Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 28963 Anno 2025
Civile Ord. Sez. U Num. 28963 Anno 2025
Presidente: COGNOME PASQUALE
Relatore: COGNOME NOME
Data pubblicazione: 02/11/2025
Sul ricorso iscritto al n. r.g. 18779/2023 proposto da:
RAGIONE_SOCIALE, in proprio e nella qualità di capogruppo mandataria del RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMAINDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME;
– ricorrente –
contro
RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME, che la rappresenta e difende;
– controricorrente –
avverso la sentenza n. 1891/2023 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 23/02/2023.
Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 24/06/2025 dal Consigliere NOME COGNOME;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME, il quale chiede il rigetto del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
1.1.- La società RAGIONE_SOCIALE (oggi RAGIONE_SOCIALE, di seguito anche ‘RAGIONE_SOCIALE‘) risultò aggiudicataria del Lotto n. 6 (comprendente le Regioni Lazio, Campania e Sardegna) della Convenzione RAGIONE_SOCIALE avente ad oggetto l’affidamento del “RAGIONE_SOCIALE Tecnologico Integrato con fornitura di Energia per gli immobili adibiti ad uso Sanitario, in uso, a qualsiasi titolo, alle Pubbliche Amministrazioni” (anche denominata ‘convenzione RAGIONE_SOCIALE‘).
RAGIONE_SOCIALERAGIONE_SOCIALE, con deliberazione n. 697/2014, perfezionò il procedimento di adesione a tale convenzione. Nello stesso atto venne previsto anche l’affidamento di servizi ulteriori non compresi nella convenzione RAGIONE_SOCIALE (definiti “complementari” nella delibera suindicata) ai sensi dell’art. 57, comma 5, lett. a), d.lvo n. 163/2006, all’epoca vigente; l’RAGIONE_SOCIALE sottoscrisse in data 30 dicembre 2014 il relativo contratto rep. 232/15 con RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE
Per quanto di interesse, i suddetti ‘servizi complementari’ contemplavano in particolare: Presidio Control Room (Antincendio), Presidio Sala operativa, Presidio Ascensorista, Presidio Termo-idraulico, Presidio Elettrico, Verifiche ambientali sale operatorie, Manutenzione impianti osmosi, Manutenzione impianti gas medicali, Manutenzione strutture metalliche, infissi e arredi ed Emergenza tecnica (manutenzione straordinaria impianti) ed avevano comportato un aumento di più del 50% dell’importo convenzionale.
Con deliberazione n. 1116 del 7 ottobre 2015, a conclusione di un procedimento di autotutela, l’Amministrazione stabilì di «annullare d’ufficio, ai sensi dell’art. 21nonies l. 241/90 … la Deliberazione n. 697 del 24 novembre 2014 nella parte in cui affidava, ai sensi dell’art. 57, comma 5 lett. a) del
d.lgs. n. 163/2006 al RAGIONE_SOCIALE mandataria capogruppo e a RAGIONE_SOCIALE quale mandante i servizi ivi indicati e nel contratto come ‘complementari’ alla convenzione RAGIONE_SOCIALE sussistendo un interesse concreto al suo parziale annullamento», ritenendo che non ci fossero i presupposti di legge per l’affidamento diretto dei suddetti servizi e che non fossero presenti ragioni di natura tecnica per l’affidamento dei medesimi allo stesso operatore che eseguiva i servizi oggetto della convenzi one ‘principale’.
1.2.- RAGIONE_SOCIALE impugnò la delibera di annullamento in autotutela della Deliberazione n. 697 del 24 novembre 2014 dinanzi al T.A.R. per il Lazio, che respinse il ricorso con sentenza dell’8 marzo 2016, n. 2980; la decisione venne confermata dal Consiglio di Stato, Sez. V, con sentenza del 20 febbraio 2017, n. 757.
1.3.- In seguito, l’RAGIONE_SOCIALE con ricorso n.5862/2017 adì il T.A.R. per il Lazio per conseguire nei confronti di RAGIONE_SOCIALE, già RAGIONE_SOCIALE, la declaratoria, ai sensi dell’art. 121, lett. a), c.p.a., della nullità e/o dell’inefficacia parziale ex tunc dell’anzidetto contratto d’appalto rep. 232/15 del 30 dicembre 2014, per la parte concernente l’affidamento dei ‘servizi complementari’, quale effetto dell’annullamento d’ufficio in autotutela divenuto definitivo.
