Giurisdizione giudice amministrativo: il caso degli oneri

La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, ha stabilito la giurisdizione del giudice amministrativo in una controversia su oneri di costruzione. Un comune aveva emesso avvisi di accertamento esecutivo nei confronti di una cooperativa e dei suoi soci. Questi si erano opposti prima davanti al giudice ordinario e poi la causa era stata riassunta davanti alla corte tributaria, che ha sollevato un conflitto. La Cassazione ha chiarito che, data la natura del credito (materia urbanistica), la competenza spetta al giudice amministrativo, indipendentemente dallo strumento di riscossione utilizzato.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 24 agosto 2025 in Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Giudice Amministrativo: la Cassazione fa chiarezza su oneri e accertamenti

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con una recente ordinanza, ha risolto un complesso conflitto di giurisdizione, affermando la competenza esclusiva del giurisdizione giudice amministrativo nelle controversie relative agli oneri di costruzione, anche quando l’ente pubblico utilizza lo strumento dell’accertamento esecutivo per la riscossione. Questa decisione consolida un principio fondamentale: a determinare il giudice competente è la natura del rapporto sottostante, non la forma dell’atto impugnato.

I Fatti del Caso: La Controversia sugli Oneri di Costruzione

Una cooperativa edilizia e i suoi soci si sono visti notificare da un Comune un avviso di “accertamento esecutivo entrate patrimoniali – oneri”, per un importo considerevole. Tale atto, basato su precedenti ordinanze ingiunzione, richiedeva il pagamento di contributi di costruzione e relativi accessori. Ritenendo l’atto illegittimo per varie ragioni, sia formali che sostanziali (dalla nullità delle notifiche al difetto di motivazione e alla decadenza del potere di riscossione), i destinatari hanno proposto opposizione.

Il Conflitto di Giurisdizione: Chi Decide?

L’opposizione è stata inizialmente presentata davanti al Tribunale ordinario, qualificato come “ricorso in opposizione all’esecuzione nonché in opposizione agli atti esecutivi”. Il Tribunale, tuttavia, ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, indicando come competente la Commissione tributaria.
La causa è stata quindi riassunta davanti alla Corte di Giustizia Tributaria, la quale, a sua volta, ha ravvisato un potenziale conflitto negativo di giurisdizione. Dubitando della propria competenza, ha proposto ricorso per regolamento di giurisdizione d’ufficio alla Corte di Cassazione, sostenendo che la controversia non rientrasse nella materia tributaria. A complicare il quadro, la Procura Generale presso la Cassazione ha suggerito la giurisdizione del giudice amministrativo.

La Natura dell’Atto Impugnato

L’atto al centro del dibattito è l’accertamento esecutivo previsto dalla Legge n. 160/2019. Si tratta di uno strumento che unifica tre funzioni: atto impositivo, titolo esecutivo e precetto. In sostanza, una volta notificato e decorsi i termini per l’impugnazione, l’ente può procedere direttamente alla riscossione forzata senza bisogno di ulteriori atti come la cartella di pagamento. La questione centrale era se l’uso di questo strumento potesse alterare le normali regole sulla giurisdizione.

Le Motivazioni: La Natura del Credito Determina il Giudice

Le Sezioni Unite hanno chiarito che, per stabilire la giurisdizione, non bisogna guardare allo strumento di riscossione utilizzato dall’ente, ma alla natura del credito che si vuole recuperare. Nel caso di specie, il credito derivava dal mancato pagamento di oneri di costruzione, una materia che rientra pacificamente nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, come previsto dal Codice del processo amministrativo (art. 133, comma 1, lett. f)).
La Corte ha spiegato che l’opposizione all’accertamento esecutivo, quando proposta tempestivamente, investe il giudice della cognizione piena del rapporto obbligatorio sottostante, sia per gli aspetti formali che per quelli sostanziali. Poiché il rapporto riguarda la materia urbanistica ed edilizia, la controversia deve essere decisa dal giudice che ha la competenza specifica su tale materia, ovvero il T.A.R. (Tribunale Amministrativo Regionale).
Questo principio, già consolidato per le opposizioni alle ingiunzioni fiscali previste dal R.D. 639/1910, viene esteso per analogia anche ai nuovi accertamenti esecutivi. Di conseguenza, l’opposizione a un atto che richiede il pagamento di oneri di costruzione deve essere sempre proposta davanti al giudice amministrativo, il quale è l’unico a poter valutare la legittimità della pretesa dell’amministrazione.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Decisione

