Giurisdizione contabile e fondi pubblici: la guida

La Corte di Cassazione ha confermato la giurisdizione contabile nei confronti di una società privata e dei suoi amministratori, accusati di truffa aggravata per l’indebita percezione di fondi europei destinati al settore ittico. Nonostante il rapporto fosse basato su un contratto di diritto privato, l’impiego distorto di risorse pubbliche per finalità diverse da quelle programmate radica la competenza del giudice contabile. La sentenza chiarisce inoltre che l’azione per responsabilità erariale è autonoma rispetto al processo penale, non configurando alcuna violazione del principio del ne bis in idem.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 marzo 2026 in Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione contabile: la responsabilità dei privati sui fondi pubblici

La gestione dei finanziamenti pubblici comporta responsabilità rigorose che superano i confini del diritto civile ordinario. Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Cassazione ha ribadito come la giurisdizione contabile si applichi anche ai soggetti privati che, pur agendo tramite contratti di appalto, gestiscono risorse destinate a scopi di interesse generale.

Il caso: truffa sui fondi europei e danno erariale

La vicenda trae origine da un’indagine su una presunta truffa ai danni di un Ministero e dell’Unione Europea. Una società di marketing, aggiudicataria di un progetto per la promozione dei prodotti ittici, avrebbe presentato documentazione fiscale falsa per giustificare spese mai sostenute. La Corte dei conti aveva condannato gli amministratori al risarcimento di oltre due milioni di euro per danno erariale. I ricorrenti hanno impugnato la decisione, sostenendo che un semplice contratto di appalto privato non potesse generare un rapporto di servizio con la Pubblica Amministrazione.

La decisione sulla giurisdizione contabile

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso, confermando che la giurisdizione contabile non dipende dalla natura del soggetto (pubblico o privato) o dal titolo giuridico del rapporto (contratto o concessione). Ciò che conta è la natura del danno: se le risorse pubbliche vengono distolte dalle finalità preordinate, si configura un danno erariale. Nel caso specifico, l’attività promozionale era essenziale per attuare la politica nazionale e comunitaria di sviluppo dei mercati, rendendo il privato un partecipante attivo alla funzione pubblica.

Autonomia tra processo penale e contabile

Un altro punto cruciale riguarda il rapporto con il processo penale. I ricorrenti lamentavano la violazione del principio del ne bis in idem, dato che erano stati assolti in sede penale per i medesimi fatti. Tuttavia, le Sezioni Unite hanno chiarito che la giurisdizione penale e quella contabile sono reciprocamente indipendenti. Il giudizio dinanzi alla Corte dei conti ha natura risarcitoria e non punitiva, pertanto può proseguire autonomamente senza interferenze, mirando esclusivamente al ristoro del patrimonio pubblico leso.

Le motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sul concetto di ‘rapporto di servizio’ in senso lato. Non è necessaria un’immedesimazione organica del privato nell’amministrazione; è sufficiente che il soggetto gestisca denaro pubblico per realizzare un obiettivo di interesse collettivo. La frustrazione dello scopo pubblico, causata dalla percezione illecita del contributo, sposta automaticamente la competenza dal giudice ordinario a quello contabile, indipendentemente dall’esito dei procedimenti penali paralleli.

Le conclusioni

Le conclusioni dei giudici di legittimità blindano l’operato della Corte dei conti nei casi di malversazione di fondi europei e nazionali. Per le imprese e i professionisti, questo significa che ogni irregolarità nella gestione di contributi pubblici può innescare una responsabilità patrimoniale diretta dinanzi alla magistratura contabile. L’indipendenza dei giudizi garantisce allo Stato uno strumento di tutela rapido ed efficace, separato dalle lungaggini e dalle diverse finalità del processo penale.

Quando un privato risponde dinanzi alla Corte dei conti?
Un privato risponde dinanzi alla Corte dei conti quando gestisce risorse pubbliche e ne distoglie la finalità, causando un danno economico allo Stato o a un ente pubblico.

L’assoluzione in sede penale blocca il giudizio contabile?
No, le due giurisdizioni sono indipendenti. Il giudizio contabile ha natura risarcitoria e può procedere anche se il fatto materiale è lo stesso del processo penale.

