Giurisdizione giudice amministrativo per canone suolo

Un’impresa concessionaria autostradale ha contestato la richiesta di un canone per l’occupazione di suolo pubblico da parte di un ente locale. La Corte di Cassazione ha stabilito la giurisdizione del giudice amministrativo, poiché la disputa non era solo economica ma implicava la contestazione del potere autoritativo dell’ente e del relativo regolamento comunale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 25 agosto 2025 in Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Giudice Amministrativo: Quando la disputa sul canone non è solo una questione di soldi

Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ha riaffermato un principio fondamentale per distinguere le competenze tra giudice ordinario e giudice amministrativo. Al centro della questione, una controversia tra un ente locale e una società concessionaria autostradale riguardo al pagamento di un canone per l’occupazione di suolo pubblico. La decisione chiarisce che la giurisdizione del giudice amministrativo si impone ogni qualvolta la disputa non si limita a una mera questione economica, ma investe la legittimità del potere esercitato dalla Pubblica Amministrazione.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine da un avviso di pagamento emesso da un Comune nei confronti di una società concessionaria per l’occupazione del soprassuolo comunale da parte di un viadotto autostradale. L’ente locale richiedeva il pagamento di un’indennità e di una sanzione amministrativa.

La società ha impugnato l’atto davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), contestando non solo la richiesta economica ma anche il regolamento comunale che ne costituiva il fondamento. Il TAR, in prima istanza, aveva declinato la propria giurisdizione. Successivamente, il Consiglio di Stato, su appello della società, aveva ribaltato la decisione, affermando la competenza del giudice amministrativo.

L’ente locale ha quindi portato la questione dinanzi alla Corte di Cassazione, sostenendo che la controversia, avendo ad oggetto il pagamento di una somma di denaro, dovesse rientrare nella giurisdizione del giudice ordinario.

La Giurisdizione del Giudice Amministrativo secondo la Cassazione

Le Sezioni Unite hanno respinto il ricorso del Comune, confermando la decisione del Consiglio di Stato. La Corte ha chiarito che, per determinare la giurisdizione, non bisogna guardare solo alla richiesta formale (il petitum), ma alla natura intrinseca della posizione giuridica fatta valere (la causa petendi).

Il punto cruciale della decisione risiede nella distinzione tra controversie “meramente patrimoniali” e quelle che implicano una verifica dell’azione autoritativa della Pubblica Amministrazione. Se la società avesse contestato solo l’importo del canone, la giurisdizione sarebbe stata del giudice ordinario. Tuttavia, in questo caso, la contestazione era molto più ampia e radicale.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte ha basato il suo ragionamento su diversi elementi chiave. In primo luogo, la società concessionaria non si è limitata a contestare il quantum dovuto, ma ha messo in discussione l’an, ovvero il diritto stesso del Comune di pretendere un canone e di imporre un titolo concessorio. La società sosteneva che il viadotto, realizzato in base a leggi e concessioni statali, non necessitasse di alcuna autorizzazione locale.

In secondo luogo, l’impugnazione era rivolta direttamente contro le previsioni del regolamento comunale, un atto amministrativo di natura autoritativa e discrezionale. La controversia, quindi, coinvolgeva direttamente la verifica della legittimità dell’esercizio di un potere pubblico, un’attività che rientra a pieno titolo nella sfera di competenza del giudice amministrativo.

La Cassazione ha ribadito il suo consolidato orientamento secondo cui le controversie su canoni o indennità sono devolute al giudice ordinario solo quando hanno un contenuto puramente patrimoniale. Quando, invece, la disputa “coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio”, la giurisdizione è attratta nella sfera del giudice amministrativo.

Conclusioni e Implicazioni Pratiche

Questa ordinanza consolida un principio di fondamentale importanza pratica per cittadini e imprese che si confrontano con la Pubblica Amministrazione. Stabilisce che, qualora si intenda contestare non solo una pretesa economica, ma il fondamento stesso del potere da cui essa deriva, la via corretta è quella del ricorso al giudice amministrativo. Questa distinzione è cruciale per evitare errori procedurali che possono comportare ritardi e costi significativi. La decisione riafferma il ruolo del giudice amministrativo come giudice naturale della legittimità dell’azione pubblica, specialmente quando questa si manifesta attraverso atti di natura regolamentare e discrezionale.

A chi spetta la giurisdizione se una società contesta un canone di occupazione di suolo pubblico e anche il regolamento comunale che lo impone?
Secondo l’ordinanza, la giurisdizione spetta al giudice amministrativo. La contestazione non riguarda solo l’aspetto economico, ma investe la legittimità dell’esercizio del potere autoritativo e discrezionale dell’amministrazione pubblica, manifestato attraverso il regolamento.

