Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 28950 Anno 2023
Civile Ord. Sez. U Num. 28950 Anno 2023
Presidente: COGNOME NOME
Relatore: COGNOME NOME
Data pubblicazione: 18/10/2023
ORDINANZA
sul ricorso 2890-2023 proposto da:
COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘AVV_NOTAIO, che lo rappresenta e difende;
– ricorrente –
contro
PRESIDENZA DEL RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente del RAGIONE_SOCIALE pro tempore, RAGIONE_SOCIALE, in persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, INDIRIZZO, presso l’AVVOCATURA GENERALE RAGIONE_SOCIALEO STATO;
– controricorrenti –
REGIONE PUGLIA, in persona del Presidente RAGIONE_SOCIALEa Giunta Regionale pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMAINDIRIZZO presso la Delegazione RAGIONE_SOCIALEa Regione, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO NOME COGNOME;
– controricorrente e ricorrente incidentale –
per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 122/21 del TRIBUNALE di LECCE.
Udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella camera di consiglio del 12/09/2023 dal Consigliere NOME COGNOME;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME, che ha concluso per la declaratoria RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione AGA.
Rilevato che:
NOME COGNOME – proprietario di un’azienda agricola sita in provincia di Lecce, comprendente 81 ettari coltivati ad oliveto e un frantoio adibito ad attività di molitura di olive anche per conto terzi – ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione nell’ambito di un procedimento dal medesimo promosso, avanti al Tribunale di Lecce, nei confronti RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE, del RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALEa Regione Puglia; procedimento volto a conseguire il risarcimento dei danni (quantificati in 2.716.600,00 euro, oltre accessori) che l’attore assume provocati da ritardi e omissioni RAGIONE_SOCIALE Amministrazioni convenute nell’attuazione RAGIONE_SOCIALE misure di prevenzione/eradicazione del patogeno xylella fastidiosa ;
con l’atto di citazione introduttivo del giudizio (esaminabile in questa sede in quanto, nelle questioni di giurisdizione, la Corte di cassazione è
giudice anche del fatto processuale), dopo aver premesso che nell’ottobre 2013 era stato ufficialmente rilevato nella provincia di Lecce il batterio RAGIONE_SOCIALEa xylella e che, dopo averne informato il RAGIONE_SOCIALE, la Regione Puglia aveva adottato la DGR n. 2023 del 29.10.2013 che prevedeva misure di emergenza per la prevenzione, il controllo e l’eradicazione RAGIONE_SOCIALE‘agente patogeno, l’RAGIONE_SOCIALE ha dedotto che dette misure, subordinate all’esito di un monitoraggio protrattosi dal novembre 2013 al marzo 2014, erano rimaste sostanzialmente inattuate; e ciò nonostante che, con Decisione di esecuzione RAGIONE_SOCIALEa Commissione UE n. 497 del 23.7.14, fossero state introdotti specifici obblighi, confermati con DM RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE del 26.9.14; che la mancata attuazione RAGIONE_SOCIALE misure di eradicazione e l’assoluta carenza di controlli avevano determinato un aggravamento RAGIONE_SOCIALEa situazione che aveva indotto la Regione Puglia a richiedere alla RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE, con D.G.R. n. 1842 del 5.9.14, la dichiarazione RAGIONE_SOCIALEo stato di emergenza fitosanitaria straordinaria e la nomina di un commissario cui conferire poteri straordinari (peraltro prevedendo – nelle more – l’abbattimento solo volontario RAGIONE_SOCIALE piante contagiate); che, nel novembre 2014, la Commissione UE aveva acclarato la generale disapplicazione RAGIONE_SOCIALEa Decisione n. 497/2014; che, con delibera del 10.2.15, la RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE aveva dichiarato lo stato di emergenza e che nel Piano presentato dal Commissario delegato nel mese di marzo erano state evidenziate le gravi carenze attuative che avevano contraddistinto la prima fase di gestione regionale RAGIONE_SOCIALE’emergenza; che di lì a poco (il 18.5.2015) era intervenuta una ulteriore Decisione di esecuzione RAGIONE_SOCIALEa Commissione Europea, cui lo Stato italiano aveva dato attuazione con DM MIPAAF del 19.6.15; che anche l’indagine penale (benché conclusasi con archiviazione) aveva evidenziato come la condotta di tutte le Amministrazioni coinvolte nella gestione RAGIONE_SOCIALE’emergenza fosse stata caratterizzata da inerzia e negligenza, da tardività degli interventi, da sottovalutazione RAGIONE_SOCIALE problematiche e da assenza di effettivi controlli;