Cosa si intende per rapporto di servizio per un’azienda?
Si intende il legame che si crea quando l’azienda, attraverso un contratto o un finanziamento, partecipa alla realizzazione di un interesse pubblico generale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 32523 Anno 2023

Civile Ord. Sez. U Num. 32523 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 23/11/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 24373/2022 R.G. proposto da COGNOME NOME, NOME e RAGIONE_SOCIALE, rappresentati e difesi dal Prof. Avv. AVV_NOTAIO COGNOME (p.e.c. indicata: EMAIL) e dall’AVV_NOTAIO. NOME COGNOME (p.e.c. indicata: EMAIL), con domicilio eletto presso lo studio del primo in RAGIONE_SOCIALE, INDIRIZZO;

-ricorrenti –

contro

Procuratore Generale rappresentante il Pubblico RAGIONE_SOCIALE presso la Corte dei conti, domiciliato ex lege presso il proprio Ufficio in RAGIONE_SOCIALE, INDIRIZZO;

-controricorrente –

e nei confronti di

RAGIONE_SOCIALE e , rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura generale RAGIONE_SOCIALEo Stato (p.e.c.: EMAIL), presso i cui uffici domicilia ope legis in RAGIONE_SOCIALE, alla INDIRIZZO;

-controricorrente -avverso la sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti, prima sezione giurisdizionale centrale d’appello, n. 369/2022, depositata il 25 luglio 2022 .

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 7 novembre 2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

Rilevato che:

nel 2019 la Procura Regionale RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti convenne dinanzi alla sezione giurisdizionale per il Lazio RAGIONE_SOCIALEa medesima Corte la società RAGIONE_SOCIALE e i coniugi NOME COGNOME e NOME COGNOME, chiedendone la condanna, in solido, al risarcimento di danno erariale;

dedusse a fondamento che, dalle indagini svolte dal RAGIONE_SOCIALE, a seguito di segnalazione RAGIONE_SOCIALE‘Ufficio RAGIONE_SOCIALE Antifrode (OLAF) del 20 dicembre 2013, era emerso che i predetti coniugi, mediante la società RAGIONE_SOCIALE

RAGIONE_SOCIALE, aggiudicataria di un progetto comunitario avente ad oggetto la promozione finalizzata a migliorare l’immagine dei prodotti RAGIONE_SOCIALEa pesca e RAGIONE_SOCIALE‘acquacoltura, di cui al contratto NUMERO_DOCUMENTO a valere sul RAGIONE_SOCIALE), avevano posto in essere una truffa ai danni del RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE‘Unione Europea presentando falsa documentazione fiscale, intestata alla stessa società e ad altre società “satelliti” a questa collegate, facendo apparire come effettivamente realizzate prestazioni di servizi in tutto o in parte mai avvenute, al solo fine di giustificare la spesa sostenuta nei confronti del citato RAGIONE_SOCIALE;
la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per il Lazio, con sentenza n. 493 del 2020 ─ respinta l’eccezione di difetto di giurisdizione e disattesa altresì l’istanza di sospensione del giudizio in attesa RAGIONE_SOCIALEa definizione del procedimento penale instaurato a carico dei predetti per gli stessi fatti ─ accolse la domanda condannando i convenuti al pagamento, in favore del RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALEa somma di euro 2.139.700,00, oltre accessori, a titolo di risarcimento del danno erariale;
avverso tale sentenza proposero appello sia la società che i coniugi COGNOME e COGNOME, tra l’altro censurando l’omessa declaratoria del difetto di giurisdizione del giudice contabile e la mancata sospensione del procedimento;

la Corte dei conti, prima sezione giurisdizionale centrale d’appello, con sentenza n. 369/2022, resa pubblica mediante deposito in segreteria il 25 luglio 2022, ha rigettato il gravame;

in punto di giurisdizione ha evidenziato che, secondo l’orientamento da tempo invalso nella giurisprudenza di legittimità, il dato essenziale che radica la giurisdizione contabile è rappresentato dall’evento dannoso verificatosi a carico di una P.A., per effetto RAGIONE_SOCIALE‘impiego distorto di risorse pubbliche e non più dal quadro di