Il T.A.R., con la sentenza n. 11118 del 9 agosto 2022, accolse il ricorso.
Ravvisato l’ «interesse dell’RAGIONE_SOCIALE ricorrente ad ottenere la declaratoria di inefficacia del contratto attesa la sussistenza di un contenzioso civile strettamente collegato al presente giudizio», il giudice di primo grado ritenne la sussistenza dei presupposti di cui all’art. 121, comma 1, lett. a) c.p.a. per la declaratoria di inefficacia del contratto in parte qua , in quanto l’affidamento dei servizi complementari era «avvenuto nonostante l’assenza dei presupposti previsti in sede di adesione alla convenzione RAGIONE_SOCIALE; si è preceduto, infatti, ad un affidamento diretto, senza alcun bando od avviso di gara, di servizi complementari in patente violazione delle prescrizioni contenute dalla convenzione RAGIONE_SOCIALE, determinando una grave violazione contrattualistica». Dichiarò, pertanto, inefficace il contratto di appalto rep. 232/15 del 30 dicembre 2014 stipulato tra le parti per quanto concerneva la parte relativa all’affidamento
del servizio complementare di cui alla lett. I della premessa del contratto, avendo altresì escluso la sussistenza delle esigenze imperative di cui all’art.121, comma 2, c.p.a. per la conservazione degli effetti del contratto.
1.4. – RAGIONE_SOCIALE ha proposto appello dinanzi al Consiglio di Stato cui ha resistito l’RAGIONE_SOCIALE eccependo, in primo luogo, il difetto di giurisdizione.
Il Consiglio di Stato con la sentenza n. 1891/2023, pubblicata il 23/02/203, ha ritenuto sussistente la propria giurisdizione e ha respinto l’appello.
Il Consiglio di Stato ha disatteso la tesi della ricorrente, a parere della quale la controversia rientrava nella giurisdizione del giudice ordinario perché la questione relativa alla sorte del contratto era emersa a valle (non di una sentenza di annullamen to dell’aggiudicazione da parte del giudice amministrativo, ma) di una determinazione di autotutela dell’amministrazione avente ad oggetto il provvedimento di affidamento sulla scorta del quale il contratto, dichiarato inefficace dal giudice amministrativo, era stato stipulato.
Il Consiglio di Stato, in proposito, ha affermato che:
-l’art.133, comma 1, lett. e) n. 1), c.p.a. nella parte in cui individua tra le ipotesi di ‘giurisdizione esclusiva’ del giudice amministrativo «le controversie relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture, svolte da soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio, all’applicazione della normativa comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale, ivi incluse quelle risarcitorie e con estensione della giurisdizione esclusiva alla dichiarazione di inefficacia del contratto a seguito di annullamento del!’ aggiudicazione ed alle sanzioni alternative» non pone distinzioni a seconda che l’annullamento del provvedimento presupposto sia deciso in sede giurisdizionale o in via di autotutela da parte dell’Amministrazione, con la conseguente attrazione alla sfera giurisdizionale amministrativa (anche) delle fattispecie in cui si tratti di definire le sorti del contratto a seguito dell’annullamento d’ufficio del provvedimento di affidamento o, come nel caso in esame, di adesione;
– gli artt. 121, comma 1, e 122, comma 1, c.p.a., ai sensi dei quali, rispettivamente, «il giudice che annulla l’aggiudicazione definitiva dichiara l’inefficacia del contratto nei seguenti casi …» e «fuori dei casi indicati dall’articolo 121, comma 1, e dall’articolo 123, comma 3, il giudice che annulla l’aggiudicazione definitiva stabilisce se dichiarare inefficace il contratto …» non conducono a diversa conclusione in quanto si occupano di temi diversi. L’art.133 c.p.a. è funzionale a determinare la sfera di giurisdizione del giudice amministrativo, mentre gli artt. 121 e 122 c.p.c. disciplinano, nei presupposti e negli effetti, il potere di dichiarare l’inefficacia del contratto.