Qual è la differenza tra una controversia puramente patrimoniale e una che coinvolge il potere autoritativo della Pubblica Amministrazione?
Una controversia puramente patrimoniale riguarda solo l’ammontare di un debito o di un credito (il “quantum”). Una controversia che coinvolge il potere autoritativo, invece, mette in discussione il diritto stesso della P.A. di imporre un obbligo o un canone (l'”an”), richiedendo una verifica della legittimità della sua azione. Quest’ultima rientra nella giurisdizione amministrativa.

Perché in questo caso specifico la giurisdizione non è del giudice ordinario?
La giurisdizione non è del giudice ordinario perché la società non si è limitata a contestare l’importo del canone. Ha impugnato le previsioni del regolamento comunale e ha contestato in radice il potere dell’ente locale di imporre un titolo concessorio e il relativo canone per un viadotto autostradale autorizzato da concessioni statali.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 19210 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 19210 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 12/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al numero 5182 del ruolo generale dell’anno 2024, proposto

COMUNE DI NAPOLI, in persona del Sindaco, legale rappresentante pro tempore rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME (C.F.: NDR NTN 72E22 I163X) e NOME COGNOME (C.F.: CMU NLS CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

nei confronti di

RAGIONE_SOCIALE (C.F.: P_IVA), in persona del legale rappresentante pro tempore , NOME COGNOME rappresentata e difesa dagli avvocati NOME COGNOME (C.F.: TRC LSU 57D55 C352N, NOME COGNOME (C.F.: PZZ GPP 60H15 H224O, NOME COGNOME (C.F.: TRM LRA 74D60 H501T) e NOME COGNOME (C.F.: LBS FNC 82E12 H501W)

-controricorrente -ricorrente in via incidentale condizionata-

per la cassazione della sentenza del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale n. 924/2024, pubblicata in data 30 gennaio 2024;

udita la relazione sulla causa svolta nella camera di consiglio in data 15 aprile 2025 dal consigliere NOME COGNOME

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale dott. NOME COGNOME il quale ha chiesto il rigetto del ricorso principale e la dichiarazione di assorbimento del ricorso incidentale condizionato.

Fatti di causa

La società RAGIONE_SOCIALE ha impugnato, davanti al Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, un avviso di pagamento dell’ indennità per l’ occupazione abusiva di suolo, con irrogazione della conseguente sanzione amministrativa pecuniaria, spedito in forma esecutiva dal Comune di Napoli nei suoi confronti, in relazione ad opere stradali sovrastanti il suolo comunale e, contestualmente, il Regolamento per l’occupazione di suolo pubblico e per l’applicazione del relativo Canone (COSAP) del Comune di Napoli, approvato con deliberazione consiliare n. 12 del 19 giugno 2012, nella parte in cui prescrive il rilascio di specifica concessione anche nelle ipotesi di esonero o esclusione del canone di occupazione di suolo pubblico per carenza dei presupposti, nonché nella parte in cui prevede un termine di prescrizione del relativo credito pari a dieci anni.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, con sentenza 7 marzo 2023 n. 1475, ha dichiarato inammissibile il ricorso, per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Il Consiglio di Stato, su appello della società ricorrente, ha annullato la decisione impugnata e rimesso la causa al T.A.R. della

Campania, affermando la giurisdizione del giudice amministrativo.

Ricorre il Comune di Napoli, sulla base di un unico motivo, chiedendo l’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario. Resiste con controricorso la società RAGIONE_SOCIALE che propone, a sua volta, ricorso incidentale condiziola giurisdi- nato, sulla base di due motivi, chiedendo affermarsi zione del giudice amministrativo.

È stata disposta la trattazione in camera di consiglio. L’Ufficio della Procura Generale ha presentato conclusioni scritte, chiedendo « che la Corte di Cassazione rigetti il ricorso principale e dichiari assorbito il ricorso incidentale condizionato ».

Le parti hanno depositato memorie ai sensi dell’art. 380 bis .1 c.p.c..

