale, ponendole in connessione causale ed inferendone, con valutazione insindacabile, un quadro indiziario univocamente diretto a stabilirne l’incandidabilità. Al riguardo, a fini di completezza, si deve sottolineare la radicale irrilevanza dei fatti
successivi allo scioglimento del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE da cui è scaturita la proposta d’incandidabilità dedotta in giudizio.

5.Nel secondo motivo di ricorso incidentale viene dedotta la violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 143 c.11 d.lgs n. 267 del 2000 e 92 c.p.c. per avere la Corte d’Appello definito il ricorrente incidentale erroneamente Sindaco e non Presidente del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE nel dispositivo e, in relazione alle statuizioni sulle spese di lite per aver messo a suo carico anche le spese di lite riguardanti l’altra parte privata. Ne consegue un dispositivo radicalmente errato ed illogico.

5.1 La censura è manifestamente infondata sotto entrambi i profili. Quanto al primo, per tutta la motivazione RAGIONE_SOCIALEa pronuncia impugnata la Corte territoriale si riferisce al ricorrente incidentale come al presidente del consiglio comunale così da indurre univocamente a concludere che l’errore nel dispositivo non possa che essere un mero refuso; quanto alla seconda, la lettura RAGIONE_SOCIALEa statuizione contestata non può dare luogo ad alcun equivoco dal momento che viene indicato come soccombente quanto alla posizione processuale RAGIONE_SOCIALE‘altra parte privata ‘il ricorrente’ ovvero il RAGIONE_SOCIALE. L’attuale ricorrente incidentale era resistente nel procedimento che ha dato luogo alla pronuncia impugnata.
6. Nell’unico motivo del ricorso principale, il RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE deduce la violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 143, c.11 d.lgs n. 267 del 2000 in relazione all’art. 11 preleggi, evidenziando che il testo del c.11 RAGIONE_SOCIALE‘art. 143 ratione temporis vigente al momento RAGIONE_SOCIALEa decisione RAGIONE_SOCIALEa Corte d’Appello era stato modificato per effetto RAGIONE_SOCIALE‘art. 28 comma 1 bis dl. N. 113 del 2018, conv. nella l. n. 132 del 2018. Nella nuova formulazione la misura RAGIONE_SOCIALE‘incandidabilità è estesa a due turni elettorali successivi allo scioglimento del RAGIONE_SOCIALE.
La parte ricorrente sottolinea la natura preventiva e cautelare ma non sanzionatoria RAGIONE_SOCIALEa misura anche dopo l’inasprimento previsto dalla nuova norma ed evidenzia che l’estensione applicativa

invocata non ne postula l’applicazione retroattiva vigendo in materia il principio tempus regit actum.

6.1 Il Collegio osserva che nella fattispecie dedotta nel presente giudizio è irrilevante la qualificazione giuridica astratta RAGIONE_SOCIALEa misura applicata, non essendovi ostacoli all’applicazione del principio d’irretroattività RAGIONE_SOCIALEa norma applicabile che, tuttavia, non ha carattere processuale ma sostanziale attenendo alle conseguenze giuridiche di una o più condotte ed in atti omissivi o commissivi. Per stabilire quale sia la legge applicabile non può che farsi riferimento, come per gli illeciti amministrativi (Cass.1336 del 2022) e diversamente da quelli penali, al verificarsi del fatto od atto rilevante ai fini RAGIONE_SOCIALE‘applicazione RAGIONE_SOCIALEa misura RAGIONE_SOCIALE‘incandidabilità. Deve, di conseguenza, farsi riferimento alla data di scioglimento del consiglio comunale da cui scaturiscono le proposte d’incandidabilità. Questo è l’atto, fondato sul pregresso accertamento di condotte attribuibili ai membri degli organi politico amministrativo di un ente territoriale, senza il qual non può procedersi alla proposta d’incandidabilità e che ne segna, di conseguenza, il discrimine temporale rilevante ai fini RAGIONE_SOCIALEa legge applicabile.
Nella specie lo scioglimento è intervenuto nel 2013 nella vigenza del regime giuridico RAGIONE_SOCIALEa durata RAGIONE_SOCIALE‘incandidabilità limitata ad un solo turno elettorale. E’ l’applicazione piana RAGIONE_SOCIALE‘art. 11 RAGIONE_SOCIALEe preleggi che conduce a tale conclusione, tenuto conto che la fase giurisdizionale successiva è condizionata dai fatti accertati in sede amministrativa e ne deve verificare la corrispondenza al paradigma legale. Peraltro il giudizio di primo grado nel quale viene dichiarata l’incandidabilità si chiude nel 2017. Solo le fasi impugnatorie percorrono la vigenza RAGIONE_SOCIALEa nuova più severa normativa.
7. In conclusione deve essere rigettato il ricorso principale e quello incidentale con compensazione integrale RAGIONE_SOCIALEe spese processuali.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso principale e l’incidentale. Compensa integralmente le spese processuali.

In caso di diffusione omettere le generalità

Così deciso nella camera di consiglio del 4 luglio 2023

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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