Ha aggiunto che l’art.133, comma 1, lett. e), n.1), c.p.a., nell’estendere la giurisdizione del giudice amministrativo alla declaratoria dell’inefficacia del contratto, riguarda l’astratta perimetrazione dell’ambito giurisdizionale amministrativo, indipendentemente dal modo in cui si atteggia in concreto la vicenda processuale «con la conseguenza che anche l’attribuzione al giudice amministrativo della controversia relativa alla definizione della sorte del contratto, laddove derivi dall’annullamento in autotutela del provvedimento di aggiudicazione, rappresenta un’estensione della giurisdizione amministrativa sulle procedure di affidamento, essendo la legittimità di quel provvedimento così come relativo atto di secondo grado (o contrarius actus ), affidato alla cognizione di quel giudice (e ciò indipendentemente dal fatto che tale astratto affidamento si sia tradotto nella concreta instaurazione di una controversia avente ad oggetto tali atti» (fol. 7 sent. imp.).
Tale conclusione il Consiglio di Stato ha confermato anche con riferimento al tradizionale criterio di riparto della giurisdizione, fondato sulla distinzione della situazione giuridica dedotta in giudizio, applicato avendo riguardo al petitum sostanziale dell’azione.
Ha affermato il Consiglio di Stato che «deve ritenersi che il giudizio concernente l'(in)efficacia del contratto a seguito dell’annullamento -giurisdizionale o amministrativo – del suo atto presupposto costituisca la prosecuzione di un conflitto tra interessi contrapposti che, avendo la sua genesi nel procedimento di evidenza pubblica, non può non recare i segni, dal punto di vista della qualificazione delle situazioni giuridiche soggettive facenti capo alle
parti, del rapporto autoritativo proprio della fase procedimentale.» (fol.8 sent. imp.); ha aggiunto, tra l’altro, che «(…) sussiste la ratio istitutiva di una ipotesi di giurisdizione esclusiva, tenuto conto che anche la controversia avente ad oggetto la declaratoria di inefficacia del contratto quale conseguenza dell’annullamento d’ufficio del relativo atto presupposto è strettamente collegata ad un episodio di esercizio di un pubblico potere (quale è tipicamente quello di autotutela), in linea con l’orientamento giurisprudenziale che individua il fondamento della giurisdizione esclusiva ‘nell’inestricabile compenetrazione che in relazione a ‘particolari materie’, strettamente disciplinata dalla legge, si realizza tra diritti ed interessi, tra momenti di diritto comune e momenti esplicazione di poteri pubblicistici.’ » (cfr., Cass. n. 30712/2022).
Ha rimarcato infine che, se si riconosce che spetta al giudice amministrativo la cognizione della sorte del contratto, laddove sia associata a quella del provvedimento di aggiudicazione, non è ravvisabile alcuna concreta ragione per pervenire a diverse conclusione quando la caducazione del medesimo provvedimento sia stata disposta dalla stessa amministrazione, perché in tale evenienza risulta con maggiore evidenza il collegamento con l’esercizio del potere amministrativo che nella prima è surrogato da una statuizione giurisdizionale. Il Consiglio di Stato ha escluso che possa condurre a opposta conclusione la circostanza che, quando il provvedimento di aggiudicazione è annullato in sede di autotutela non emergerebbe l’esigenza di concentrazione della tutela dinanzi al giudice amministrativo, perché nessuna norma impone all’interessato di richiedere nell’ambito dello stesso giudizio l’annullamento del provvedimento di aggiudicazione e la declaratoria di inefficacia del contratto. Ha osservato, inoltre, che nel caso di specie il provvedimento di autotutela ha costituito oggetto di un separato giudizio dinanzi al giudice amministrativo che si è concluso con la sua conferma, mettendo capo ad un atto di definizione giudiziaria che presenta contorni del tutto assimilabili.
