Giurisdizione e revoca della gara d'appalto

Una società ha citato in giudizio un ente locale chiedendo l’indennizzo e il risarcimento danni a seguito della revoca di una procedura di gara per mancanza di fondi. La Corte di Cassazione, risolvendo un conflitto negativo, ha stabilito che la giurisdizione appartiene esclusivamente al giudice amministrativo. La decisione sottolinea che la revoca è espressione di un potere autoritativo e che le controversie su indennizzi e procedure di affidamento pubblico sono riservate per legge alla cognizione del giudice amministrativo, anche quando viene invocata la lesione dell’affidamento.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 marzo 2026 in Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione e revoca della gara d’appalto: la decisione delle Sezioni Unite

Determinare la corretta giurisdizione in caso di revoca di una procedura di gara è fondamentale per garantire la tutela dei diritti delle imprese. Quando una Pubblica Amministrazione decide di interrompere un bando per ragioni finanziarie, il privato può trovarsi in una situazione di incertezza processuale tra giudice ordinario e amministrativo.

Il caso della revoca per mancanza di fondi

La vicenda nasce dall’impugnazione di un provvedimento di revoca di una gara d’appalto. Una società partecipante, vedendosi privata della possibilità di aggiudicazione a causa del venir meno della copertura finanziaria dell’ente, ha richiesto sia l’indennizzo previsto dalla legge sul procedimento amministrativo, sia il risarcimento per responsabilità precontrattuale. Il conflitto è sorto quando il Tribunale Amministrativo ha declinato la propria competenza, spingendo il Tribunale civile a sollevare la questione davanti alla Suprema Corte.

La decisione sulla giurisdizione esclusiva

Le Sezioni Unite hanno chiarito che la giurisdizione spetta al giudice amministrativo. Questa conclusione deriva dall’analisi della natura del potere esercitato dall’ente pubblico. La revoca di una gara non è un semplice fatto storico, ma l’esplicazione di un potere discrezionale e autoritativo. La legge assegna esplicitamente al giudice amministrativo le controversie relative alla determinazione dell’indennizzo dovuto in caso di revoca di atti amministrativi.

Il rapporto tra potere e affidamento

Un punto centrale della discussione riguarda la tutela dell’affidamento del privato. Anche se il danno lamentato deriva dalla violazione di regole di correttezza e buona fede, se tale violazione è strettamente connessa all’esercizio di un potere pubblico in materie di competenza esclusiva, il giudice amministrativo rimane l’unico organo competente. La pretesa risarcitoria, in questo contesto, è in rapporto di causalità diretta con il riesame degli interessi pubblici operato dall’amministrazione.

Le motivazioni

La Corte ha motivato la decisione richiamando l’articolo 133 del Codice del Processo Amministrativo. Tale norma riserva alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le procedure di affidamento di lavori e servizi. Poiché la domanda di indennizzo ex art. 21-quinquies della Legge 241/1990 è testualmente attribuita alla cognizione del giudice amministrativo, non vi è spazio per l’intervento del giudice ordinario. Inoltre, la discrezionalità dell’amministrazione nel valutare la sostenibilità finanziaria di un progetto conferma la natura pubblicistica della controversia.

Le conclusioni

In conclusione, ogni qualvolta la lesione di un interesse o di un diritto soggettivo derivi direttamente da un provvedimento autoritativo, come la revoca di una gara, la giurisdizione deve essere radicata presso il giudice amministrativo. Questo principio assicura una concentrazione delle tutele e impedisce la frammentazione dei giudizi, garantendo che sia il giudice specializzato a valutare la legittimità dell’agire pubblico e le conseguenze patrimoniali per i privati coinvolti.

Quale giudice decide se una gara d’appalto viene revocata?
La giurisdizione spetta al giudice amministrativo, poiché la revoca è un atto autoritativo che rientra nelle materie di sua competenza esclusiva.

Cosa può chiedere un’impresa se l’ente revoca la gara?
L’impresa può richiedere un indennizzo per i costi sostenuti e, in certi casi, il risarcimento del danno se dimostra una violazione delle regole di correttezza.