tanto premesso, l’COGNOME ha aggiunto che l’espandersi incontrollato RAGIONE_SOCIALEa batteriosi aveva danneggiato gravemente anche la sua azienda, che aveva subito crescenti perdite produttive, oltre al deprezzamento del valore dei terreni e alla totale perdita di produttività del frantoio; ha dedotto che il danno era «scaturito da comportamenti materiali e non, omissivi e/o commissivi, RAGIONE_SOCIALE amministrazioni» coinvolte e che queste erano tenute al risarcimento del danno provocato a beni privati alla stregua del principio del neminem laedere ; ha evidenziato che, nella specie, i danni subiti dall’attore erano «stati determinati da una condotta non solo contra ius ma anche colposa RAGIONE_SOCIALE amministrazioni» a vario titolo interessate; ha precisato che erano state violate sia la direttiva UE n. 2000/29 (che impone la distruzione dei vegetali infetti) che le stesse misure di emergenza originariamente stabilite dalla Regione e, altresì, quelle derivanti dalla Decisione di esecuzione RAGIONE_SOCIALEa Commissione UE n. 497/14 e dal successivo DM MIPAAF del 26.9.14; ha rilevato che, con sentenza del 5.9.2019 (C-443/18), la CGUE aveva condannato lo Stato italiano all’esito di una procedura di infrazione avviata dalla Commissione per accertare che l’Italia aveva omesso l’adozione di misure previste dalla Decisione n. 789/15, determinando l’ulteriore diffusione del batterio;
col proposto regolamento preventivo, l’COGNOME ha richiamato quanto esposto in citazione e ha contestato l’applicabilità al caso di specie del principio espresso da Cass., S.U. n. 34555/2022 (affermante la giurisdizione del Giudice Amministrativo in controversia avente ad oggetto il risarcimento dei danni provocati dalla diffusione RAGIONE_SOCIALEa xylella) , assumendo che la precedente fattispecie esaminata da questa Corte concerneva un’ipotesi diversa (ossia la mancata adozione di un ben individuato provvedimento amministrativo), in cui la posizione soggettiva degli attori si connotava come interesse legittimo; tanto rilevato, ha sostenuto che «non sussiste nel presente giudizio nessuno dei due elementi entrambi necessari per la devoluzione RAGIONE_SOCIALEa controversia al G.A., e cioè: – da una parte, l’esercizio o il mancato
esercizio di un potere autoritativo, sia pure discrezionale; – dall’altra, la sussistenza di una posizione di interesse legittimo lesa dall’esercizio o dal mancato esercizio di tale potere»; ha aggiunto che non può dubitarsi che la posizione soggettiva RAGIONE_SOCIALE‘attore «abbia connotazione di diritto soggettivo poiché non vengono in rilievo misure di carattere generale che le Amministrazioni coinvolte hanno pur assunto, sicché il comportamento lesivo RAGIONE_SOCIALE Amministrazioni convenute consiste nella mancata esecuzione o nell’esecuzione in modo del tutto insufficiente RAGIONE_SOCIALE misure medesime», con la conseguenza che, «non sussistendo la lesione di un interesse legittimo ma di un diritto soggettivo la cognizione RAGIONE_SOCIALEa domanda e del risarcimento del danno non può competere al G.A.; esso spetta al Giudice ordinario, una volta che l’odierno ricorrente lamenta una lesione del proprio patrimonio quale effetto RAGIONE_SOCIALE‘inerzia RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione nel dare l’esecuzione dovuta a provvedimenti, che nell’interesse generale erano pure stati adottati»;
hanno resistito, con unico controricorso, la RAGIONE_SOCIALE e il RAGIONE_SOCIALE, nonché, con distinto controricorso (‘a valere -ove occorrer possa- quale ricorso incidentale’ volto a ‘accertare e dichiarare il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario e dichiarare la giurisdizione del Giudice amministrativo’), la Regione Puglia;
il ricorso è stato avviato alla decisione in camera di consiglio;