Secondo il Consiglio di Stato la declaratoria di inefficacia del contratto ben avrebbe potuto essere richiesta in via riconvenzionale, ex art.42, comma 5, c.p.a., dalla stessa stazione appaltante nell’ambito del giudizio avente ad oggetto il provvedimento di autotutela ovvero in via autonoma, come è avvenuto nella
vicenda in esame, dopo la definitiva conclusione del separato giudizio proposto in relazione alla deliberazione di annullamento in autotutela e, infine, ha richiamato i precedenti di legittimità Cass. Sez. U. n. 14260/2012 e Cass. Sez. U. n. 14859/2017, in linea con quanto ritenuto.
Affermata la propria giurisdizione, il Consiglio di Stato ha rigettato nel merito il gravame.
1.5.- RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso con due mezzi e ha chiesto di cassare l’impugnata sentenza del Consiglio di Stato nella parte in cui riconosce la giurisdizione del giudice amministrativo dichiarando invece la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario.
RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE ha replicato con controricorso.
La Procura Generale ha depositato requisitoria scritta con cui ha chiesto il rigetto del ricorso.
RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE hanno depositato memorie.
RAGIONI DELLA DECISIONE
2.1.- Con il primo motivo di ricorso si denuncia il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario; la falsa applicazione degli artt. 133, 121 e 122 c.p.a.
La ricorrente deduce, nel richiamare l’art.133, comma 1, lett. e), n.1, c.p.a., che il giudice amministrativo non potrebbe pronunciare sulle sorte del contratto qualora l’annullamento dell’aggiudicazione sia opera della stessa amministrazione affidataria, nell’esercizio del potere di autotutela, e non sia stato pronunciato in via giurisdizionale. La giurisdizione ammnistrativa dovrebbe essere riferita solo alle procedure di affidamento di pubblici lavori e altro già sottoposte all’esame del giudice amministrativo in quanto materia esclusiva, attribuendo alla cognizione del medesimo giudice anche la sorte del contratto secondo quanto previsto dagli artt. 121 e 122 c.p.a.
La ricorrente deduce che «i) solo l’annullamento giudiziale dell’aggiudicazione determina la facoltà del giudice amministrativo di decidere discrezionalmente, caso per caso, in ordine all’opportunità di preservare o meno l’efficacia del contratto medio tempore stipulato e in corso di esecuzione; ii) l’inefficacia del contratto non è una conseguenza automatica dell’annullamento
giudiziale dell’aggiudicazione, che determina invece solo il sorgere del potere in capo al giudice amministrativo di valutare se il contratto debba o meno continuare a produrre effetti» (fol.12 ric.).
2.2.- Con il secondo motivo di ricorso si denuncia l’eccesso di potere giurisdizionale, per travalicamento dei limiti esterni della giurisdizione amministrativa e conseguente illegittima applicazione degli artt. 121, 122 e 133 c.p.a., in cui sarebbe incorso il Consiglio di Stato laddove ha ritenuto che, nel caso di specie, la decisione sulla inefficacia del contratto stipulato a valle di un affidamento annullato mediante esercizio del potere di autotutela appartenesse alla giurisdizione amministrativa.
Si sostiene anche che si sarebbe verificato il travalicamento del giudicato formatosi con la sentenza del Consiglio di Stato n.757/2017, resa nel separato e precedente giudizio che aveva confermato il provvedimento di annullamento in autotutela del la Deliberazione n. 697 del 24 novembre 2014, senza statuire sull’efficacia del contratto.
3.- La Procura Generale con la requisitoria ha chiesto il rigetto del ricorso, in quanto sussiste la giurisdizione amministrativa.
Ha osservato, in particolare, che gli artt. 121 e 122 c.p.a., concernenti il caso di annullamento giudiziale dell’aggiudicazione, stabiliscono le ipotesi in cui può essere esercitato, anche officiosamente, il potere di annullamento derivato ( rectius : dichiarazione di inefficacia) del contratto, da parte del giudice amministrativo, nell’ambito di un giudizio pendente davanti al medesimo, avente ad oggetto l’aggiudicazione di quel contratto; tali norme non conducono ad una lettura restrittiva dell’art.133, comma 1, lett. e), n. 1), c.p.a., atta ad escludere l’ipotesi dell’annullamento amministrativo dell’aggiudicazione dall’alveo della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, riservando tale giurisdizione alla sola ipotesi dell’annullamento giudiziale.
