Giurisdizione COSAP: decide il giudice ordinario

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione risolvono un conflitto negativo di giurisdizione tra giudice tributario e giudice ordinario. La Corte stabilisce che le controversie relative al Canone per l’Occupazione di Spazi ed Aree Pubbliche (COSAP) rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, poiché il COSAP non ha natura tributaria ma patrimoniale, essendo un corrispettivo per un’utilizzazione specifica di un bene pubblico.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 ottobre 2025 in Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione COSAP: le Sezioni Unite confermano la competenza del Giudice Ordinario

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 34495 del 2024, sono intervenute per dirimere un conflitto di giurisdizione in materia di giurisdizione COSAP, il Canone per l’Occupazione di Spazi ed Aree Pubbliche. La decisione riafferma un principio consolidato: le controversie su questo canone non hanno natura tributaria e, pertanto, devono essere decise dal giudice ordinario e non dalle corti di giustizia tributaria. Una pronuncia che fa chiarezza su un tema spesso oggetto di incertezze procedurali per cittadini e imprese.

I fatti di causa: un rimpallo di competenze

La vicenda processuale ha origine dall’impugnazione di due avvisi di accertamento per il pagamento del COSAP, emessi da un Comune nei confronti di un contribuente e di una società. I due soggetti avevano inizialmente adito il Giudice di pace, ritenendolo competente a decidere sulla legittimità della liquidazione del canone. Tuttavia, il Giudice di pace, con due distinte ordinanze, declinava la propria giurisdizione.

A seguito di tale decisione, la causa veniva riassunta dinanzi alla Corte di giustizia tributaria di primo grado. Sorprendentemente, anche quest’ultima si dichiarava priva di giurisdizione, sollevando un conflitto negativo di giurisdizione dinanzi alla Corte di Cassazione. Si è creato così uno stallo in cui nessun giudice si riteneva competente a decidere nel merito della controversia.

La questione sulla giurisdizione COSAP

Il nucleo del problema risiede nella natura giuridica del COSAP. È un tributo o un canone di natura patrimoniale? La risposta a questa domanda determina quale giudice sia competente a decidere le relative controversie.

– Se il COSAP fosse considerato un tributo, la competenza spetterebbe alle Corti di giustizia tributaria.
– Se, invece, fosse qualificato come un canone patrimoniale, ossia un corrispettivo per l’utilizzo di un bene pubblico, la giurisdizione ricadrebbe sul giudice ordinario (come il Giudice di pace o il Tribunale, a seconda del valore).

Nel caso specifico, i contribuenti contestavano esclusivamente aspetti legati alla liquidazione del canone, come la superficie considerata, i giorni di occupazione e la categoria applicata, rafforzando la tesi di una controversia sulla corretta determinazione di un corrispettivo.

Le motivazioni della decisione

La Corte di Cassazione, nel risolvere il conflitto, ha richiamato il proprio consolidato orientamento, formatosi a seguito della fondamentale sentenza della Corte Costituzionale n. 64 del 2008. Quest’ultima aveva dichiarato l’incostituzionalità della norma che attribuiva le controversie in materia di COSAP alla giurisdizione tributaria.

Le Sezioni Unite hanno ribadito che il COSAP non ha natura tributaria. La sua essenza è quella di un corrispettivo per una concessione amministrativa che permette l’uso esclusivo di un bene pubblico. Mancano gli elementi tipici del tributo, quali la doverosità della prestazione e il collegamento con il finanziamento della spesa pubblica generale.

L’obbligo di pagamento del canone, spiegano i giudici, non deriva da un’imposizione autoritativa svincolata da una controprestazione, ma dalla scelta del singolo di occupare uno spazio pubblico. Di conseguenza, la controversia ha natura privatistica e patrimoniale, rientrando a pieno titolo nella sfera di competenza del giudice ordinario.

La Corte ha quindi cassato le ordinanze con cui il Giudice di pace aveva erroneamente declinato la propria giurisdizione, indicandolo come il giudice davanti al quale il processo deve proseguire.

Le conclusioni e le implicazioni pratiche

La decisione delle Sezioni Unite consolida la certezza del diritto in un settore delicato per imprese e cittadini che utilizzano suolo pubblico. Si stabilisce in modo definitivo che per contestare avvisi di pagamento relativi al COSAP, l’interessato deve rivolgersi al giudice ordinario e non a quello tributario. Questa chiarezza procedurale è fondamentale per evitare inutili rimpalli di competenza che allungano i tempi della giustizia e aumentano i costi per i litiganti. La pronuncia serve da monito per i giudici di merito, affinché si attengano a un principio ormai pacifico, garantendo una tutela giurisdizionale più rapida ed efficace.

A quale giudice spetta la giurisdizione sulle controversie relative al COSAP?
La giurisdizione per le controversie concernenti il Canone per l’Occupazione di Spazi ed Aree Pubbliche (COSAP) spetta al giudice ordinario (es. Giudice di Pace o Tribunale).

Perché il COSAP non è considerato un tributo?
Il COSAP non è un tributo perché non ha natura impositiva, ma costituisce il corrispettivo per la concessione dell’utilizzo di un bene pubblico. Il suo pagamento non è legato alla capacità contributiva o al finanziamento della spesa pubblica generale, ma a una specifica controprestazione dell’ente.

