Giurisdizione giudice ordinario per retrocessione

Un dipendente pubblico, retrocesso dopo l’annullamento della procedura di progressione di carriera da parte del giudice amministrativo, ha citato l’ente datore di lavoro dinanzi al giudice ordinario. Il dipendente non ha contestato l’annullamento, ma ha invocato una legge speciale di “sanatoria” che, a suo dire, gli garantiva il diritto a mantenere l’inquadramento superiore. La Corte di Cassazione ha risolto il conflitto di giurisdizione, stabilendo che la controversia rientra nella giurisdizione del giudice ordinario. La motivazione si fonda sul fatto che il lavoratore fa valere un diritto soggettivo derivante dalla legge e dal contratto collettivo, e non un interesse legittimo avverso un atto di potere della pubblica amministrazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 22 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Retrocessione Dipendente Pubblico: Spetta la Giurisdizione Giudice Ordinario?

La vicenda di un dipendente pubblico retrocesso a seguito dell’annullamento di una procedura di avanzamento di carriera solleva un’importante questione di diritto: a chi spetta decidere? Al Giudice Amministrativo o al Giudice Ordinario? Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha chiarito che la giurisdizione del giudice ordinario sussiste quando il lavoratore non contesta l’atto amministrativo, ma fonda le proprie pretese su un diritto soggettivo derivante da una legge speciale di “sanatoria”.

I Fatti del Caso

Un dipendente di un’agenzia fiscale, a seguito di una procedura selettiva, ottiene una progressione di carriera, passando dalla seconda alla terza area funzionale e stipulando un nuovo contratto di lavoro individuale. Tuttavia, la procedura concorsuale viene successivamente annullata dal Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) per vizi di legittimità.

In conseguenza di tale annullamento, l’ente datore di lavoro adotta un provvedimento di retrocessione, riportando il dipendente all’inquadramento precedente e caducando il contratto di lavoro relativo alla qualifica superiore, con effetti retroattivi.

Il lavoratore decide di agire in giudizio, ma non per contestare la sentenza del TAR, bensì per far valere il proprio diritto a mantenere l’inquadramento e il trattamento economico superiore. Egli basa la sua richiesta sull’applicazione di una specifica norma della Legge di Stabilità e su una disposizione del Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL), che a suo avviso avevano introdotto una “sanatoria” per proteggere i dipendenti trovatisi in questa situazione.

La Controversia sulla Giurisdizione

La causa, inizialmente proposta davanti al Tribunale ordinario, viene da questo declinata in favore del Giudice Amministrativo. Secondo il primo giudice, la pretesa del lavoratore era diretta a rimuovere gli effetti di un atto amministrativo (la retrocessione), configurando quindi un interesse legittimo.

Una volta riassunto il giudizio dinanzi al TAR, quest’ultimo ha sollevato un conflitto negativo di giurisdizione, rimettendo la decisione finale alla Corte di Cassazione. Il TAR ha sostenuto che il dipendente non stava contestando un atto di potere della P.A., ma stava chiedendo il riconoscimento di un diritto soggettivo basato su specifiche norme di legge e contrattuali.

La Decisione della Cassazione sulla Giurisdizione Giudice Ordinario

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno accolto la tesi del TAR, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario a decidere sulla controversia.

Le Motivazioni

La Corte ha ribadito il principio consolidato secondo cui la giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale, ovvero alla natura intrinseca della posizione giuridica fatta valere in giudizio (causa petendi).

Nel caso di specie, il lavoratore:
1. Non ha contestato il giudicato amministrativo che ha annullato la procedura concorsuale. Anzi, lo ha accettato come un dato di fatto.
2. Ha fondato la sua domanda su un presunto diritto soggettivo derivante da una specifica legge (la c.d. “sanatoria”) e dal CCNL. Egli ha sostenuto che queste norme gli conferissero il diritto a mantenere l’inquadramento superiore e il relativo trattamento economico, nonostante l’annullamento del concorso originario.

La Corte ha chiarito che la controversia non verte sull’esercizio di un potere discrezionale da parte dell’amministrazione, ma sulla pretesa di un diritto che il lavoratore afferma di avere in base al suo rapporto di lavoro, regolato da leggi e contratti. La questione, quindi, ha una natura prettamente privatistica: si tratta di accertare se il dipendente sia titolare del diritto invocato e se l’atto di retrocessione dell’ente abbia violato tale diritto.