4.- Ritengono queste Sezioni Unite che vada affermata la giurisdizione del giudice amministrativo e che il ricorso sia infondato.
4.1.- La questione controversa è se spetti al giudice amministrativo o al giudice ordinario la giurisdizione in ordine alla declaratoria di inefficacia di un contratto stipulato a valle di un provvedimento di aggiudicazione/affidamento,
nella specie mediante adesione alla convenzione RAGIONE_SOCIALE, che è stato annullato dalla pubblica amministrazione in sede di autotutela per vizi originari nella scelta del contraente, dopo la stipula del contratto stesso, nel caso in cui la domanda di declaratoria di inefficacia del contratto sia stata proposta in separato giudizio.
4.2.- Occorre ricordare che l ‘art. 7 del d.lgs. n. 104 del 2010 sancisce: al comma 1, che sono devolute alla giurisdizione amministrativa «le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l’esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all’esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni»; al comma 5, che «nelle materie di giurisdizione esclusiva, indicate dalla legge e dall’art. 133, il giudice amministrativo conosce, pure ai fini risarcitori, anche delle controversie nelle quali si faccia questione di diritti soggettivi»; al comma 7, che il principio di effettività è realizzato «attraverso la concentrazione davanti al giudice amministrativo di ogni forma di tutela degli interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, dei diritti soggettivi».
A sua volta, l’art. 133 c.p.a. (come già l’art. 244 del d.lgs. n. 163/2006 e l’art. 6 della legge n. 205/2000), disciplina la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e stabilisce, per quanto interessa, che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, come previsto al comma 1, lett. e), n. 1, nella formulazione in vigore alla data di instaurazione della causa dinanzi al giudice amministrativo, le controversie «1) relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture, svolte da soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio, all’applicazione della normativa comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale, ivi incluse quelle risarcitorie e con estensione della giurisdizione esclusiva alla dichiarazione di inefficacia del contratto a seguito di annullamento dell’aggiudicazione ed alle sanzioni alternative».
In forza degli artt. 121 e 122 c.p.a. il giudice amministrativo che provvede ad annullare l’aggiudicazione definitiva del contratto, è anche chiamato d’ufficio a statuire sull’inefficacia del contratto: segnatamente, ai sensi dell’art.121,
comma 1, c.p.a. «il giudice che annulla l’aggiudicazione definitiva dichiara l’inefficacia del contratto nei seguenti casi …» ivi dettagliatamente descritti; invece, ai sensi dell’art.122, comma 1, c.p.a. «fuori dei casi indicati dall’articolo 121, comma 1, e dall’articolo 123, comma 3, il giudice che annulla l’aggiudicazione definitiva stabilisce se dichiarare inefficace il contratto …».
4.3.Nel settore dell’attività negoziale della PRAGIONE_SOCIALEA., mentre appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo tutte le controversie che attengono alla fase preliminare, antecedente e prodromica al contratto, inerenti alla formazione della volontà e alla scelta del contraente privato in base alle regole della evidenza pubblica, quelle che invece radicano le loro ragioni, nella serie negoziale successiva, che va dalla stipulazione del contratto fino alle vicende del suo adempimento, e riguardano la disciplina dei rapporti scaturenti dal contratto, sono devolute al giudice ordinario ( ex multis , di recente, Cass. Sez. U. n. 7035/2023). Al giudice individuato secondo i criteri di riparto, e quindi di massima al giudice ordinario, vanno, pertanto, riservate le vertenze riguardanti i rapporti contrattuali tra le parti successivi alla stipulazione del contratto di appalto ed afferenti alla sua esecuzione.
È stato precisato, proprio in relazione ad una fattispecie in cui, come nella presente, l’affidamento del servizio è avvenuto con atto esecutivo di un accordo quadro RAGIONE_SOCIALE, che «quando si adotta il modulo dell’accordo quadro, l’aggiudicatario – scelto con la procedura di evidenza pubblica che ha portato alla sua stipulazione – ottiene gli appalti basati sull’accordo quadro in virtù di affidamenti diretti (…) l’affidamento sia avvenuto in deroga alle norme previste dall’accordo quadro, si è presenza di un affidamento illegittimo. Tale illegittimità può essere fatta valere esclusivamente dinanzi al giudice amministrativo (…)» (Cass. Sez. U. n. 35335/2022).