Il giudice ordinario può occuparsi di responsabilità precontrattuale della PA?
In linea generale sì, ma se il danno deriva direttamente da un provvedimento di revoca in una gara pubblica, la competenza resta del giudice amministrativo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 3773 Anno 2026

Civile Ord. Sez. U Num. 3773 Anno 2026

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 19/02/2026

Sul ricorso per regolamento di giurisdizione iscritto al n. r.g. 540NUMERO_DOCUMENTO2025 proposto d’ufficio dal TRIBUNALE DI RAGIONE_SOCIALE, con ordinanza n. 19/2025 depositata il 07/01/2025 (r.g. n. 10725/2024) nella causa tra:

RAGIONE_SOCIALE;

– ricorrente non costituita in questa fase –

contro

CITTA’ METROPOLITANA DI RAGIONE_SOCIALE, REGIONE CAMPANIA;

– resistenti non costituiti in questa fase –

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 21/10/2025 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO Generale NOME COGNOME, il quale chiede che la Corte dichiari la declaratoria della giurisdizione del giudice amministrativo.

FATTI DI CAUSA

Con ordinanza depositata il 7.1.2025 il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, adito in riassunzione, ha sollevato ai sensi degli artt. 11, comma 3, cod. proc. amm e 59, comma 3, l. 18 giugno 2009, n. 69 conflitto negativo di giurisdizione in relazione alla sentenza 1004/2024 con la quale il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania aveva declinato la propria giurisdizione in ordine al giudizio promosso da RAGIONE_SOCIALE nei confronti della Città Metropolitana di RAGIONE_SOCIALE, volto a conseguire la condanna della convenuta ” alla corresponsione dell’indennizzo di cui all’art. 21 -quinques l. 241/90 per i danni derivanti alla ricorrente dall’inutile partecipazione alla gara; ed in via subordinata la condanna della Città Metropolitana “al risarcimento del danno da responsabilità – precontrattuale e/o c.d. danno da perdita di chance -danno curricolare -comprensivo del danno emergente e del lucro cessante/interesse negativo -stante il perdurare dell’inadempimento -inerzia da parte delle pp.aa.- ex art. 30 c.p.a. nonché artt. 1337, 2043 c.c. “.
Proposta inizialmente la causa avanti al giudice amministrativo, questi se ne era infatti spogliato, ricusando appunto di conoscerne per difetto della propria giurisdizione, sulla considerazione che, sebbene gli obblighi di correttezza e buona fede che devono connotare ai sensi dell’art. 1 l. 241/90 l’agire della pubblica amministrazione, anche quando siano riconducibili ad una pregressa spendita di poteri autoritativi, sarebbero in ogni caso forieri, in caso di loro inosservanza, di una lesione dell’affidamento riposto dal privato nella legittimità dell’azione amministrativa, tuttavia le relative controversie ” non avrebbero ad oggetto le modalità di esercizio del potere amministrativo e non sarebbero inerenti a situazioni soggettive che, ancorché aventi consistenza di diritti, siano state tuttavia incise dalla spendita di poteri pubblici, ma riguarderebbero il complessivo modus agendi dell’Amministrazione, che si assume contrario a regole comportamentali di buona fede e correttezza e nel cui ambito il provvedimento illegittimo e la sua caducazione (in autotutela o ope judicis) rilevano come meri fatti storici “.
All’opposto il giudice remittente argomenta la sussistenza della giurisdizione denegata dal primo giudice spiegando una duplice giustificazione.