Conclusioni

Questa ordinanza traccia una linea netta: se la pretesa del dipendente pubblico si fonda su un diritto soggettivo che scaturisce direttamente dalla legge o dalla contrattazione collettiva, la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, anche quando essa si innesta su vicende originate da atti amministrativi e decisioni del giudice amministrativo. La decisione rafforza la distinzione tra la sfera del potere pubblico, soggetta al sindacato del giudice amministrativo, e la gestione del rapporto di lavoro privatizzato, che rientra pienamente nelle competenze del giudice del lavoro.

Quale giudice ha giurisdizione se un dipendente pubblico viene retrocesso a seguito dell’annullamento di una procedura concorsuale?
La giurisdizione spetta al giudice ordinario se il dipendente non contesta la legittimità del provvedimento di retrocessione in sé, ma fa valere un autonomo diritto soggettivo (ad esempio, il diritto a mantenere l’inquadramento) che egli ritiene derivi direttamente da una legge o da un contratto collettivo.

Perché la Corte di Cassazione ha identificato la posizione del lavoratore come un diritto soggettivo e non un interesse legittimo?
Perché il lavoratore non ha chiesto al giudice di annullare un atto della Pubblica Amministrazione per un vizio di potere, ma ha chiesto di accertare l’esistenza di un suo diritto (al mantenimento della qualifica e della retribuzione) basato su specifiche norme che, a suo dire, hanno sanato la sua posizione nonostante l’annullamento del concorso.

Cosa si intende per “sanatoria legislativa” nel contesto di questa vicenda?
Per “sanatoria legislativa” si intende un intervento del legislatore che, attraverso una legge, regolarizza o rende legittime situazioni che altrimenti non lo sarebbero. Nel caso specifico, il lavoratore ha invocato una legge che, secondo la sua interpretazione, era stata emanata per proteggere la posizione dei dipendenti promossi tramite concorsi poi annullati, garantendo loro la continuità funzionale ed economica.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 11487 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 11487 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 01/05/2025

Sul ricorso per regolamento di giurisdizione n. r.g. 10392/2024 proposto d’ufficio dal:

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DI SALERNO, con ordinanza n. 1011/2024 depositata il 08/05/2024 nella causa tra: COGNOME NOME

– ricorrente non costituito in questa fase -contro

AGENZIA DELLE ENTRATE;

– resistente non costituita in questa fase –

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 11/03/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME il quale chiede l’accoglimento del regolamento di giurisdizione sollevato d’ufficio con la dichiarazione della giurisdizione del giudice ordinario.

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME, dipendente dell’Agenzia delle Entrate, in servizio presso la Direzione provinciale di Avellino, ha proposto ricorso al Tribunale di Avellino e chiesto dichiararsi la illegittimità del provvedimento dell’Agenzia delle Entrate Direzione Regionale della Campania prot. 26172 del 12 maggio 2016 con il quale era stata disposta la sua retrocessione dalla terza alla seconda area funzionale con conseguente caducazione del contratto di lavoro individuale di inquadramento nella terza area sottoscritto il 15/4/2013.
Ha dedotto che:

era stato dichiarato idoneo alla prova di concorso inerente alla procedura per il passaggio dalla II alla III area funzionale fascia retributiva F1, profilo funzionario Agenzia delle Entrate, indetta con determinazione del Direttore dell’Agenzia delle Entrate prot. n. 193306 del 24/12/2009, in attuazione dell’art. 23 del CCNL comparto Agenzie Fiscali sottoscritto il 28 maggio 2004 e dell’art. 5 del CCNL sottoscritto il 10 aprile 2008;

-all’esito della predetta procedura, era stato inquadrato nella terza area funzionale, fascia retributiva F1 e, dal 15 aprile 2013, aveva iniziato a svolgere le relative funzioni in virtù di regolare contratto;

nel frattempo, con sentenza del 27 marzo 2014, n. 1821, il TAR Campania – Napoli, sez. IV, aveva annullato gli atti della procedura per il passaggio dalla seconda alla terza area funzionale, fascia retributiva F1, profilo professionale funzionario, rilevandone l’illegittimità sia con riferimento alla costituzione della Sottocommissione della Campania, sia in ordine a questioni concernenti la verbalizzazione delle operazioni da parte della predetta Sottocommissione;

-il Direttore dell’Agenzia delle Entrate aveva, dunque, nominato la Commissione incaricata di ripristinare il carattere anonimo dei plichi contenenti gli elaborati nonché la Commissione d’esame incaricata della correzione dei suddetti elaborati;

– era stato, quindi, comunicato al ricorrente che, in base agli atti della menzionata Commissione d’esame, non aveva superato la prova scritta; – con determinazione prot. n. 26172 del 12/5/2016, dopo circa tre anni di lavoro, si era visto notificare il provvedimento di retrocessione alla seconda area funzionale, con effetti giuridici dal 15 aprile 2013, con conseguente caducazione del contratto di lavoro individuale di inquadramento nella terza area sottoscritto.