4.4.- Tanto premesso, si osserva che questa Corte a Sezioni Unite si è già espressa a favore della giurisdizione esclusiva amministrativa in relazione all’esercizio del potere di annullamento in autotutela ed alla successiva declaratoria di inefficacia del contratto ed infatti ha affermato che «… se è previsto che la giurisdizione del giudice amministrativo ricorra quando si tratti di dichiarare l’inefficacia del contratto a seguito dell’annullamento della
aggiudicazione (art. 133, comma 1, lett. e), ad eguale conclusione deve giungersi anche nella situazione – di gran lunga più grave – in cui la inefficacia del contratto consegua all’annullamento di un affidamento diretto, senza alcuna previsione di gara, in violazione delle norme comunitarie e nazionali in materia di contratti pubblici. Nel caso in esame, va, in particolare, sottolineato che vi è una sentenza passata in giudicato del giudice amministrativo che ha confermato il provvedimento di annullamento emesso dalla pubblica amministrazione. Per effetto di tale pronuncia si consolida l’effetto dell’annullamento emesso in sede di autotutela. In questo contesto riconoscere la giurisdizione del giudice civile sul contratto, oltre a contraddire i principii comunitari indicati, comporterebbe il duplice, pernicioso effetto di moltiplicare i procedimenti e di porre le condizioni per un possibile conflitto di pronunce … Invero, il senso della disposizione è quello di attribuire al giudice amministrativo la cognizione piena di tutte le controversie conseguenti all’annullamento di un’aggiudicazione – comunque intervenuta -; quindi, a maggior ragione, nell’ipotesi di affidamento diretto, posto in essere in violazione delle norme nazionali e comunitarie, per non essere stata disposta alcuna gara. » (Cass. Sez. U. n. 14260/2012) e che «… la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo si estende alle domande di dichiarazione di inefficacia o di nullità del contratto stipulato con la pubblica amministrazione, che sia eventualmente conseguente all’annullamento in autotutela» (Cass. Sez. U. n. 9861/2015) resta affidata alla giurisdizione ordinaria la controversia che investa la fase esecutiva del rapporto, la quale pone le parti in posizione sostanzialmente paritetica ( ex aliis , Cass. Sez. U. n.15383/2024).
È stato anche chiarito, con argomenti pienamente condivisi, che occorre distinguere «(…) ai fini della giurisdizione, tra strumenti di autotutela pubblicistica e strumenti di autotutela privatistica della p.a. (ossia tra l’esercizio di autotutela incidente sugli atti del procedimento di evidenza pubblica e quello incidente sul rapporto contrattuale), affermando solo in relazione alla seconda ipotesi la giurisdizione del giudice ordinario (…). Pertanto (…) può distinguersi tra atti di ritiro incidenti direttamente sul contratto (recesso, risoluzione), qualificabili come atti di autotutela “interna”, che hanno natura privatistica con conseguente giurisdizione del giudice ordinario, e atti di ritiro dell’aggiudicazione
(annullamento, decadenza, revoca) i quali, in quanto incidenti sul provvedimento conclusivo della procedura di evidenza pubblica (e solo di riflesso sul contratto), danno luogo ad una forma di autotutela “esterna” al contratto di appalto, hanno natura pubblicistica e rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo (…).» (Cass. Sez. U. n. 10935/2017).
Nella medesima pronuncia è stato sottolineato che «l’annullamento in autotutela di un atto amministrativo prodromico alla stipulazione del contratto ha natura autoritativa e discrezionale sicché il relativo vaglio di legittimità spetta al giudice amministrativo, la cui giurisdizione esclusiva si estende -con necessità di trattazione unitaria- alla conseguente domanda per la dichiarazione di inefficacia o nullità del contratto», salvo sussistere «la giurisdizione del giudice ordinario (non solo, ovviamente, quando la domanda attiene alla fase esecutiva del rapporto contrattuale -ad es.: risoluzione per inadempimento- ma anche) quando la RAGIONE_SOCIALE, dietro lo schermo dell’annullamento in autotutela, interviene direttamente sul contratto per vizi suoi propri, anziché sulle determinazioni prodromiche in sé considerate.» (citata Cass. Sez. U. n. 10935/2017).