riferimento ─ pubblico o privato ─ nel quale si colloca la condotta produttiva del danno, mentre è irrilevante il titolo, o le modalità operative, in base al quale la gestione del pubblico denaro è svolta, potendo consistere in un rapporto di pubblico impiego o di servizio, ma anche in una concessione amministrativa o, come nel caso di specie, in un contratto di diritto privato;

ha inoltre giudicato infondata la censura relativa alla mancata sospensione del procedimento contabile in attesa RAGIONE_SOCIALEa definizione di quello penale rilevando che, secondo principio che ha trovato conferma negli artt. 106 e 107 d.lgs. 26 agosto 2016, n. 174, la giurisdizione penale e quella civile per risarcimento danni derivante da reato, come quella contabile, sono reciprocamente indipendenti nelle loro sfere cognitive e decisorie, anche quando investono il medesimo fatto materiale;
per la cassazione di tale sentenza NOME COGNOME, NOME COGNOME e la RAGIONE_SOCIALE propongono ricorso sulla base di due motivi, cui resiste il Procuratore generale rappresentante il pubblico ministero presso la Corte dei conti;

il RAGIONE_SOCIALE ha depositato controricorso ad adiuvandum ;

la trattazione è stata fissata in adunanza camerale ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 380 -bis. 1 cod. proc. civ.;

i ricorrenti hanno depositato, in data 11 ottobre 2023, una prima memoria, ex art. 380bis. 1 cod. proc. civ., il Pubblico RAGIONE_SOCIALE ha depositato, in data 12 ottobre 2023, conclusioni con le quali ha chiesto il rigetto del ricorso;

in data 23 ottobre 2023 i ricorrenti hanno depositato «note» in replica alle conclusioni del P.G.;

considerato che:

con il primo motivo (« difetto di giurisdizione: erroneità RAGIONE_SOCIALEa

sentenza n. 369/2022 … per non aver rilevato e pronunciato il difetto di giurisdizione, ai sensi RAGIONE_SOCIALEa legge n. 20/1994, all’art. 1, così come modificato dall’art. 3 RAGIONE_SOCIALEa legge 20 dicembre 1996, n. 639 ss.mm.ii; violazione dei limiti esterni RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti e dei criteri di riparto tra giurisdizione ordinaria e contabile ») i ricorrenti si dolgono che la sentenza impugnata non abbia dichiarato il difetto di giurisdizione RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti a conoscere RAGIONE_SOCIALEa controversia che ─ sostengono ─ avrebbe dovuto essere rilevato vertendosi in ipotesi di insussistenza di qualsivoglia rapporto qualificabile anche solo lato sensu di servizio, ossia caratterizzato da una effettiva “immedesimazione organica” in modo continuativo e/o dall’esercizio di poteri autoritativi ovvero dalla gestione o dal maneggio di denaro pubblico;
rilevano in particolare che l’aggiudicazione RAGIONE_SOCIALEa gara di appalto da parte RAGIONE_SOCIALEa società RAGIONE_SOCIALE, soggetto privato e parte di un rapporto contrattuale di natura esclusivamente privatistica, è di per sé inidonea a determinare l’insorgere di un rapporto di servizio, e che pertanto non è possibile in alcun modo ravvisare la spendita dei poteri tipici RAGIONE_SOCIALEa Pubblica Amministrazione;

con il secondo motivo (« Difetto di giurisdizione per violazione del principio del ne bis in idem ; erronea o illegittima configurazione dei rapporti tra giudizio penale e giudizio per responsabilità amministrativa; eccesso di potere giurisdizionale e superamento dei limiti esterni RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione contabile; illegittimità costituzionale RAGIONE_SOCIALEa attuale disciplina ») lamentano i ricorrenti il mancato riconoscimento di un rapporto di pregiudizialità in senso tecnico con il separato procedimento penale;
sostengono che, per il principio del ne bis in idem , avrebbe dovuto escludersi una duplicità di azioni attivate contestualmente (costituzione di parte civile del RAGIONE_SOCIALE nel processo penale e azione del PG dinanzi alla Corte dei conti) che, seppure con la specificità