In primo luogo si osserva che ” nel caso in esame non si è mai addivenuti all’aggiudicazione” : ciò induce a ravvisare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sia in relazione alla domanda di indennizzo (” stante la previsione dell’art. 133, lett. a), n. 4, del d.lgs. n. 104 del 02/07/2010, a mente del quale rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di ‘determinazione e corresponsione dell’indennizzo dovuto in caso di revoca del provvedimento amministrativo ‘), che in relazione alla domanda subordinata, volta ad ottenere il risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale della P.A., che ” è attratta nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, stavolta in base al disposto dell’art. 133, lett. e), n. 1 del d.lgs. n. 104/2010, che riserva alla suddetta giurisdizione le controversie ‘relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture, svolte da soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio, all’applicazione della normativa comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale, ivi incluse quelle risarcitorie e con estensione della giurisdizione esclusiva alla dichiarazione di inefficacia del contratto a seguito di annullamento dell’aggiudicazione ed alle sanzioni alternative’ .
In secondo luogo è opinione del rimettente che, sebbene sia vero che la pretesa risarcitoria fondata sulla lesione dell’affidamento nella legittimità di un provvedimento ampliativo adottato da una pubblica amministrazione, poi annullato in autotutela, non abbia ad oggetto il modo in cui l’amministrazione ha esercitato il proprio potere con il provvedimento annullato, o con quello di annullamento del primo, costituendo l’illegittimità del provvedimento il mero presupposto della lite, nondimeno l’inosservanza o meno delle regole di correttezza nei rapporti con i privati -regole distinte ed autonome rispetto a quelle della legittimità amministrativa ed a cui deve essere informato il procedimento amministrativo -, che andrebbe fatta valere avanti al giudice ordinario, si rende riconoscibile solo allorché ” la detta lesione non sia conseguenza immediata e diretta di un provvedimento autoritativo, né di un
comportamento riconducibile, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere” , mentre nella specie “la domanda risarcitoria della RAGIONE_SOCIALE si fonda proprio sul provvedimento di revoca e collega la lesione del legittimo affidamento all’adozione del suddetto provvedimento, che è quindi la causa diretta del danno di cui si chiede il ristoro e non un mero fatto storico, rientrante in una fattispecie più ampia con la conseguenza”.