La decisione della Cassazione ha importanti implicazioni pratiche. Viene stabilito un punto fermo: per tutte le controversie relative alla spettanza e liquidazione di oneri di urbanizzazione e contributi di costruzione, la giurisdizione spetta al giudice amministrativo.
Questo vale anche se il Comune agisce tramite un accertamento esecutivo. I cittadini e le imprese che ricevono tali atti devono quindi rivolgersi direttamente al T.A.R. competente per territorio per far valere le proprie ragioni. La sentenza del Tribunale ordinario che aveva declinato la giurisdizione è stata, di conseguenza, travolta, e le parti dovranno ora riassumere il giudizio davanti al giudice amministrativo designato, entro i termini di legge.

Quale giudice è competente a decidere sulle impugnazioni contro un avviso di accertamento esecutivo per oneri di costruzione?
Secondo la Corte di Cassazione, la competenza a decidere spetta al giudice amministrativo (T.A.R.), in quanto la materia degli oneri di costruzione rientra nella sua giurisdizione esclusiva in materia urbanistica ed edilizia.

L’utilizzo dello strumento dell’accertamento esecutivo da parte del Comune modifica la giurisdizione?
No. La Corte ha chiarito che lo strumento utilizzato per la riscossione (in questo caso, l’accertamento esecutivo) è irrilevante ai fini della determinazione della giurisdizione. Ciò che conta è la natura del rapporto giuridico sottostante, che in questo caso è di natura pubblicistica (urbanistica).

Cosa succede alla precedente sentenza del Tribunale ordinario che aveva declinato la giurisdizione?
La sentenza declinatoria del Tribunale di Napoli Nord viene “travolta” dalla decisione della Cassazione. Ciò significa che essa perde ogni efficacia e il giudizio deve essere riassunto dalle parti davanti al giudice amministrativo dichiarato competente.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 19213 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 19213 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 13/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso per regolamento di giurisdizione di ufficio iscritto al numero 13468 del ruolo generale dell’anno 202 4, richiesto dalla Corte di Giustizia Tributaria di primo grado di Caserta con ordinanza n. 734 in data 13 giugno 2024 nel giudizio iscritto al n. 5056/2023 R.G. del predetto ufficio giudiziario, vertente

tra

RAGIONE_SOCIALE (C.F.: P_IVA, in

persona del legale rappresentante pro tempore

COGNOME NOME (C.F.: CODICE_FISCALE

DELL’AVERSANA NOME (C.F.: DLL CODICE_FISCALE)

COGNOME NOME (C.F.: DLP NTN 62A09 D789T)

COGNOME NOME (C.F.: DND LNS CODICE_FISCALE)

COGNOME NOME (C.F.: DND RFL CODICE_FISCALE)

NOME (C.F.: CODICE_FISCALE

COGNOME NOME (C.F.: MRN MRA 45B19 D790L)

COGNOME NOME (C.F.: MSC DNC CODICE_FISCALE)

COGNOME NOME (C.F.: NSC RSR 74A28 F839Y) COGNOME NOME (C.F.: PZZ PQL CODICE_FISCALE) NOME COGNOME (C.F.:

rappresentati e difesi dall’avvocato BNN GPP 86S30 I234T)

-ricorrenti-

COMUNE DI SANT ‘ ARPINO (C.F.: NUMERO_DOCUMENTO), in persona del Sindaco, legale rappresentante pro tempore rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME C.F.: CODICE_FISCALE

RAGIONE_SOCIALE (C.F.: P_IVA), in persona del legale rappresentante pro tempore rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME (C.F.: PRR CODICE_FISCALE

-resistenti- udita la relazione sulla causa svolta nella camera di consiglio in data 15 aprile 2025 dal consigliere NOME COGNOME lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale dott. NOME COGNOME il quale ha chiesto « che Codesta Suprema Corte voglia dichiarare la giurisdizione del Giudice amministrativo (T.A.R. per la Campania), assumendo i provvedimenti di cui all’art. 382 c.p.c. ».