propria di ciascuna di esse, sono volte a conseguire, ciascuna avanti al giudice munito di giurisdizione, sulla base RAGIONE_SOCIALEo stesso fatto, identico petitum in danno del medesimo soggetto obbligato;

evidenziano che la Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE ─ investita RAGIONE_SOCIALE‘appello proposto dal RAGIONE_SOCIALE avverso la sentenza del Tribunale di RAGIONE_SOCIALE che ne aveva respinto l’opposizione a decreto ingiuntivo ottenuto dalla RAGIONE_SOCIALE relativo al pagamento del II SAL, avendo verificato che tutte le prestazioni contrattuali risultano correttamente eseguite ─ ha ordinato la sospensione del giudizio, proprio per la pendenza del processo penale vertente sui medesimi fatti asseritamente causativi del danno erariale richiesto in sede contabile per l’identico ammontare;
con la prima memoria depositata ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 380 -bis. 1 cod. proc. civ. i ricorrenti hanno evidenziato che, con sentenza n. 9169/2023, resa alla pubblica udienza del 9 giugno 2023, pubblicata il 23 giugno 2023 e passata in giudicata in data 29 luglio 2023, il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE ha mandato assolti i predetti coniugi dai reati loro ascritti in relazione ai medesimi fatti;

il primo motivo è infondato;

secondo la costante giurisprudenza di questa Corte regolatrice (Cass. Sez. U. 25/01/2013, n. 1774; Cass. Sez. U. 24/11/2015, n. 23897; Cass. Sez. U. 31/07/2017, n. 18991; Cass. Sez. U. 05/06/2018, n. 14436; Cass. Sez. U. 28/03/2019, n. 8676; Cass. Sez. U. 16/05/2019, n. 13245; Cass. Sez. U. 22/11/2019, n. 30526), è configurabile un rapporto di servizio tra la pubblica amministrazione erogatrice di contributo e il soggetto privato che, ponendo in essere i presupposti per la illegittima percezione del finanziamento o disponendo RAGIONE_SOCIALEa somma erogata in modo diverso da quello preventivato, abbia frustrato lo scopo perseguito dall’amministrazione, distogliendo le risorse conseguite dalle finalità cui erano preordinate;
inoltre, ai fini del radicamento RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti sul danno erariale conseguente alla illecita percezione del contributo pubblico, risulta decisiva la natura del danno conseguente alla mancata realizzazione degli scopi perseguiti con la contribuzione, non avendo rilevanza né la qualità del soggetto che gestisce il denaro pubblico, il quale ben può essere un soggetto di diritto privato destinatario RAGIONE_SOCIALEa contribuzione, né il titolo in base al quale la gestione del pubblico denaro è svolta, che può consistere in un rapporto di pubblico impiego o di servizio, ma anche in una concessione amministrativa o in un contratto di diritto privato;
in piena coerenza con tale principio, la Corte dei conti ha correttamente evidenziato che, ai detti fini, non può rilevare la circostanza, pure enfatizzata dagli appellanti, che la società RAGIONE_SOCIALE abbia stipulato un contratto di diritto privato di appalto di servizi con il RAGIONE_SOCIALE, al contrario dovendosi attribuire rilevanza al fatto che essa, mediante le prestazioni dedotte in contratto ─ e che era tenuta a realizzare nella loro interezza ─ era chiamata a partecipare alla realizzazione di quell’interesse pubblico generale di cui risultava essere intestatario il RAGIONE_SOCIALE, quale appunto è lo sviluppo e la sostenibilità economica del settore RAGIONE_SOCIALEa pesca;
in tal senso ha in particolare evidenziato che anche l’attività promozionale commessa in appalto alla società, in quanto tesa alla valorizzazione dei prodotti del mare, diventa essenziale alla realizzazione di quell’interesse pubblico nazionale che il RAGIONE_SOCIALE è chiamato a realizzare con i fondi FEP ricevuti dall’Unione europea, tant’è che proprio l’art. 40 del Regolamento FEP (Reg. CE n. 1198/2006), nell’ambito RAGIONE_SOCIALE‘Asse prioritario 3 – Misure di interesse comune, nel quale, a sua volta, si inserisce il contratto di cui è causa, prevede il finanziamento di misure tese ad attuare una politica di promozione o di sviluppo di nuovi mercati per i prodotti RAGIONE_SOCIALEa pesca e
RAGIONE_SOCIALE‘acquacoltura;