il Pubblico RAGIONE_SOCIALE ha rassegnato conclusioni scritte chiedendo che venga affermata la giurisdizione del Giudice Amministrativo;
hanno depositato memoria il ricorrente e la Regione Puglia
Considerato che:
non ricorrono ragioni per discostarsi dal principio affermato da Cass., S.U. n. 34555/2022, secondo cui, «in tema di riparto di giurisdizione, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 7 d.lgs. n. 104 del 2010, è devoluta al giudice amministrativo (e non al giudice ordinario) la controversia relativa alla richiesta risarcitoria formulata dal proprietario del fondo agricolo, colpito
dalla diffusione di un’infezione cagionata da organismi nocivi ai vegetali, che lamenti l’omessa o la tardiva assunzione da parte RAGIONE_SOCIALEa P.A. RAGIONE_SOCIALE misure di protezione e contenimento previste dalla direttiva n. 2000/29/CE e dal d.lgs. n. 214 del 2005, poiché l’azione si fonda sulla mancata adozione di specifici provvedimenti, il cui carattere discrezionale impone di qualificare la posizione soggettiva del privato in termini di interesse legittimo pretensivo»;
con l’anzidetta pronuncia, dopo aver rimarcato che la giurisdizione si determina in base alla domanda e che, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione RAGIONE_SOCIALE parti, bensì il petitum sostanziale («il quale va identificato non solo e non tanto in funzione RAGIONE_SOCIALEa concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione RAGIONE_SOCIALEa causa petendi , ossia RAGIONE_SOCIALE‘intrinseca natura RAGIONE_SOCIALEa posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione»), le Sezioni Unite hanno escluso «la spettanza RAGIONE_SOCIALEa controversia alla giurisdizione del Giudice ordinario, non ravvisandosi nei fatti allegati a sostegno RAGIONE_SOCIALEa domanda una lesione del diritto soggettivo alla conservazione RAGIONE_SOCIALE‘integrità del patrimonio che sia riconducibile ad un mero comportamento materiale RAGIONE_SOCIALEa Pubblica Amministrazione o a un incolpevole affidamento riposto nella legittimità di un provvedimento amministrativo, bensì la violazione di un’aspettativa all’esercizio di pubblici poteri, il cui carattere discrezionale induce a qualificare la posizione soggettiva vantata dagli attori come interesse legittimo pretensivo, con la conseguente devoluzione RAGIONE_SOCIALEa pretesa risarcitoria alla giurisdizione del Giudice amministrativo»;
le Sezioni Unite hanno osservato che, a sostegno RAGIONE_SOCIALEa pretesa risarcitoria, gli attori avevano fatto valere l’omessa e/o tardiva attuazione RAGIONE_SOCIALE misure di prevenzione e controllo RAGIONE_SOCIALEa diffusione del batterio adottate dalla Giunta regionale con la deliberazione n. 2023 del 2013 e di quelle previste dalle decisioni di esecuzione RAGIONE_SOCIALEa Commissione europea del 2014, del 2015 e del 2016, emanate in attuazione RAGIONE_SOCIALEa
direttiva n. 29 del 2000 e RAGIONE_SOCIALEa direttiva n. 1279 del 2017, la cui tempestiva applicazione, a loro avviso, avrebbe certamente evitato i predetti danni, impedendo la diffusione di un contagio contrastato sempre con estremo ritardo; con ciò -hanno rilevato- gli attori avevano lamentato non «la mera inerzia RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione, bensì l’omessa adozione di specifici provvedimenti, a loro dire dovuti sulla base RAGIONE_SOCIALE disposizioni richiamate, ma in realtà rimessi ad una valutazione discrezionale RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione, chiamata a vagliare i tempi e le modalità del proprio intervento sulla base di un apprezzamento non meramente tecnico»; hanno inoltre osservato che «l’obiettivo avuto di mira dal legislatore comunitario (e da quello interno in sede di attuazione RAGIONE_SOCIALE direttive) consiste nella protezione non tanto RAGIONE_SOCIALE‘interesse individuale, quanto di un interesse generale di carattere economico, non disgiunto peraltro da quello alla conservazione RAGIONE_SOCIALE‘ambiente e RAGIONE_SOCIALE caratteristiche sociali e culturali dei territori interessati, in rapporto al quale la tutela dei diritti dei proprietari è destinata ad assumere una rilevanza meramente indiretta, tale da giustificare l’affermazione che, rispetto all’adozione RAGIONE_SOCIALE predette misure, la loro posizione