Fatti di causa

Il Comune Di Sant’Arpino ha notificato alla società RAGIONE_SOCIALE nonché ai soci della stessa, tra cui NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME, NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME quali coobbligati, un atto di « accertamento esecutivo entrate patrimoniali -oneri », ai sensi

dell’ art. 1, comma 792 della legge 27 dicembre 2019 n. 160, per un importo totale, richiesto ad ogni singolo destinatario, pari a € 105.018,31 .

Gli intimati hanno impugnato tale atto, proponendo un ricorso qualificato come « ricorso in opposizione all’esecuzione nonché in opposizione agli atti esecutivi », davanti al Tribunale di Napoli Nord.

Il Tribunale di Napoli Nord ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, in favore della Commissione tributaria competente per territorio.

Riassunto il giudizio davanti alla Corte di Giustizia Tributaria di primo grado di Caserta , quest’ultima, ravvisando un potenziale conflitto negativo di giurisdizione, ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, assumendo che la controversia non spetterebbe alla giurisdizione del giudice tributario.

È stata disposta la trattazione in camera di consiglio.

L’Ufficio della Procura Generale ha presentato conclusioni scritte, chiedendo « che Codesta Suprema Corte voglia dichiarare la giurisdizione del Giudice amministrativo (T.A.R. per la Campania), assumendo i provvedimenti di cui all’art. 382 c.p.c. ».

Ragioni della decisione

Il petitum sostanziale della domanda originariamente avanzata dai ricorrenti davanti al giudice ordinario, ovvero l’oggetto della presente controversia, è la contestazione di un avviso di accertamento finalizzato alla riscossione di una entrata patrimoniale di un ente comunale, costituita da crediti per contributi di costruzione e relativi accessori dovuti sulla base del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, fondato su due ordinanze ingiunzione, che si assumono già notificate nel 2019 e nel 2022, oltre ai relativi

interessi, con intimazione ad adempiere entro il termine di sessanta giorni, atto notificato ai debitori ai sensi dell’art. 1, comma 792, lettera a) , della legge 27 dicembre 2019 n. 160. L’atto introduttivo del presente giudizio è stato qualificato dagli intimati come « ricorso in opposizione all’esecuzione nonché in opposizione agli atti esecutivi ».

Le ragioni delle contestazioni avverso l’avviso di accertamento sono molteplici; segnatamente, risultano dedotte dagli opponenti le seguenti ragioni di opposizione, attinenti ad aspetti sia formali che sostanziali dell’atto impugnato:

« a) illegittimità degli accertamenti per nullità delle notifiche degli atti;

nullità ed illegittimità degli accertamenti per difetto di motivazione -motivazione apparente contraddittorietà illogicità -violazione e falsa applicazione dell’art. 1, 2, 3 e ss. della legge 241/1990 -violazione e falsa applicazione degli artt. 6, 7, 17 e ss. della l. 212/2000 mancata allegazione degli atti prodromici; c) nullità ed illegittimità degli accertamenti per omessa notifica e/o inesistenza degli atti prodromici – violazione e falsa applicazione dell’art. 24 Cost. degli artt. 138, 139 e 140 c.p.c., dell’art. 7 l. 890/1992;
d) nullità degli accertamenti per illegittimità dei costituendi ruoli e decadenza dal potere di riscossione;

illegittimità e nullità degli avvisi di accertamento per difetto di legittimazione passiva -violazione e falsa applicazione dell’art. 2462 e ss cod. civ.;

f) nullità degli accertamenti per ricevuta quietanza di ogni spesa ed onere da parte della assegnante in sede di vendita e/o assegnazione dell’alloggio in cooperativa ».

2. In base all’art. 1, comma 792, lettera b) , della legge 27 dicembre 2019 n. 160, l’ atto di accertamento esecutivo relativo ad entrate patrimoniali dell’ente pubblico acquista efficacia di titolo esecutivo decorsi sessanta giorni dalla notifica e non richiede, ai fini della eventuale successiva esecuzione forzata, la preventiva notifica della cartella di pagamento e/o dell ‘ ingiunzione fiscale di cui al testo unico delle disposizioni di legge relative alla procedura coattiva per la riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato e degli altri enti pubblici, dei proventi di Demanio pubblico e di pubblici servizi e delle tasse sugli affari, di cui al regio decreto 14 aprile 1910 n. 639.
In base a detta norma, infatti, decorso il termine di trenta giorni dal termine ultimo per il pagamento, in mancanza di tempestiva opposizione, alla quale (in caso di entrate patrimoniali non tributarie, come nella specie) si applicano le disposizioni di cui all ‘ articolo 32 del decreto legislativo 1° settembre 2011 n. 150, la riscossione delle somme richieste è immediatamente affidata in carico al soggetto legittimato alla riscossione forzata.

