Foro erariale: quando il giudice può contestarlo?

Una società creditrice ha citato in giudizio un’Amministrazione statale presso il Tribunale di Roma, che si è dichiarato incompetente a favore del Tribunale di Milano. Quest’ultimo, ritenendo a sua volta di non avere competenza, ha sollevato un regolamento di competenza d’ufficio. La Corte di Cassazione ha dichiarato l’istanza inammissibile, chiarendo che il giudice a cui viene trasferita la causa non può contestare d’ufficio i criteri facoltativi del foro erariale, la cui eccezione spetta esclusivamente alle parti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 14 settembre 2025 in Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Foro Erariale: Quando il Giudice Può Sollevare d’Ufficio un Conflitto di Competenza?

La determinazione del giudice competente è un pilastro del diritto processuale. Quando una delle parti in causa è l’Amministrazione dello Stato, entra in gioco una regola speciale: il cosiddetto foro erariale. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce i limiti del potere del giudice nel sollevare d’ufficio un conflitto di competenza proprio in relazione a questa norma, distinguendo nettamente tra aspetti inderogabili e facoltativi della regola.

I Fatti del Caso: Un Credito Conteso tra Roma e Milano

Una società, cessionaria di un credito per una fornitura di energia elettrica a un reparto amministrativo dello Stato, avviava un’azione legale per ottenere il pagamento presso il Tribunale di Roma. Il Ministero convenuto si opponeva, e il Tribunale di Roma si dichiarava territorialmente incompetente, indicando come competente il Tribunale di Milano, luogo in cui aveva sede la tesoreria provinciale del creditore.

La causa veniva quindi riassunta a Milano. Tuttavia, il Tribunale di Milano, a sua volta, riteneva di non essere competente. Sosteneva che, in base alle norme di contabilità di Stato, il pagamento doveva avvenire a Roma, presso la Tesoreria dello Stato. Di fronte a questo conflitto negativo, il Tribunale di Milano sollevava d’ufficio un regolamento di competenza davanti alla Corte di Cassazione.

La Disciplina del Foro Erariale

L’articolo 25 del codice di procedura civile stabilisce il foro erariale. Questa norma prevede che, quando lo Stato è convenuto, la competenza spetti al giudice del luogo in cui ha sede l’ufficio dell’Avvocatura dello Stato nel cui distretto è sorta o deve eseguirsi l’obbligazione, o si trova l’oggetto della domanda.

La norma presenta una duplice natura:
1. Profilo inderogabile: La causa deve necessariamente essere incardinata presso un giudice nel cui circondario sia presente una sede dell’Avvocatura dello Stato.
2. Profilo facoltativo: L’attore ha la facoltà di scegliere tra il foro del luogo in cui l’obbligazione è sorta e quello del luogo in cui deve essere eseguita.

La Decisione della Corte di Cassazione e il foro erariale

La Suprema Corte ha dichiarato inammissibile l’istanza di regolamento di competenza sollevata dal Tribunale di Milano. La decisione si fonda su una distinzione cruciale tra i poteri del giudice e quelli delle parti.

Il giudice ad quem (quello a cui la causa è stata trasferita, in questo caso Milano) può sollevare d’ufficio un conflitto di competenza solo se viene violato il profilo inderogabile della norma. Ad esempio, se nel suo circondario non fosse presente un ufficio dell’Avvocatura dello Stato.

Al contrario, la scelta tra i diversi fori facoltativi (luogo di nascita o di esecuzione dell’obbligazione) è una questione che attiene alla competenza territoriale derogabile. L’eventuale contestazione di questa scelta spetta esclusivamente alla parte convenuta, che deve sollevare una specifica e completa eccezione. Se non lo fa, la competenza del giudice adito si radica definitivamente.

Le Motivazioni

La Corte ha spiegato che il regolamento di competenza d’ufficio è previsto solo per conflitti negativi che riguardano la competenza per materia, per territorio inderogabile o per valore. Quando si tratta di competenza territoriale derogabile, come la scelta tra i fori alternativi del foro erariale, l’inerzia delle parti sana ogni vizio. La dichiarazione di incompetenza del primo giudice, se non contestata dalle parti, diventa vincolante per il giudice ad quem per quanto riguarda gli aspetti derogabili.

Il Tribunale di Milano, contestando di non essere né il luogo di conclusione del contratto né quello di adempimento, ha sollevato questioni relative al profilo facoltativo della norma. Così facendo, ha esercitato un potere che la legge riserva esclusivamente alle parti. Per questo motivo, la sua istanza è stata ritenuta inammissibile.