Cosa ha deciso la Corte di Cassazione nel caso di specie?
La Corte di Cassazione ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, cassando le ordinanze del Giudice di Pace che avevano erroneamente declinato la competenza e rimettendo la causa a quest’ultimo per la prosecuzione del giudizio.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 34495 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 34495 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 26/12/2024

REGOLAMENTO DI GIURISDIZIONE

ORDINANZA

sul conflitto negativo di giurisdizione, iscritto al n. 12144/2024 R.G., sollevato dalla Corte di giustizia tributaria di primo grado di Foggia con ordinanza n. 295/2024, depositata in data 24 aprile 2024, nel procedimento iscritto al n. 718/2015 R.G., proposto in riassunzione da:

COGNOME COGNOME e RAGIONE_SOCIALE di COGNOME RAGIONE_SOCIALE , in persona del socio accomandatario e legale rappresentante pro tempore , NOME COGNOME rappresentati e difesi dall’avv. NOME COGNOME (pecEMAIL, ricorrenti in quel giudizio;

ricorrente nel giudizio tributario non costituito in questa fase contro

COMUNE di COGNOME , in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. NOME COGNOME (pec: EMAIL), controricorrente in quel giudizio;

contro

ricorrente nel giudizio tributario non costituito in questa fase –

nonché contro

PROCURA GENERALE della CORTE DI CASSAZIONE;

-terza chiamata in causa nel giudizio tributario non costituito in questa fase –

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 12 novembre 2024 dal Consigliere NOME COGNOME

lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale, dott.ssa NOME COGNOME che ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

Fatti di causa

Con ordinanza n. 285/2024, depositata in data 24 aprile 2024, emessa nel giudizio avente ad oggetto le impugnazioni proposte da NOME COGNOME e dalla RAGIONE_SOCIALE avverso gli avvisi di accertamento per COSAP emessi entrambi in data 3 ottobre 2013 dal Comune di Margherita di Savoia e notificati in data 19/11/2013 ai predetti contribuenti, la Corte di giustizia tributaria di primo grado di Foggia, declinando la

propria giurisdizione in relazione a controversia che aveva ad oggetto «la debenza o meno del canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche», condividendo sul punto la tesi sostenuta dall’Ente comunale nell’atto di costituzione in giudizio, sollevava conflitto negativo di giurisdizione.

Il Giudice di pace di Trinitapoli aveva infatti in antecedenza ugualmente declinato la propria con le ordinanze del 16/12/2014 e del 05/01/2015 rese nei giudizi separatamente proposti dai contribuenti ed iscritti rispettivamente al n. 681/13 R.G. e n. 682/13 R.G.

Motivi della decisione

Il giudizio proposto dal COGNOME e dalla RAGIONE_SOCIALE, separatamente dinanzi al giudice ordinario e unitariamente, invece, in sede di riassunzione dinanzi al giudice tributario, ha ad oggetto l’accertamento negativo del credito vantato dal Comune di Margherita di Savoia per canone per l’occupazione di suolo pubblico, oltre ai maturati interessi e alla corrispondente sanzione amministrativa. Ciò emerge dagli originari atti introduttivi da cui risulta che i contribuenti hanno contestato esclusivamente «la liquidazione del canone come effettuato sia in ragione della superficie, sia della data, sia in punto di giorni di occupazione, sia in ragione della categoria di occupazione» (così nei ricorsi al giudice di pace, riprodotti nel corpo del ricorso al giudice tributario).
Ciò precisato, va affermata la giurisdizione del giudice ordinario, in ossequio al consolidato orientamento giurisprudenziale di questa Suprema Corte formatosi sulla scia della pronuncia di incostituzionalità (Corte cost., sentenza n. 64 del 2008) dell’ art. 2, comma 2, secondo periodo, del d.lgs. n. 546 del 1992, come novellato dal d.l. n. 203 del 2005, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2005, che aveva attribuito alle Commissioni tributarie la competenza giurisdizionale in materia di COSAP.
Queste Sezioni Unite hanno, invero, affermato che «in tema di riparto di giurisdizione, spettano alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie relative al canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP)» (Cass., Sez. U., n. 28161 del 2008; Cass., Sez. U., n. 7190 del 2011), «poiché l’obbligo del pagamento di un canone per l’utilizzazione di suolo pubblico non ha natura tributaria, esulando dalla doverosità della prestazione e dal collegamento di questa alla pubblica spesa» (Cass., Sez. U, Ordinanza n. 21950 del 2015; in termini anche Cass., Sez. U., n. 23859 del 2012; conf., da ultimo, Cass. n. 27887 del 2021).
A tale principio non si è attenuto il Giudice di pace sicché, cassate le due ordinanze negatorie della giurisdizione ordinaria che va, invece affermata, la causa va rimessa a detto Giudice davanti al quale il giudizio deve proseguire.

Non deve provvedersi sulle spese processuali, atteso che il conflitto è stato sollevato d’ufficio e che le parti non hanno svolto attività difensiva in questa sede.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, cassa le ordinanze del Giudice di pace di Trinitapoli del 16/12/2014 e del 05/01/2015, avanti al quale rimette le parti.

Così deciso in Roma, il 12/11/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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