4.5.- Nel caso in esame, è pacifico che la deliberazione di annullamento n. 1116 del 7 ottobre 2015 è conseguita all’esercizio di poteri autoritativi dell’amministrazione e che tale esercizio del potere di annullamento in autotutela ha riguardato un atto amministrativo, la deliberazione n. 697 del 24 novembre 2014 di adesione alla Convenzione, prodromico alla stipulazione del contratto; il provvedimento di annullamento in autotutela è stato confermato in via definitiva dal Consiglio di Stato, in precedente giudizio, con sentenza n.757/2017.
4.6.- Dunque, alla luce del richiamato quadro normativo e giurisprudenziale i motivi di ricorso non sono fondati.
Nel rammentare che la giurisdizione esclusiva è disciplinata dall’articolo 133 c.p.a., secondo l’insegnamento di questa Corte regolatrice, è decisivo osservare che la lett. e), n. 1), riguarda espressamente le ‘controversie’ relative a « procedure di affidamento … e con estensione della giurisdizione esclusiva alla dichiarazione di inefficacia del contratto a seguito di annullamento della aggiudicazione… » ; dall’interpretazione letterale coerente con la ratio legis della norma si evince che l’elemento cardine che fonda la giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo è costituito dal fatto che la controversia attenga alle procedure di affidamento in cui rientrano tutte le vicende delle stesse che vedono l’esercizio dei poteri autoritativi della pubblica amministrazione, ivi compreso l’annullamento in sede di autotutela dell’individuazione del contraente inizialmente designato come destinatario dell’affidamento diretto, come nella specie. Va dunque affermato ai fini del riparto della giurisdizione che: nell’ambito delle procedure di affidamento in cui si esplica l’esercizio dei poteri autoritativi della pubblica amministrazione va ricompreso anche l’annullamento della aggiudicazione che sia stato adottato sua sponte dalla medesima amministrazione mediante un contrarius actus, con l’ulteriore conseguenza che in caso di annullamento – sia in via di autotutela che a seguito di pronuncia giurisdizionale – la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo si estende a conoscere anche della dichiarazione di inefficacia del contratto.
Ciò che assume rilievo qualificante ai fini della giurisdizione esclusiva è, invero, l’esercizio di poteri autoritativi da parte della pubblica amministrazione attraverso i quali si sia espresso l’interesse pubblico nella fase di individuazione del contraente anteriore alla stipula del contratto o della adozione del contrarius actus.
La lettera e) n.1) dell’art.133 c.p.a. non fa distinzioni a seconda che l’annullamento del provvedimento presupposto sia deciso in sede giurisdizionale o in via di autotutela da parte dell’amministrazione: se ne deduce che rientra nella sfera giurisdizionale amministrativa, anche la fattispecie in cui si tratti di definire le sorti del contratto a seguito dell’annullamento d’ufficio del provvedimento di affidamento.
Ne consegue che la riconduzione nell’ambito nella giurisdizione amministrativa esclusiva delle ‘dichiarazioni di inefficacia del contratto a seguito di annullamento dell’aggiudicazione’ non presuppone che l’annullamento sia stato pronunciato in sede giurisdizionale, ben potendo lo stesso conseguire al legittimo esercizio dei poteri autoritativi in autotutela riservati alla pubblica amministrazione in relazione ad un atto prodromico alla stipulazione del contratto, ove sia sorta una controversia sul punto, senza che possa desumersi
l’individuazione di un differente plesso giurisdizionale in ragione della fonte giurisdizionale o meno dell’annullamento, come prospettato dalla ricorrente.
4.7.- Peraltro, anche Cass. Sez. U. n. 14859/2017, che la ricorrente impropriamente richiama a sostegno delle sue tesi, conviene sui principi affermati da queste Sezioni Unite nella pronuncia n. 14260/2012 e ravvisa la giurisdizione del giudice ordinario in ragione della diversa domanda di accertamento negativo del credito che caratterizzava quel giudizio
4.8.- Sotto altro punto di vista, non risulta conducente e non può essere condivisa l’argomentazione svolta con riferimento agli artt. 121 e 122 c.p.a.