Ragioni della decisione

1. Il Consiglio di Stato ha motivato il riconoscimento della giurisdizione del giudice amministrativo affermando che l’impugnativa proposta attiene alla soggezione della società RAGIONE_SOCIALE (nella sua qualità di concessionaria autostradale) al canone concessorio oggetto dell’intimazione contestata e, quindi, alla « verifica della legittimità dell’esercizio di poteri discrezionalivalutativi esercitati dal Comune nell’individuare -tra le diverse ipotesi possibili -i soggetti comunque tenuti a richiedere una concessione di occupazione di suolo pubblico (con conseguente assoggettabilità al pagamento del relativo canone), ossia nella contestazione di un potere autoritativo per come in concreto esercitato dall’amministrazione (deducendo cioè l’illegittimità del relativo esercizio …) », ciò pure alla luce della previsione del regolamento comunale -di natura autoritativa e discrezionale -che prescrive il rilascio di specifica concessione anche nelle ipotesi di esonero o
esclusione del canone di occupazione di suolo pubblico per carenza dei presupposti.

Il giudice amministrativo di secondo grado ha, dunque, ritenuto che l’oggetto del contendere concerne l’ esercizio di un potere pubblico discrezionale, il che radica la giurisdizione del giudice amministrativo.

Con l’unico motivo di ricorso , l’ente comunale ricorrente sostiene, invece, che l’affermazione della giurisdizione amministrativa sarebbe erronea, assumendo che essa spetterebbe al giudice ordinario, avendo la controversia ad oggetto la riscossione di un corrispettivo per l’abusiva utilizzazione di un bene pubblico, dunque una questione meramente patrimoniale.

L’assunto è infondato.

Si premette che, secondo il consolidato indirizzo di questa Corte, la giurisdizione si determina sulla base della domanda e, quanto al riparto tra giudice ordinario e amministrativo, non ha rilevanza la prospettazione della parte, ma il cd. petitum sostanziale, da identificarsi non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione chiesta al giudice, quanto sulla base della causa petendi , ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati a fondamento della pretesa fatta valere con l’atto introduttivo della lite ed al rapporto giuridico di cui sono espressione (cfr. Cass., Sez. U, Sentenza n. 10374 dell’8/05/2007; Sez. U, n. 12378 del 16/05/2008; Sez. U, n. 15323 del 25/06/2010; tra le più recenti, ex multis : Cass., Sez. U, n. 23436 del 27/07/2022; Sez. U, n. 25480 del 21/09/2021; Sez. U, n. 14231 dell’8/07/2020; Sez. U, n. 21522 del 15/09/2017) .
La presente controversia ha ad oggetto la richiesta di annullamento di una intimazione emessa dal Comune di Napoli avente ad oggetto il pagamento d ell’ indennità per occupazione abusiva di suolo pubblico e la relativa sanzione pecuniaria, per l’anno 2012.

L’occupazione in questione ha ad oggetto il « soprassuolo » comunale ed è riferita ad un viadotto autostradale (dell’autostrada Napoli -Salerno) che occuperebbe lo spazio aereo sovrastante alcune strade comunali.

La società intimata, peraltro, contesta in radice la natura abusiva dell’occupazione di suolo e/o area pubblica comunale che le viene in tal modo addebitata e, di conseguenza, la sussistenza delle obbligazioni oggetto di intimazione.

Impugna, in primo luogo, le previsioni del regolamento comunale in materia (« Regolamento per l’occupazione di suolo pubblico e per l’applicazione del relativo Canone – C.O.S.A.P. »), con specifico riguardo a quelle che prevedono la necessità del rilascio di specifica concessione anche nelle ipotesi di esonero o esclusione del canone di occupazione di suolo pubblico per carenza dei presupposti per l’applicazione del relativo canone .

In particolare, contesta il potere autoritativo dell’ente comunale in ordine al preteso rapporto concessorio che, come già chiarito, nel caso di specie è relativo ad un viadotto autostradale sovrastante il territorio comunale, realizzato sulla base di leggi e concessioni statali.

Secondo la società controricorrente, il viadotto autostradale in questione (anche in quanto bene demaniale dello Stato) non richiederebbe alcuna autorizzazione da parte dell’ ente territoriale cui appartengano le aree stradali sottostanti la struttura, a suo tempo realizzata in base ad espresse disposizioni di legge e il cui esercizio è oggetto di concessioni statali. Inoltre, ogni pretesa creditoria del comune sarebbe prescritta, per decorso del relativo termine quinquennale, e sarebbe illegittimo, altresì, i l richiamo dell’ente locale alla previsione di un (successivo) regolamento in ordine alla durata decennale del termine di
prescrizione per il recupero del predetto canone e della relativa indennità di occupazione abusiva, con riguardo agli anni anteriori al 2021.

