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Giudicato esterno: i limiti del sindacato di Cassazione

Un istituto di ricerca contesta la revoca di una sentenza del Consiglio di Stato, basata su un presunto giudicato esterno. La Cassazione dichiara il ricorso inammissibile, affermando che la valutazione sull’esistenza del giudicato è una questione di merito procedurale, non di giurisdizione, e quindi non sindacabile in quella sede.

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Pubblicato il 2 novembre 2025 in Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giudicato Esterno: Quando la Cassazione Non Può Intervenire sul Consiglio di Stato

L’ordinanza in esame offre un importante chiarimento sui confini del sindacato della Corte di Cassazione sulle decisioni del Consiglio di Stato, in particolare quando è in gioco la valutazione di un giudicato esterno. La vicenda, nata da una controversia su tariffe sanitarie, approda alle Sezioni Unite per una questione prettamente processuale: stabilire se l’erronea interpretazione di un precedente giudicato costituisca un ‘eccesso di potere giurisdizionale’ o un semplice errore di diritto non sindacabile in sede di legittimità.

I Fatti di Causa: Dalle Tariffe Sanitarie al Conflitto tra Giudicati

Una Fondazione scientifica specializzata in neuroriabilitazione impugnava davanti al TAR alcuni provvedimenti di una Regione, contestando la differenziazione tariffaria per le prestazioni erogate. La Regione aveva stabilito una tariffa più alta per pazienti post-comatosi e una più bassa per pazienti con altre cerebrolesioni. La Fondazione sosteneva che tutte le prestazioni dovessero essere remunerate con la tariffa più elevata.

Dopo un primo rigetto da parte del TAR, il Consiglio di Stato, con una prima sentenza (n. 522/2022), accoglieva parzialmente le ragioni della Fondazione, ritenendo illegittima la differenziazione.

Successivamente, la Regione impugnava questa decisione per revocazione, sostenendo che essa contrastasse con una precedente sentenza (n. 3960/2018) emessa tra le stesse parti e divenuta definitiva, configurando così un giudicato esterno. Il Consiglio di Stato, con una seconda sentenza (n. 7012/2022), accoglieva la revocazione, ritenendo che la precedente sentenza del 2018 avesse già stabilito la legittimità di tariffe differenziate in base alla complessità delle prestazioni. È contro quest’ultima decisione che la Fondazione ha proposto ricorso per cassazione.

Il Ricorso in Cassazione e l’ipotesi del giudicato esterno

La Fondazione ha sostenuto che il Consiglio di Stato, nell’accogliere la revocazione, avrebbe agito in carenza di ‘potestas judicandi’ (potere di giudicare). Secondo la tesi difensiva, la sentenza del 2018 non costituiva un vero e proprio giudicato esterno vincolante, in quanto relativa a un giudizio di ottemperanza per annualità pregresse. Di conseguenza, il Consiglio di Stato avrebbe ‘arbitrariamente interferito’ nel proprio potere giurisdizionale, commettendo un ‘eccesso di potere’.

La Decisione della Cassazione: Questione di Procedura, non di Giurisdizione

Le Sezioni Unite hanno dichiarato il ricorso manifestamente inammissibile, tracciando una netta linea di demarcazione tra l’errore di diritto e l’eccesso di potere giurisdizionale. Il fulcro della decisione risiede in un principio consolidato: la valutazione sull’esistenza, la portata e gli effetti di un giudicato esterno è un’attività di interpretazione che rientra a pieno titolo nell’esercizio della funzione giurisdizionale. Non è un problema di giurisdizione.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte ha spiegato che l’eccesso di potere giurisdizionale si configura solo in ipotesi estreme, come quando il giudice:
1. Invade la sfera di attribuzioni di un altro potere dello Stato (ad esempio, quello legislativo o amministrativo).
2. Nega la propria giurisdizione ritenendo erroneamente che la materia spetti a un altro potere.

Nel caso di specie, il Consiglio di Stato non ha fatto nulla di tutto ciò. Ha semplicemente esaminato un’istanza di revocazione, valutando se una sua precedente decisione fosse in contrasto con un’altra sentenza passata in giudicato. Questo è un compito tipico del giudice. Sostenere che il Consiglio di Stato abbia sbagliato a interpretare la portata della sentenza del 2018 equivale a denunciare un errore di giudizio (error in iudicando o in procedendo), non un vizio di giurisdizione.

La Cassazione ha ribadito che il suo ruolo non è quello di agire come un giudice di terza istanza nel merito delle decisioni dei giudici speciali, ma solo di controllare che essi non abbiano travalicato i confini della propria giurisdizione.