Ha chiesto dichiararsi l’illegittimità del suddetto provvedimento dell’Agenzia delle Entrate – Direzione Regionale della Campania prot. 26172 del 12 maggio 2016 e riconoscersi il suo diritto del ricorrente a svolgere le funzioni della terza area funzionale fascia retributiva F1, profilo funzionario Agenzia delle Entrate senza soluzione di continuità e ad ottenere il relativo trattamento economico, con condanna dell’Agenzia delle Entrate al pagamento delle differenze retributive tra la seconda e terza area funzionale dal 12 maggio 2016 (data della decorrenza del provvedimento di retrocessione) al riconoscimento dell’inquadramento giuridico della terza area.
Ha, in particolare, invocato l’applicazione dell’art. 1 comma 9 L. legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante: «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)» norma, a suo dire, introdotta con lo specifico fine di evitare che provvedimenti giurisdizionali di annullamento delle procedure concorsuali potessero pregiudicare la continuità dell’azione amministrativa e la posizione lavorativa dei dipendenti delle agenzie fiscali cui erano state affidate mansioni della terza area a seguito di concorsi.
Ha, altresì, domandato l’applicazione dell’art. 94 del CCNL relativo al personale del comparto funzioni centrali triennio 2016-2018 del 12 febbraio 2018 che ha sostanzialmente completato il processo di ‘sanatoria’ dei dipendenti della terza area riconoscendo loro (oltre al

trattamento economico e alla possibilità di continuare a esplicare le medesime funzioni) anche l’inquadramento giuridico.

Costituitasi in giudizio l’Agenzia delle Entrate ha contestato la domanda ed ha insistito per il suo rigetto.

Il Tribunale di Avellino, con sentenza pubblicata il 5.5.2021, ha declinato la giurisdizione in favore del g.a.

Ha ritenuto, soprattutto, che, nonostante il ricorrente avesse qualificato la propria posizione come di diritto soggettivo, essa doveva ritenersi, invece, di interesse legittimo: parte ricorrente in effetti aveva inteso ottenere la rimozione degli effetti di un atto (determina di retrocessione) che era stato adottato in ottemperanza alle decisioni rese dal giudice amministrativo sulla procedura concorsuale a monte dello stesso e, di conseguenza, discendeva dallo svolgimento della nuova procedura di correzione degli elaborati dei partecipanti alla detta progressione verticale e dal mancato conseguimento della votazione utile al superamento della prova.
Ha ritenuto, inoltre, non configurabile un diritto soggettivo in applicazione dell’art. 1 comma 9 legge 208/2015 trattandosi di disposizione che riguardava coloro che erano risultati vincitori, ovvero avevano superato la procedura concorsuale bandita per la III area; nella fattispecie, invece, il ricorrente, proprio in virtù della accertata illegittimità degli atti della procedura cui aveva partecipato, nonché del successivo mancato conseguimento della posizione utile ai fini del superamento della prova e della disposta retrocessione, era estraneo all’ambito di operatività di questa normativa.
Il TAR della Regione Campania, sezione distaccata di Salerno, dinanzi al quale il giudizio è stato riassunto, ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione.

Ha evidenziato, con riguardo al cd. petitum sostanziale, idoneo ad individuare il giudice munito di giurisdizione, che il ricorrente: i) non contestava il giudicato amministrativo che aveva determinato la

caducazione della graduatoria dalla quale era derivato, poi, il provvedimento di retrocessione (invero il giudicato amministrativo rileva come ‘fatto’ nel caso di cui al presente giudizio); ii) domandava che venisse dichiarata l’illegittimità del provvedimento di retrocessione, al solo scopo finale di vedersi riconosciuto il correlato inquadramento giuridico e le differenze retributive.

L’Ufficio della Procura generale della Corte di cassazione ha chiesto che sia dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Va affermata la Giurisdizione del Giudice ordinario.