Questo approdo trova l’adesione del procuratore generale, a parere del quale poiché “l a causa petendi è costituita dalla revoca della procedura di gara cui la ricorrente aveva partecipato … non vi è dubbio che il provvedimento di revoca della procedura di gara ha costituito l’esplicazione di un potere autoritativo della P.A., la quale ha valutato discrezionalmente il venir meno della provvista finanziaria necessaria per l’affidamento del servizio oggetto di gara”. Questo fatto radica di conseguenza la giurisdizione del g.a., peraltro argomentabile anche alla stregua degli argomenti indicati dal Tribunale, dovendo aversi riguardo, da un lato, ” al tenore letterale dell’art. 133, lett. A), n. 4), cod. proc. amm., secondo il quale le controversie in materia di indennizzo da revoca sono assegnate alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo “, dall’altro al fatto che l’istanza risarcitoria è ” in rapporto di causalità diretta con il successivo esercizio del potere discrezionale di riesame degli interessi valutati in sede di erogazione “.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Come visto il contenzioso di partenza contempla una duplice istanza di parte dell’attrice: una prima domanda è volta a conseguire la condanna dell’ente promotore ” alla corresponsione dell’indennizzo di cui all’art. 21 -quinques l. 241/90 per i danni derivanti alla ricorrente dall’inutile partecipazione alla gara”; una seconda domanda è intesa, invece, ad ottenere sempre la condanna del ente promotore “al risarcimento del danno – da responsabilità – precontrattuale e/o c.d. danno da perdita di chance -danno curricolare -comprensivo del danno emergente e del lucro cessante/interesse negativo -stante il perdurare dell’inadempimento -inerzia da parte delle pp.aa.- ex art. 30 c.p.a. nonché artt. 1337, 2043 c.c.”.
A fronte di ciò reputa il collegio che la giurisdizione del giudice amministrativo si renda inoppugnabile con riferimento alla prima domanda. Riguardo ad essa non può infatti che concordarsi con la statuizione tribunalizia dal momento che riguardo alla domanda di indennizzo ex art. 21quinquies l. 241/90 sussiste ex ore legis la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in ragione della riserva operata dall’art. 133, comma 1, lett a), n. 4 cod. proc. amm., giusta il quale spetta alla giurisdizione esclusiva del g.a. la cognizione ” a) le controversie in materia di 4) determinazione e corresponsione dell’indennizzo dovuto in caso di revoca del provvedimento amministrativo “. Anche in difetto di una siffatta previsione, la conclusione cui essa conduce non potrebbe essere in ogni caso diversa, dato che, come bene ha osservato il AVV_NOTAIO Generale, richiamando il precedente di queste SS.UU. relativo al caso in cui la revoca della procedura di gara era stata disposta per l’ originaria illegittimità dell’atto (Cass. Sez. un., 13992/2024 ), anche quando la revoca non trovi ragione in un vizio originario della procedura, ma sia dovuto a sopravvenute ragioni di copertura finanziaria che inducono la P.A. a non ritenere più sostenibile la spesa, essendo evidente il maggior tasso di discrezionalità di una decisione del genere. E ciò perché quando la norma di previsione affida alla P.A. il discrezionale apprezzamento circa l’erogazione del contributo, l’aspirante è titolare di un interesse legittimo, che conserva identica natura durante tutta la fase procedimentale che precede il provvedimento di attribuzione del beneficio ed è tutelabile davanti al giudice amministrativo. Dunque, ove la mancata erogazione del finanziamento, già attribuito, dipenda dall’esercizio di poteri di autotutela dell’amministrazione, per vizi di legittimità o per contrasto originario con l’interesse pubblico, ciò concerne posizioni di interesse legittimo, tutelabili esclusivamente avanti al giudice amministrativo.
RG 540/25 RAGIONE_SOCIALE-Città Metropolitana di RAGIONE_SOCIALE Est. Cons. COGNOME 7. Quanto alla seconda domanda vale osservare, anche qui aderendo alle conclusioni del P.G., che in tema di domande di risarcimento del danno nei confronti della P.A. a seguito dell’annullamento o sostituzione dell’originario provvedimento di concessione di un finanziamento, spetta al giudice amministrativo la cognizione delle domande che si pongono in rapporto di
causalità diretta con il successivo esercizio del potere discrezionale di riesame degli interessi valutati in sede di erogazione, mentre restano riservate alla cognizione del giudice ordinario le azioni risarcitorie fondate su comportamenti della P.A. che prescindono dall’esercizio di quel potere (Cass., Sez. Un., 16960/2018). La cognizione sulla domanda risarcitoria del privato per i danni causati dalla mancata adozione di atti che avrebbero dovuto essere emanati da parte dell’autorità amministrativa competente spetta alla giurisdizione del giudice amministrativo, poiché si risolve nella contestazione circa l’omesso o cattivo (in tempi e modi non congrui) esercizio di un dato potere da parte dell’Amministrazione, donde la posizione giuridica soggettiva del danneggiato è costituita dall’interesse legittimo al corretto esercizio di tale potere. Soccorre, del resto, in questa direzione anche il recente dictum di SS.UU 26080/2025 ove è stato affermato che pur se in relazione a talune voci di danno rappresentate dall’attrice si potesse invocare la tutela dell’affidamento legittimo, non per questo andrebbe perciò denegata la giurisdizione del g.a. dal momento che con il citato arresto le SS.UU., pur considerando che ” il fulcro della pretesa risarcitoria risiede nella violazione dei doveri che la disciplina ha recepito nella conformazione normativa del contenuto del rapporto amministrativo (, comma 2 bis, ), non di regole che incidono sulla validità dei provvedimenti adottati”, sicché è indubitabile che il danno da lesione dell’affidamento attiene sempre ad un diritto soggettivo della parte, hanno tuttavia affermato il principio che la giurisdizione del giudice ordinario -ovvero del giudice dei diritti soggettivi -non operi allorché la materia sia devoluta alla cognizione esclusiva del giudice amministrativo (” Deve concludersi, quindi, che, all’infuori delle materie di giurisdizione esclusiva elencate dall’ , in caso di violazione dell’affidamento incolpevole la giurisdizione sulle azioni risarcitorie appartiene al giudice ordinario”).
Applicandosi, nella specie, la previsione dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 4, cod. proc. amm. ne discende che, ove mai nella specie si potesse discorrere di lesione dell’affidamento, anche sotto questo profilo andrebbe in ogni caso riconosciuta la giurisdizione del giudice amministrativo, radicandosi infatti la

pretesa risarcitoria qui esercitata appunto in relazione alla pregressa revoca di una procedura di gara.

Va dunque affermata in relazione alla duplice domanda spiegata dall’attrice la giurisdizione del giudice amministrativo.

Non vi è luogo a statuire sulle spese processuali trattandosi di regolamento di giurisdizione proposto d’ufficio.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo avanti al quale rimette le parti.

Cosi deciso in Roma nella camera di consiglio della Sezioni Unite civili il giorno 21.10.2025.

La Presidente Dott.ssa NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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