Secondo la giurisprudenza di questa stessa Corte, l’accertamento esecutivo in questione, è istituto che « concentra tre diverse funzioni: quella di atto impositivo, quella di titolo esecutivo e quella di precetto; in sostanza, l ‘e nte locale, dopo avere notificato l’avviso di accertamento, che acquista efficacia esecutiva alla scadenza del termine per l’impugnativa ( sessanta giorni dalla notificazione, per le entrate non tributarie), può procedere all’affidamento in carico ai soggetti incaricati della riscossione forzata; l ‘atto cd. «impoesattivo» svolge, invero, contemporaneamente le funzioni di avviso di accertamento e di atto di riscossione coattiva (iscrizione a ruolo o inserimento del credito in ingiunzione di pagamento), così consentendo una
accelerazione del processo di riscossione delle entrate locali » (cfr. Cass., Sez. 3, n. 13634 del 16/05/2024, in motivazione). Deve considerarsi che l’atto in questione ha ad oggetto l’accertamento e la contestuale richiesta di pagamento di un determinato credito, che trova fonte in un rapporto obbligatorio e consente all’ente pubblico la formazione immediata, in proprio favore, di un titolo esecutivo per il recupero del suddetto credito (laddove non sia proposta tempestiva opposizione da parte del soggetto debitore e, in tale sede, l’efficacia esecutiva di detto titolo non sia sospesa), titolo idoneo all’avvio del procedimento esecutivo senza la preventiva notificazione di atto di precetto o intimazione equivalente (quale la cartella di pagamento), fatta salva la necessità di notificazione dell’avviso di intimazione di cui all ‘ articolo 50 del D.P.R. n. 602 del 29 settembre 1973, in caso di esecuzione promossa oltre l’anno dalla notifica dell’avviso di accertamento esecutivo: peraltro, in caso di tempestiva proposizione dell’opposizione, è devoluto all’autorità giurisdizionale l’accertamento stesso della sussistenza e della confo rmazione del rapporto obbligatorio sottostante, per ogni suo aspetto, sia formale che sostanziale, e l’autorità giudiziaria in questione ha anche il potere di sospendere l’efficacia esecutiva dell’avviso di accertamento.
Il giudizio di opposizione resta, di conseguenza, devoluto al giudice dotato di giurisdizione e competenza con riguardo alla natura del suddetto rapporto obbligatorio, anche per quanto attiene agli aspetti (laddove ritenuti eventualmente rilevanti) relativ i alla regolarità formale dell’avviso di accertamento che, sotto tale profilo, viene in rilievo, appunto, quale atto di accertamento sostanziale del credito con funzione esecutiva, soggetto, per tale aspetto, al controllo giurisdizionale connaturato alla sua natura (mentre i profili relativi alla regolarità del procedimento di riscossione coattiva di quel credito ed allo stesso diritto di procedere ad esecuzione forzata dell’ente creditore
possono venire in rilievo esclusivamente in una fase successiva e, cioè, in caso di effettivo avvio della procedura esecutiva, a seguito di omessa tempestiva opposizione avverso l’avviso di accertamento ovvero nonostante la proposta opposizione).