Tanto premesso, si osserva che il petitum sostanziale delle domande avanzate dalla parte ricorrente è costituito, in primo luogo, dalla contestazione dello stesso potere autoritativo dell’ente comunale di imporre la richiesta ed il rilascio di un titolo concessorio, oltre che il pagamento del relativo canone, per l’occupazione dello spazio aereo sovrastante il territorio comunale che si verificherebbe mediante la realizzazione ed il mantenimento in esercizio di un viadotto autostradale, autorizzato sulla base di specifici provvedimenti legislativi ed amministrativi statali, anche di natura concessoria.
L’impugnazione delle previsioni del regolamento comunale, atto amministrativo autoritativo e discrezionale e, in ogni caso, la contestazione della sussistenza, in radice, del potere autoritativo della pubblica amministrazione, relativamente al preteso rapporto concessorio che si configurerebbe alla base dell’atto impugnato, costituiscono, dunque, nella specie, i presupposti logici e giuridici della conseguente contestazione dell’intimazione di pagamento dell’indennità per occupazione abusiva di suolo pubblico e della relativa sanzione pecuniaria, che su quelle previsioni e su quel potere autoritativo si fonda.
Deve trovare, pertanto, applicazione il consolidato indirizzo di questa Corte secondo cui « le controversie concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi, riservate, in materia di concessioni amministrative, alla giurisdizione del giudice ordinario sono solo quelle con un contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere d ‘ intervento della P.A. a tutela di interessi generali; quando, invece, la controversia coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera
economia del rapporto concessorio, la medesima è attratta nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice amministrativo » (tra le tante: Cass., Sez. U, n. 411 del 12/01/2007; Sez. U, n. 15644 del l’ 1/07/2010; Sez. U, n. 13903 del 24/06/2011; Sez. U, n. 20939 del 12/10/2011, in cui si chiarisce che « nella materia in esame, la giurisdizione del giudice ordinario è riferibile solo alle controversie con un contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere d ‘ intervento della pubblica amministrazione a tutela di interessi generali », e che, « al contrario, quando la controversia coinvolga la verifica dell ‘ azione autoritativa della pubblica amministrazione sul rapporto concessorio sottostante, ovvero quando investa l ‘ esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione del canone, che incidono sull ‘ economia dell ‘ intero rapporto concessorio, e non semplicemente l ‘ accertamento tecnico dei presupposti fattuali dello stesso, entra in gioco la competenza giurisdizionale del giudice amministrativo »; Sez. U, n. 24902 del 25/11/2011; Sez. U, n. 16459 del 30/07/2020; nel medesimo senso, cfr. altresì: Sez. U, n. 617 del 15/01/2021; Sez. 1, n. 6747 del 13/03/2024).
5. È opportuno precisare che i precedenti di questa Corte richiamati dall’ente ricorrente nella memoria depositata ai sensi dell’art. 380 bis .1 c.p.c., diversamente da quanto detto ente sostiene, pur riguardando effettivamente controversie con oggetto analogo a quello dibattuto, nel merito, nel presente giudizio, non hanno affatto statuito in ordine alla sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario.

In particolare, nelle recenti pronunzie di queste Sezioni Unite (Ordinanze nn. 5375, 5376, 5377, 5378, 5379, 5536, 5537, 5538, 5772, 5775, tutte del 2025), relative, del resto, ad im

pugnazioni di sentenze emesse proprio dal giudice amministrativo, tutte le questioni in materia di giurisdizione sollevate sono state dichiarate inammissibili; nelle altre pronunzie richiamate, della Prima Sezione civile di questa Corte (Cass. n. 16395 del 10 giugno 2021 e Cass. n. 20708 del 25 luglio 2024), relative ad impugnazioni di sentenze emessa dal giudice ordinario, la questione di giurisdizione non è stata e non poteva essere presa in esame nel giudizio di legittimità, non risultando, in realtà, neanche mai prospettata nel corso del giudizio ed essendo, quindi, coperta da giudicato interno (altrettanto è a dirsi per le ulteriori pronunzie di questa Corte che hanno preso in esame la questione di merito relativa alla debenza del COSAP e, prima, della TOSAP, in relazione ai viadotti autostradali).
Deve, in definitiva, condividersi la decisione impugnata, che ha ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo sulla presente controversia.

Il ricorso è rigettato ed è dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo.

Il ricorso incidentale condizionato resta assorbito.

Le spese della presente fase del giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti, sussistendo motivi sufficienti a tal fine, in considerazione dell’alterno andamento del giudizio di merito e dell’oggettiva incertezza interpretativa sussistente in ordine alle questioni oggetto del ricorso.

Per questi motivi

La Corte, a Sezioni Unite:

-rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo;

-dichiara integralmente compensate tra le parti le spese del giudizio di legittimità.

Così deciso nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.