Le Conclusioni

Questa ordinanza ribadisce un principio fondamentale di procedura civile: la distinzione tra competenza derogabile e inderogabile e la ripartizione dei poteri tra giudice e parti. Chi agisce contro lo Stato gode di una scelta strategica garantita dalla legge. Una volta che tale scelta viene fatta e non è tempestivamente e completamente contestata dalla difesa dello Stato, il secondo giudice non può rimetterla in discussione d’ufficio. La decisione rafforza la certezza del diritto e la stabilità delle decisioni sulla competenza, evitando che i processi si arenino in un limbo giurisdizionale a causa di valutazioni che spettavano alle parti e non sono state fatte.

Che cos’è il foro erariale e come funziona?
È una regola speciale sulla competenza territoriale per le cause contro l’Amministrazione dello Stato. La legge stabilisce che la causa deve essere promossa davanti al giudice nel cui distretto si trova un ufficio dell’Avvocatura dello Stato. L’attore può scegliere se adire il giudice del luogo in cui l’obbligazione è sorta o quello del luogo in cui deve essere eseguita.

Un giudice a cui è stata trasferita una causa può sempre sollevare un conflitto di competenza se non si ritiene competente?
No. Secondo questa ordinanza, il giudice (definito ‘ad quem’) può sollevare d’ufficio un regolamento di competenza solo per questioni di competenza inderogabile (es. per materia o territorio inderogabile). Non può farlo per contestare la scelta tra fori facoltativi, come quelli previsti dal foro erariale, poiché si tratta di una questione di competenza derogabile che solo le parti possono eccepire.

Perché la richiesta del Tribunale di Milano è stata dichiarata inammissibile?
È stata dichiarata inammissibile perché il Tribunale ha contestato la parte facoltativa e derogabile del foro erariale, ovvero se Milano fosse il luogo corretto per l’esecuzione del pagamento. Questa contestazione poteva essere sollevata solo dalle parti processuali. Non avendolo fatto, il giudice non aveva il potere di sollevare la questione di propria iniziativa.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 4828 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 4828 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 25/02/2025

ORDINANZA

sul regolamento di competenza d’ufficio proposto dal Tribunale di Milano con ordinanza n. R.G. 41350/2023 depositata il 29/2/2024, iscritto al n. 4885/2024 R.G., nel procedimento pendente tra:

Banca Sistema s.p.a., rappresentata e difesa dall’Avvocato NOME COGNOME

contro

MINISTERO dell’ ECONOMIA e delle FINANZE, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Milano ; udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 12/11/2024 dal

Consigliere NOME COGNOME

Rilevato che:

Banca Sistema s.p.a., quale cessionaria del credito in precedenza vantato da Gala s.p.a., domandava al Tribunale di Roma di ingiungere al Ministero dell’Economia e delle Finanze il pagamento della somma di € 31.063,72, oltre interessi e spese, dovuta quale corrispettivo per la fornitura di energia elettrica al reparto della Guardia di Finanza RAGIONE_SOCIALE (tecnico logistico amministrativo) Veneto -Venezia.

Il Tribunale di Roma, a seguito dell’opposizione proposta dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, dichiarava, con sentenza n.

11478/2023, la propria incompetenza per territorio a decidere sulla domanda proposta da Banca Sistema, ritenendo competente il Tribunale di Milano, quale giudice del luogo in cui aveva sede la tesoreria provinciale nella cui circoscrizione era domiciliato il creditore e deputata all’esecuzione del pagamento.

Riassunta la controversia avanti al giudice indicato come competente, quest’ultimo rilevava che: i) non risultavano , né dalle allegazioni delle parti, né dalla documentazione in atti, elementi tali da far desumere che l’obbligazione dedotta in giudizio fosse sorta in un luogo differente da Roma e, comunque, ricadente nel distretto del Tribunale di Milano; ii) l’adempimento dell’obbligazione di pagamento dedotta in giudizio, in applicazione della disciplina di contabilità di Stato (artt. 54 R.D. n. 2440/1923, 278, lett. d), 287 e 407 R.D. n. 827/1924), doveva avvenire nel luogo in cui si trova il servizio di tesoreria o di cassa dell’ente debitore e non nel domicilio del creditore; iii) nel caso di specie tale luogo era sito in Roma, dove aveva sede la Ban ca d’Italia, a cui era affidato il servizio di Tesoreria dello Stato.
Il Tribunale di Milano, ritenuta perciò la competenza del Tribunale di Roma, originariamente adito da Banca Sistema, dato che nessuno dei criteri di collegamento previsti dall’art. 25 cod. proc. civ. conduceva ad individuare la propria competenza territoriale, richiedeva d’ufficio il regolamento di competenza ex art. 45 cod. proc. civ..

Il Procuratore Generale ha depositato conclusioni scritte sollecitando la declaratoria della competenza del Tribunale di Roma.

Considerato che:

Il regolamento di competenza sollevato dal Tribunale di Milano è inammissibile.

4.1 Il disposto dell’art. 25, secondo periodo, cod. proc. civ. prevede che ‘ quando l’amministrazione è convenuta, tale distretto si determina con riguardo al giudice del luogo in cui è sorta o deve

eseguirsi l’obbligazione o in cui si trova la cosa mobile o immobile oggetto della domanda ‘.