È ius receptum il principio secondo cui la giurisdizione si determina sulla base della domanda avendo riguardo al petitum sostanziale, da identificare, non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto, soprattutto, in funzione della causa petendi , ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, da individuare con riferimento ai fatti allegati e al rapporto giuridico di cui essi sono espressione (cfr. fra le tante Cass. S.U. 12 luglio 2023 n. 19966; Cass. S.U. 12 novembre 2020, n. 25578; Cass. S.U. 18 maggio 2021, n. 13492).
Come condivisibilmente rilevato dal P.G., nel caso di specie, il lavoratore agendo in giudizio non ha contestato il giudicato amministrativo che ha determinato la caducazione della graduatoria, ma ha dedotto l’illegittimità del provvedimento con cui è stata disposta la retrocessione per v iolazione dell’art. 1, comma 9, legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante: «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)» e, conseguentemente, dell’art. 94 del CCNL relativo al personale del comparto funzioni centrali triennio 2016-2018 del 12 febbraio 2018, ed ha ch iesto l’a ccertamento del diritto a svolgere le funzioni della terza area funzionale fascia retributiva F1, profilo funzionario Agenzia delle
Entrate e conseguente trattamento economico nonché ad ottenere il relativo inquadramento giuridico.

Non rileva dunque alcun atto di natura autoritativa, sintomatico dell’esercizio di un potere discrezionale da parte dell’Agenzia delle Entrate.

Si tratta, piuttosto, di una controversia tipicamente privatistica avente ad oggetto il preteso diritto a svolgere le funzioni della terza area funzionale, fascia retributiva F1, profilo funzionario Agenzia delle Entrate e ad ottenere il relativo trattamento economico, con condanna dell’Amministrazione al pagamento delle differenze retributive tra la seconda e la terza area funzionale.

4. Il lavoratore, a ben guardare, non contesta neppure che la P.A. datrice di lavoro fosse tenuta ad ottemperare alle determinazioni del giudice amministrativo ma chiede che venga fatta applicazione di quella che assume essere una sanatoria legislativa (finanziaria 2016) in base alla quale l’A genzia delle Entrate, anche a seguito della nuova correzione degli elaborati, in applicazione dell’art. 1, comma 9, L. n. 205 del 2015 avrebbe dovuto continuare a corrispondere al ricorrente a titolo individuale ed in via provvisoria, sino all’adozione di una specifica disciplina contrattuale (nella prospettazione attorea poi effettivamente intervenuta con la previsione di cui all’art. 94 del CCNL relativo al personale del comparto funzioni centrali triennio 2016-2018 del 12 febbraio 2018), il trattamento economico relativo alla terza area funzionale consentendo altresì ai dipendenti già inquadrati in tale area di continuare ad esplicare le relative funzioni.
In sede di ricorso, in particolare, il ricorrente, per sostenere la tesi dell’applicabilità della suddetta sanatoria anche nel suo caso, rimarca che nel corso dell’esame della stessa in sede referente alla Camera il predetto riconoscimento economico e funzionale in questione è stato esteso ai dipendenti assunti all’esito di concorsi banditi in applicazione del CCNL di comparto del quadriennio 2002-2005 (oltre al quadriennio

1998-2001) là dove la formulazione originaria della norma (comma 7 dell’art. 1 della legge di stabilità 2016 ) prevedeva il riconoscimento economico e funzionale solo per i dipendenti assunti a seguito del superamento di concorsi banditi in applicazione del CCNL di comparto quadriennio 1998-2001.

Tale estensione, a suo dire, aveva la propria ragione d’essere nelle sentenze emesse dal Giudice Amministrativo in relazione a concorsi banditi in applicazione del CCNL del quadriennio 2002-2005 e l’emendamento era stato approvato al fine di risolvere le problematiche che erano sorte in relazione alle procedure di passaggio tra aree indette nel 2009 (in applicazione del contratto collettivo nazionale di comparto del quadriennio 2002-2005).

Non vi è dubbio allora che la domanda sia stata proposta sul presupposto dell’esistenza di un diritto soggettivo asseritamente riveniente dalla disposizione (sanatoria) invocata.

Va, di conseguenza, dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario e cassata la sentenza declinatoria del Tribunale di Avellino.

Nessun provvedimento sulle spese deve adottarsi in questa sede, in mancanza di attività difensiva delle parti in questa sede e della natura ufficiosa del procedimento.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario; cassa la sentenza declinatoria del Tribunale di Avellino dinanzi al quale rimette le parti.

Così deciso in Roma, nell’Adunanza camerale, l’11 marzo 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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