Conclusioni: I Confini del Sindacato di Legittimità

L’ordinanza riafferma un principio fondamentale del nostro ordinamento processuale: il ricorso per cassazione avverso le sentenze del Consiglio di Stato è ammesso solo per motivi attinenti alla giurisdizione. Qualsiasi errore commesso dal giudice amministrativo nell’interpretare le norme processuali, inclusa quella sul giudicato esterno, non può essere fatto valere davanti alle Sezioni Unite come ‘eccesso di potere’, a meno che tale errore non si traduca in una radicale negazione della tutela giurisdizionale. La decisione consolida la distinzione tra il controllo sulla giurisdizione, di competenza della Cassazione, e il giudizio sul merito della controversia, che si esaurisce nei gradi della giustizia amministrativa.

La valutazione sull’esistenza di un giudicato esterno è una questione di giurisdizione?
No, secondo la Corte di Cassazione, stabilire se esista o meno un giudicato esterno è una questione di puro diritto processuale. Un’eventuale valutazione errata da parte del giudice non configura un eccesso di potere giurisdizionale, ma un errore di giudizio.

Quando una sentenza del Consiglio di Stato può essere impugnata in Cassazione per ‘eccesso di potere giurisdizionale’?
Una sentenza del Consiglio di Stato può essere impugnata per questo motivo solo quando il giudice amministrativo invade la sfera di competenza di un altro potere dello Stato (legislativo o esecutivo) o nega la propria giurisdizione, non quando commette un errore nell’interpretazione di norme sostanziali o processuali.

Cosa ha deciso la Corte nel caso specifico?
La Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile. Ha stabilito che il Consiglio di Stato, decidendo su un’istanza di revocazione basata su un presunto giudicato esterno, ha esercitato correttamente la propria funzione giurisdizionale. L’eventuale errore in tale valutazione non è sindacabile dalla Corte di Cassazione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 4771 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 4771 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 22/02/2024

Oggetto: RAGIONE_SOCIALE di Stato accoglimento di istanza di revocazione per contrasto con precedente giudicato -contestazione RAGIONE_SOCIALEa sussistenza del giudicato esterno – sindacabilità in cassazione – esclusione.

sul ricorso n. 29168/22 proposto da:

-) RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore , domiciliato ex lege all’indirizzo PEC del proprio difensore, difeso dagli avvocati NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME;

RAGIONE_SOCIALE –

contro

-) Regione Lazio , in persona del Presidente pro tempore , domiciliato ex lege all’indirizzo PEC del proprio difensore , difeso dall’avvocato NOME COGNOME;

contro

RAGIONE_SOCIALE –

nonché

-) RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore , domiciliato ex lege all’indirizzo PEC del proprio difensore , difeso dall’avvocato NOME COGNOME;

– controRAGIONE_SOCIALE –

nonché

-) RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE , in persona rispettivamente del Presidente RAGIONE_SOCIALE AVV_NOTAIO RAGIONE_SOCIALE e del legale rappresentante pro tempore , domiciliati ex lege all’indirizzo PEC del proprio difensore , difesi dall’ Avvocatura Generale RAGIONE_SOCIALEo Stato;

– resistenti –

nonché

-) RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE NOME RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE ;
– intimati – avverso la sentenza del RAGIONE_SOCIALE di Stato, sezione III, 8 agosto 2022 n. 7012;

udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella camera di consiglio del 5 dicembre 2023 dal AVV_NOTAIO;

FATTI DI CAUSA

L’esposizione dei fatti di causa sarà limitata alle sole circostanze ancora rilevanti nella presente sede.

La RAGIONE_SOCIALE, con due diversi ricorsi, impugnò davanti al TAR del Lazio complessivamente nove diversi provvedimenti amministrativi.

Tra le varie censure proposte, la RAGIONE_SOCIALE lamentò l’illegittimità dei criteri con cui la Regione aveva preteso di determinare il budget di prestazioni erogabili dalla RAGIONE_SOCIALE: e cioè prevedendo una tariffa più elevata (470 euro pro die ) per i soli pazienti post-comatosi e mielolesi, ed una più bassa (272,70 euro pro die ) per i pazienti con cerebrolesioni da ictus e malattie neurodegenerative.

Sosteneva la RAGIONE_SOCIALE che le prestazioni erogate tanto agli uni quanto agli altri dovessero essere remunerate con l’identica e più alta tariffa. I due giudizi si conclusero col rigetto RAGIONE_SOCIALEa domanda (sentenze TAR per il Lazio

1536/21 e 1672/21).

Il RAGIONE_SOCIALE di Stato, III sezione, adìto dalla RAGIONE_SOCIALE, con sentenza 25.1.2022 n. 522 accolse in parte il gravame.