Il giudice territorialmente competente, dunque, va identificato, nel caso in cui l’amministrazione dello Stato sia convenuta in giudizio, nel giudice del luogo in cui ha sede l’ufficio dell’Avvocatura dello Stato che opera nel distretto in cui è sorta l’obbligazione o deve avvenire l’adempimento o, più in generale, si trova la cosa oggetto della domanda.

Il foro erariale così previsto da una parte ha natura inderogabile, ex art. 9 r.d. 1611/1933, quanto alla necessaria individuazione del giudice di un luogo in cui abbia sede un ufficio dell’Avvocatura dello Stato, dall’altra è rimesso alla scelta dell’attore, quanto al fatto che tale distretto sia determinato con riferimento « al giudice del luogo in cui è sorta o deve eseguirsi l’obbligazione o in cui si trova la cosa mobile o immobile oggetto della domanda » .

Si tratta di un ambito di facoltatività, rimesso alla scelta dell’attore rispetto a più giudici tutti competenti, all’interno di una più ampia cornice di inderogabilità, con riguardo al quale il giudice può comunque rilevare d’ufficio la propria incompeten za per territorio.

« Ne deriva che chi conviene un’Amministrazione statale in una controversia relativa a diritti di obbligazione per cui opererebbero in via ordinaria i criteri di competenza di cui agli artt. 18, 19 e 20 c.p.c., ha la possibilità di adire, a sua scelta, il foro della prima parte dell’art. 25 sia individuandolo con l’applicazione del foro di insorgenza dell’obbligazione, sia individuandolo con l’applicazione del foro della sua esecuzione. Allorché l’Amministrazione sia stata convenuta presso un foro coincidente con quello sede dell’ufficio dell’Avvocatura dello Stato consegue che l’eccezione di incompetenza dell’Avvocatura può e deve prospettarsi attraverso la contestazione della sussistenza nell’ambito del distretto relativo a quella sede di entrambi i fori facoltativi. In caso contrario, cioè di contestazione della detta sussistenza solo per uno di tali fori,
l’eccezione è incompleta, perché la competenza del giudice adito, purché coincidente con quello del luogo di una sede distrettuale dell’Avvocatura, risulta radicata secondo il foro non contestato » (si veda, in questi espressi termini, Cass. 13268/2012).

4.2 Dai rilievi appena illustrati discende l’inammissibilità del conflitto negativo sollevato d’ufficio dal Tribunale di Milano.

In linea generale il regolamento di competenza può essere richiesto d’ufficio ai sensi dell’art. 45 cod. proc. civ. solo se sussiste un conflitto negativo, tra il giudice adito e quello ad quem , per ragione di materia o di territorio nei casi previsti dall’art. 28 cod. proc. civ., mentre, ove si tratti di questione di competenza per valore o territoriale derogabile, il regolamento è proponibile esclusivamente dalle parti, nella cui mancanza, se la causa sia stata tempestivamente riassunta in termini dinanzi all’altro giudice, la dichiarazione di incompetenza del primo giudice diventa incontestabile e vincolante per il secondo anche se questi la ritenga eventualmente errata, sicché l’eventuale richiesta d’ufficio avanzata da quest’ultimo va dichiarata inammissibile (cfr. Cass. 15789/2014, Cass. 2081/2018).
Questo principio, nel caso di applicazione dell’art. 25, secondo periodo, cod. proc. civ., si declina nel senso che il giudice ad quem può richiedere il regolamento di competenza in caso di conflitto negativo solo rappresentando che nel proprio circondario non ha sede l’ufficio dell’Avvocatura dello Stato, cioè facendo valere il profilo di competenza inderogabile previsto dalla norma; allo stesso, invece, rimane preclusa la possibilità di sollevare d’ufficio il regolamento di competenza con riferimento alla parte facoltativa e derogabile della norma, ponendo in contestazione la propria individuazione quale « giudice del luogo in cui è sorta o deve eseguirsi l’obbligazione o in cui si trova la cosa mobile o immobile oggetto della domanda », in quanto rispetto a questo profilo il regolamento è proponibile esclusivamente ad opera delle parti .
Nel caso di specie il Tribunale di Milano non ha posto in contestazione il profilo inderogabile della norma, ma quello facoltativo rimesso alla contestazione delle parti, avendo rappresentato che Milano non era il luogo né di conclusione del contratto, né di adempimento dell’obbligazione dedotta in giudizio.

Il regolamento di competenza, però, non poteva essere richiesto d’ufficio attraverso il rilievo di questioni di competenza per territoriale derogabile che potevano essere sollevate esclusivamente dalle parti.

Non occorre provvedere sulle spese del regolamento, che è stato proposto ex officio .

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile l’istanza di regolamento di competenza.

Così deciso in Roma in data 12 novembre 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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