Ne deriva che, se con riguardo al rapporto obbligatorio sottostante sussista la previsione della giurisdizione, generale o esclusiva, del giudice amministrativo, l’opposizione avverso lo stesso resta attratta a tale giurisdizione per ogni suo aspetto, come del resto si afferma, sulla base di un indirizzo consolidato di queste stesse Sezioni Unite, con riguardo al giudizio di opposizione avverso l’ordinanza ingiunzione di cui al regio decreto 14 aprile 1910 n. 639, laddove essa abbia ad oggetto, in generale, il momento autoritativo del rapporto tra pubblica amministrazione e privato, e quindi il giudice sia chiamato ad accertare i presupposti che legittimano l ‘ adozione del provvedimento impositivo (cfr. Cass., Sez. U, Sentenze n. 5332, 5333 e 5334 de ll’ 11/03/2005; Sez. U, n. 20317 del 20/09/2006; in senso analogo: Cass., Sez. U, n. 29529 del 18/12/2008), ovvero sussista una ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ciò che avviene proprio con riguardo alle controversie che attengano alla spettanza e alla liquidazione del contributo per oneri di urbanizzazione a carico del beneficiario di concessione edilizia (cfr. Cass., Sez. U, n. 20317 del 20/09/2006; Sez. U, n. 5903 del 14/04/2003; Sez. U, n. 7436 del 5/07/1991).
È, infatti, da lungo tempo consolidato nella giurisprudenza di queste Sezioni Unite il principio per cui « in materia di opposizione all ‘ ingiunzione per la riscossione di entrate patrimoniali dello Stato, la disposizione di cui all ‘ art. 3 del regio decreto 14 aprile 1910, n. 639 non reca deroga alle norme regolatrici della giurisdizione nel vigente ordinamento giuridico e, pertanto, non

può essere invocata per ricondurre nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice ordinario vertenze che, con riguardo alla natura dei rapporti dedotti ed alla normativa ad essi relativa, debbano essere riservate alla cognizione di altro giudice » (cfr., in tal senso, già Cass., Sez. U, n. 3608 del 29/10/1968; conf.: Cass., Sez. U, n. 1238 del 30/01/2002; cfr. altresì: Cass., Sez. U, n. 29529 del 18/12/2008).

Analoghi principi possono certamente essere, dunque, applicati con riguardo all’opposizione avverso l’atto di accertamento esecutivo di cui all’art. 1, comma 792, della legge 27 dicembre 2019 n. 160, e tanto anche in virtù dell’espresso richiamo operato da tale ultima norma, all ‘ applicazione, per l’opposizione avverso l’avviso di accertamento esecutivo, delle disposizioni di cui all ‘ articolo 32 del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150, che regola, appunto, il procedimento per « le controversie in materia di opposizione all ‘ ingiunzione per il pagamento delle entrate patrimoniali degli enti pubblici di cui all ‘ articolo 3 del testo unico delle disposizioni di legge relative alla riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato e degli altri enti pubblici approvato con regio decreto 14 aprile 1910 n. 639 », nonché della previsione di cui alla lettera l) delle medesima norma, secondo la quale « ai fini della procedura di riscossione contemplata dal presente comma, i riferimenti contenuti in norme vigenti al ruolo, alle somme iscritte a ruolo, alla cartella di pagamento e all ‘ ingiunzione di cui al testo unico di cui al regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, si intendono effettuati agli atti indicati nella lettera a) ».
Nella specie, come già chiarito, il rapporto obbligatorio di cui si discute ha ad oggetto il pagamento di oneri di costruzione pretesi dall’amministrazione sulla base del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, cioè un rapporto obbligatorio che rientra certamente nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, prevista in materia urbanistica ed edilizia dall’art. 133, comma

1, lett. f), c.p.a. e, in precedenza, espressamente, dall’art. 16, legge 28 gennaio 1977 n. 10 e dall’art. 34 , decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 80 (cfr. Cass., Sez. U, n. 22904 del 14/11/2005; Sez. U, n. 12114 del 26/05/2009; Sez. U, n. 8619 del 29/04/2015; Sez. U, n. 14345 del 09/07/2015), e ciò sia che si controverta degli aspetti (anche formali) relativi al corretto esercizio del potere amministrativo, sia che si controverta su diritti soggettivi.

È dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo competente per territorio, con fissazione del termine di legge per la riassunzione del giudizio davanti a tale giudice. Resta travolta la sentenza declinatoria resa dal Tribunale di Napoli Nord.

La regolamentazione delle spese del presente regolamento può essere rimessa all’esito del giudizio di merito .

Per questi motivi

La Corte, a Sezioni Unite :

-dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo sulla presente controversia;

-fissa il termine di legge per la riassunzione del giudizio davanti a tale giudice;

-rimette al giudice del merito la liquidazione delle spese del regolamento.

Così deciso nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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