il secondo motivo è del pari infondato;

va al riguardo dato seguito al consolidato orientamento di questa Corte a Sezioni Unite secondo il quale, in tema di responsabilità erariale, la giurisdizione penale e la giurisdizione contabile sono reciprocamente indipendenti nei loro profili istituzionali anche quando investono un medesimo fatto materiale, ponendo l’eventuale interferenza tra i giudizi esclusivamente un problema di proponibilità RAGIONE_SOCIALE‘azione da far valere davanti alla Corte dei conti, senza dar luogo ad una questione di giurisdizione;
tale principio, affermato da Cass. Sez. U. 28/12/2017, n. 31107, è stato più di recente ribadito da Cass. Sez. U. 19/03/2020, n. 7457, che ha confermato che deve escludersi l’ammissibilità del ricorso per cassazione avverso le decisioni RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti per violazione del ne bis in idem , risolvendosi tale vizio in un error in iudicando sui limiti interni RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione, sotto il profilo RAGIONE_SOCIALEa proponibilità o proseguibilità RAGIONE_SOCIALEa domanda, per effetto di una precedente pronuncia del giudice penale (o civile), posto che il sindacato del giudice di legittimità è circoscritto al controllo dei limiti esterni RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione e considerato che l’eventuale interferenza tra il giudizio penale (come pure il giudizio civile) e quello contabile pone esclusivamente un problema di proponibilità RAGIONE_SOCIALE‘azione di responsabilità erariale, essendo le giurisdizioni reciprocamente indipendenti nei loro profili istituzionali, anche in relazione allo stesso fatto materiale;
mette conto al riguardo anche rammentare che la Corte europea dei diritti RAGIONE_SOCIALE‘uomo, con decisione 13/05/2014, Rigolio c. Italia, ha escluso l’applicabilità del divieto di doppia incriminazione (previsto nell’art. 4 del protocollo n. 7 integrativo Cedu) al caso del giudizio di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti italiana;

la violazione del ne bis in idem è stata esclusa dalla Corte EDU

anche e proprio con riguardo alla natura del procedimento dinanzi alla Corte dei conti, essendosi rilevato che detto giudizio non attiene a un’accusa penale, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 6 RAGIONE_SOCIALEa Convenzione (parr. 38 e 46), essendo destinato a concludersi, ove fondato, con la condanna (al pagamento di una somma) avente natura di risarcimento e non di pena (v. Cass. Sez. U. 22/11/2019, n. 23596);

il ricorso deve essere dunque rigettato, avendo correttamente la Corte dei conti ritenuto sussistente la propria giurisdizione;

non vi è luogo a provvedere sulle spese nel rapporto processuale con il Procuratore generale RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti, stante la sua natura di parte solo in senso formale;

i ricorrenti vanno invece condannati alla rifusione RAGIONE_SOCIALEe spese in favore del RAGIONE_SOCIALE, liquidate come da dispositivo;

va dato atto RAGIONE_SOCIALEa sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti , ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 13, comma 1 -quater , d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, legge 24 dicembre 2012, n. 228, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello previsto per il ricorso, ove dovuto, a norma RAGIONE_SOCIALE‘art. 1 -bis RAGIONE_SOCIALEo stesso art. 13;

P.Q.M.

rigetta il ricorso. Condanna i ricorrenti al pagamento, in favore del controricorrente RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALEe spese del presente giudizio, che liquida in Euro 10.000 per compensi, oltre alle spese prenotate a debito.

Ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 13 comma 1 -quater del d.P .R. n. 115 del 2002, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, legge 24 dicembre 2012, n. 228, dà atto RAGIONE_SOCIALEa sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti , RAGIONE_SOCIALE‘ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello previsto per il ricorso, ove dovuto, a norma RAGIONE_SOCIALE‘art. 1 -bis RAGIONE_SOCIALEo stesso art. 13.

Così deciso in RAGIONE_SOCIALE, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEe Sezioni Unite

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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