riveste la natura di interesse legittimo»; cosicché, «in relazione all’omessa adozione RAGIONE_SOCIALE misure di protezione e contenimento previste dalla normativa in esame, trova applicazione il principio ripetutamente enunciato dalla giurisprudenza di legittimità con riguardo all’ipotesi in cui il danno lamentato dal privato sia ricollegabile al mancato esercizio di un potere autoritativo discrezionale, secondo cui, quando la domanda di risarcimento è fondata esclusivamente sull’omesso compimento RAGIONE_SOCIALE‘attività provvedimentale necessaria ad evitare l’insorgenza del dedotto pregiudizio, la controversia introdotta dal privato è devoluta alla giurisdizione del Giudice amministrativo, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 7 cod. proc. amm. (cfr. Cass., Sez. Un., 12/11/2021, n. 33851; 29/07/2021, n. 21768; 2/07/2015, n. 13568)», mentre «la giurisdizione nei confronti RAGIONE_SOCIALEa Pubblica Amministrazione spetta al Giudice ordinario soltanto nelle ipotesi in cui, a sostegno RAGIONE_SOCIALEa pretesa, il privato denunci l’omesso
compimento di un’attività vincolata (cfr. Cass., Sez. Un., 16/12/2016, n. 25978) o un comportamento privo di ogni interferenza con un atto autoritativo, in quanto non configurabile neppure mediatamente come espressione RAGIONE_SOCIALE‘esercizio di un pubblico potere (cfr. Cass., Sez. Un., 27/07/2022, n. 23436), oppure nelle ipotesi in cui l’atto o il provvedimento di cui la condotta RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione sia esecuzione non costituisca oggetto del giudizio, facendosi valere unicamente l’illiceità del comportamento del soggetto pubblico ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 2043 cod. civ., suscettibile di incidere sull’incolumità e i diritti patrimoniali del privato (cfr. Cass., Sez. Un., 12/11/2020, n. 25578; 29/12/2016, n. 27455)»; hanno concluso che, «nella specie, la configurabilità RAGIONE_SOCIALE predette ipotesi resta esclusa dal carattere discrezionale RAGIONE_SOCIALEa valutazione rimessa agli enti competenti ai fini RAGIONE_SOCIALE‘adozione RAGIONE_SOCIALE misure di protezione e contenimento, la cui incidenza impedisce di ravvisare nella relativa omissione un comportamento totalmente svincolato dall’esercizio di un pubblico potere o rispetto al quale il predetto apprezzamento si ponga come un mero presupposto di fatto, estraneo all’oggetto RAGIONE_SOCIALEa controversia risarcitoria e quindi inidoneo a giustificarne la devoluzione alla giurisdizione del Giudice amministrativo»;
richiamate e condivise le considerazioni che precedono, ritiene il Collegio che – come rilevato anche dal P.M. – non sussistano differenze sostanziali fra le domande proposte nel giudizio da cui è scaturita l’ordinanza n. 34555/2022 e quelle svolte nella causa promossa dall’COGNOME, giacché la pretesa risarcitoria RAGIONE_SOCIALE‘odierno ricorrente non si ricollega a meri comportamenti materiali omissivi RAGIONE_SOCIALEa P.A., violativi del diritto di proprietà RAGIONE_SOCIALE‘attore ed estranei all’esercizio del potere amministrativo, ma è riconducibile ad un (dedotto) inadeguato esercizio del potere autoritativo discrezionale RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione nell’adottare e attuare i provvedimenti più idonei a contrastare l’emergenza fitosanitaria;
invero, la condotta RAGIONE_SOCIALE Amministrazioni individuata dall’COGNOME come causa petendi (condotta che si assume connotata da «colposa negligenza» e «spesso confusa e caratterizzata da ritardi ed inattività»)
costituisce pur sempre espressione di un potere autoritativo discrezionale, dal quale non è dunque svincolata; rispetto ad esso, la posizione soggettiva RAGIONE_SOCIALE‘attore non può che connotarsi in termini di interesse legittimo pretensivo cfr. Cass., S.U. n. 21768/2021 e Cass., S.U. n. 33851/2021), con conseguente devoluzione RAGIONE_SOCIALEa cognizione RAGIONE_SOCIALEa domanda risarcitoria al Giudice Amministrativo, avanti al quale le parti vanno pertanto rimesse, anche per la liquidazione RAGIONE_SOCIALE spese relative alla presente fase.
P.Q.M.
La Corte dichiara la giurisdizione del Giudice amministrativo, dinanzi al quale rimette le parti per la prosecuzione del giudizio.
Roma, 12.9.2023