La sentenza 522/22 del RAGIONE_SOCIALE di Stato fu impugnata per revocazione dalla Regione Lazio. A fondamento RAGIONE_SOCIALE‘impugnazione l’amministrazione regionale dedusse che la sentenza revocanda, là dove aveva ritenuto illegittima la differenziazione tariffaria sopra indicata, contrastava con altra sentenza pronunciata quattro anni prima tra le stesse parti sempre dal RAGIONE_SOCIALE di Stato, III Sezione, 27.6.2018 n. 3960.

Il RAGIONE_SOCIALE di Stato, III Sezione, con sentenza 8.8.2022 n. 7012 accolse l’impugnazione.

Ritenne di interpretare la sentenza 3960/18 nel senso che in essa si era stabilito il principio per cui, sebbene tutte le prestazioni rese dalla RAGIONE_SOCIALE fossero di natura neuroriabilitativa, e rientrassero quindi nel ‘codice 75’ del tariffario, nondimeno ciò non impediva alla Regione di prevedere, all’interno di questa categoria di prestazioni, tariffe differenziate a seconda RAGIONE_SOCIALEa loro complessità.

La sentenza di accoglimento RAGIONE_SOCIALEa revocazione è stata impugnata per cassazione dalla RAGIONE_SOCIALE con ricorso fondato su un motivo ed illustrato da memoria.

Hanno resistito con controricorso la Regione Lazio e la RAGIONE_SOCIALE.

La RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE non hanno notificato controricorso, ma solo un ‘atto di costituzione’, al fine di partecipare alla eventuale discussione in pubblica udienza.

Il ricorso è stato notificato anche a ll’ RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE

RAGIONI DELLA DECISIONE

La relata (cartacea) di notifica del ricorso agli ospedali RAGIONE_SOCIALE è stata depositata in formato *.pdf attestato conforme all’originale, ma l’immagine digitalizzata è mutila di una parte del documento. E’ tuttavia superfluo ordinare la rinnovazione ex art. 291 c.p.c., in quanto il ricorso per quanto si dirà è manifestamente inammissibile (cfr Cass. 12515/2018; 15106/2013; 6826/2010).

Con l’unico motivo la RAGIONE_SOCIALE sostiene che la sentenza impugnata avrebbe pronunciato in carenza ‘ di potestas judicandi, per essere stato revocato un giudicato in dichiarata e palese assenza di precedente, contrastante giudicato ‘ .

Sostiene che la sentenza del 2018 era stata pronunciata all’esito di un giudizio di ottemperanza, che aveva riguardato soltanto la liquidazione RAGIONE_SOCIALEe prestazioni dovute alla RAGIONE_SOCIALE per gli anni 2014 e 2015, e che essa perciò non imponeva alcun vincolo di conformazione alla sentenza pronunciata nel 2022.

In questo modo, conclude la RAGIONE_SOCIALE, la sentenza impugnata avrebbe ‘ arbitrariamente interferito’ nel potere giurisdizionale di legittimità, correttamente esercitato dal RAGIONE_SOCIALE di Stato con la sentenza n. 522/2022.

2.1. Il motivo è manifestamente infondato.

Lo stabilire se esista o non esista un giudicato esterno, e di conseguenza se fosse fondato o infondato un ricorso per revocazione, è questione di puro diritto processuale, non di giurisdizione, e tanto meno di ‘eccesso di potere giurisdizionale’.

Questo principio è stato ripetutamente affermato da Sez. U , n. 1603 del 19/01/2022, Rv. 663722 – 01; Sez. U, n. 27195 del 22/09/2023; Sez. U, n. 23101 del 17/09/2019; Sez. U – , n. 29082 del 11/11/2019, alle cui motivazioni può qui rinviarsi ex art. 118, comma primo, disp. att. c.p.c..

Le spese del presente giudizio di legittimità vanno a poste a carico RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE , ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 385, comma 1, c.p.c., e sono liquidate nel dispositivo.

Per questi motivi

la Corte di cassazione:

(-) dichiara inammissibile il ricorso;

(-) condanna l’ RAGIONE_SOCIALE alla rifusione in favore RAGIONE_SOCIALEa Regione Lazio RAGIONE_SOCIALEe spese del presente giudizio di legittimità, che si liquidano nella somma di euro 12.200, di cui 200 per spese vive, oltre I.V.A., cassa forense e spese forfettarie ex art. 2, comma 2, d.m. 10.3.2014 n. 55;

(-) condanna l’ RAGIONE_SOCIALE alla rifusione in favore RAGIONE_SOCIALE‘ RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEe spese del presente giudizio di legittimità, che si liquidano nella somma di euro 12.200, di cui 200 per spese vive, oltre I.V.A., cassa forense e spese forfettarie ex art. 2, comma 2, d.m. 10.3.2014 n. 55;

(-) ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 13, comma 1quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto RAGIONE_SOCIALEa sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1bis RAGIONE_SOCIALEo stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in RAGIONE_SOCIALE, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEe Sezioni Unite civili RAGIONE_SOCIALEa

Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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