E’ decisivo osservare che gli artt. 121 e 122 c.p.a. si collocano nel Titolo V del codice del processo amministrativo che disciplina ‘Riti abbreviati relativi a particolari controversie’: essi definiscono i poteri del giudice amministrativo che, investito dell’esame dell’aggiudicazione/affidamento, è tenuto d’ufficio a statuire anche sull’efficacia del contratto. Si tratta di disposizioni dettate in funzione della concentrazione e della effettività delle tutele, volte a consentire il simultaneus processus : tali disposizioni – a differenza di quanto sostiene la ricorrente – non intervengono sul piano della giurisdizione, non valgono come criteri interpretativi dell’art. 133 c.p.a. né possono incidere e/o circoscrivere l’ambito della giurisdizione esclusiva.
Gli artt. 121 e 122 c.p.a. esplicitamente stabiliscono che il giudice amministrativo, nel caso in cui pronunci l’annullamento dell’aggiudicazione/affidamento, debba esaminare anche il profilo dell’efficacia del contratto, ma non escludono né sono incompatibili con la possibilità che l’esame degli effetti sul contratto dell’annullamento in autotutela per vizi della procedura di affidamento possa essere autonomamente devoluta al giudice amministrativo.
Invero, la previsione che onera il giudice che dispone l’annullamento dell’aggiudicazione definitiva di specifici doveri/ poteri di dichiarazione dell’inefficacia del contratto, secondo la differente casistica esaminata nelle due norme, non confligge con la previsione dell’articolo 133 c.p.a., in quanto prende in considerazione, per l’appunto, una fattispecie diversa da quella oggi in esame, ma con questa conciliabile.
Va aggiunto che l’eventuale erronea applicazione degli artt.121 e 122 c.p.a., che sono norme processuali, darebbe luogo a errores in procedendo che attenendo ai limiti interni della giurisdizione non possono essere sindacati da questo giudice.
4.9.- Pertanto, la decisione in esame non risulta emessa dal giudice amministrativo in difetto di giurisdizione e neppure risulta viziata da eccesso di potere giurisdizionale per travalicamento dei limiti esterni alla giurisdizione.
4.10.- Il secondo motivo di ricorso va disatteso anche nella parte in cui prospetta la violazione di un giudicato implicito o esplicito sul punto della inefficacia del contratto, perché la censura che, come nella specie, deducendo il difetto di giurisdizione del Consiglio di Stato, attenga, invece, all’interpretazione del giudicato, interno ed esterno, sotto tutti i possibili profili – dalla sua omessa interpretazione, alla valutazione del suo contenuto, nonché dei suoi presupposti, ed alla sua efficacia, con i conseguenti limiti – riguarda la correttezza dell’esercizio del potere giurisdizionale del giudice amministrativo, prospettandosi, sostanzialmente, una violazione di legge commessa da quest’ultimo, sicché resta estranea al controllo ed al superamento dei limiti esterni della giurisdizione, con conseguente inammissibilità del relativo motivo (Cass. Sez. U. n. 8245/2017; Cass. Sez. U. n.32131/2022, in motivazione) in quanto quest’ultimo verte sul tema dell’esercizio dei limiti interni della giurisdizione quanto a portata ed effetti del precedente giudicato amministrativo.
5.- In conclusione, il ricorso va rigettato.
Le spese seguono la soccombenza nella misura liquidata in dispositivo, in favore della controricorrente RAGIONE_SOCIALE.
Sussistono i presupposti processuali per il versamento – ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l’impugnazione, se dovuto.
P.Q.M.
La Corte di cassazione, a Sezioni Unite, rigetta il ricorso;
Condanna la parte ricorrente al pagamento, in favore della parte controricorrente, delle spese del presente giudizio che liquida in euro 6.500,00
per compensi professionali, euro 200,00 per esborsi oltre rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15% e altri accessori di legge;
Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso art. 13, se dovuto.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, in data 24 giugno 2025.
Il Presidente NOME COGNOME