Ente Pubblico Non Economico: Niente NASpI per i dipendenti

La Corte di Cassazione ha stabilito che una ‘azienda speciale’ finanziata prevalentemente da enti pubblici deve essere classificata come Ente Pubblico Non Economico. Di conseguenza, i suoi dipendenti a tempo indeterminato non hanno diritto all’indennità di disoccupazione (NASpI), in quanto equiparati ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni, esclusi dalla normativa. La sentenza ribalta la decisione di merito, chiarendo i criteri per distinguere la natura economica o meno di un ente pubblico.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 dicembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Ente Pubblico Non Economico: la Cassazione nega la NASpI ai dipendenti

Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha chiarito un punto fondamentale riguardo al diritto all’indennità di disoccupazione (NASpI) per i dipendenti delle cosiddette ‘aziende speciali’. La qualificazione giuridica del datore di lavoro come Ente Pubblico Non Economico è decisiva e comporta l’esclusione da tale beneficio, equiparando questi lavoratori a quelli delle pubbliche amministrazioni. Analizziamo insieme la decisione e le sue implicazioni.

Il caso: una lavoratrice contro l’Istituto Previdenziale

Una lavoratrice, dipendente di un’azienda speciale istituita e controllata da enti pubblici (una Provincia Autonoma e una Camera di Commercio), si era vista negare l’accesso alla NASpI dopo la cessazione del suo rapporto di lavoro. L’Istituto previdenziale sosteneva che l’azienda rientrasse nel novero delle pubbliche amministrazioni, i cui dipendenti a tempo indeterminato sono esclusi da tale tutela.

Sia in primo grado che in appello, i giudici avevano dato ragione alla lavoratrice. La Corte d’Appello, in particolare, aveva qualificato l’azienda come ente pubblico economico, ritenendo quindi la dipendente assicurata contro la disoccupazione e beneficiaria della NASpI. L’Istituto previdenziale, non condividendo questa interpretazione, ha presentato ricorso in Cassazione.

La qualificazione di un Ente Pubblico Non Economico

Il nodo centrale della questione era stabilire la corretta natura giuridica dell’azienda speciale. La Cassazione, accogliendo il ricorso dell’Istituto, ha ribaltato le precedenti decisioni, affermando che la natura di un ente non dipende dall’oggetto della sua attività, ma dalla disciplina legale e statutaria che ne regola il funzionamento e, soprattutto, dalla fonte delle sue entrate.

Secondo la Corte, diversi elementi indicavano chiaramente che l’azienda in questione fosse un Ente Pubblico Non Economico:
– Costituzione: Istituita per legge provinciale.
– Composizione: Formata esclusivamente da enti pubblici (Provincia e Camera di Commercio), senza partecipazione di altri soggetti.
– Patrimonio: Costituito unicamente da conferimenti degli enti pubblici istitutori.
– Copertura delle perdite: Le eventuali perdite di bilancio sono ripianate dagli stessi enti proprietari.
– Finanziamenti: Le entrate correnti derivano da finanziamenti della Provincia, della Camera di Commercio e da contributi pubblici, non prevalentemente dalla vendita di beni e servizi sul mercato.
– Finalità: L’attività non era puramente imprenditoriale, ma trascendeva la semplice produzione di beni e servizi.

Questi fattori dimostrano che l’ente non opera con criteri di economicità tipici di un’impresa, ossia cercando un equilibrio tendenziale tra costi e ricavi. Al contrario, persegue finalità pubbliche sostenuto da finanziamenti esterni.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte ha ribadito un principio consolidato: un ente pubblico è di natura economica se produce beni o servizi con criteri di economicità, analogamente a un imprenditore privato. Se, invece, persegue finalità istituzionali grazie a finanziamenti dello Stato o di altri enti consorziati, la sua gestione non può essere considerata economica, indipendentemente dall’utilizzo concreto di tali fondi. La sentenza impugnata aveva erroneamente attribuito all’azienda speciale la natura di ente pubblico economico. Il corretto inquadramento come Ente Pubblico Non Economico la fa rientrare nel perimetro delle pubbliche amministrazioni, come definite dall’art. 1, comma 2, del D.Lgs. 165/2001. La normativa sulla NASpI (art. 2, D.Lgs. 22/2015) esclude esplicitamente i dipendenti a tempo indeterminato di tali amministrazioni. Di conseguenza, la lavoratrice non aveva diritto all’indennità richiesta. La Corte ha quindi cassato la sentenza d’appello e, decidendo nel merito, ha rigettato la domanda originaria della lavoratrice.

Le conclusioni e le implicazioni pratiche

Questa sentenza ha importanti implicazioni per tutti i dipendenti di enti simili, come le aziende speciali, i consorzi e altre organizzazioni a partecipazione pubblica. La distinzione tra ente pubblico economico e Ente Pubblico Non Economico non è una mera formalità, ma determina l’accesso a fondamentali tutele previdenziali come la NASpI. I lavoratori di enti che, pur operando in settori specifici, sono strutturalmente e finanziariamente dipendenti da fondi pubblici, sono considerati alla stregua di dipendenti pubblici ai fini della normativa sulla disoccupazione. La decisione della Cassazione rafforza l’idea che la valutazione debba basarsi su criteri oggettivi legati alla fonte del sostentamento e alla finalità istituzionale, piuttosto che sulla natura dell’attività svolta.

Come si distingue un Ente Pubblico Non Economico da uno economico?
Un Ente Pubblico Non Economico si distingue per il fatto che persegue finalità istituzionali ed è sostenuto principalmente da finanziamenti pubblici (Stato, enti locali, ecc.), mentre un ente pubblico economico opera sul mercato con criteri di imprenditorialità, cercando di coprire i costi con i ricavi, analogamente a un’azienda privata.

I dipendenti a tempo indeterminato di un Ente Pubblico Non Economico hanno diritto alla NASpI?
No. Secondo la Corte di Cassazione, un Ente Pubblico Non Economico rientra nella definizione di ‘pubblica amministrazione’ ai sensi del D.Lgs. 165/2001. La normativa sulla NASpI esclude esplicitamente i dipendenti a tempo indeterminato delle pubbliche amministrazioni da questo beneficio.

Quali criteri usa la Cassazione per qualificare la natura giuridica di un ente?
La Cassazione valuta la disciplina legale e statutaria dell’ente, con particolare attenzione a: la modalità di costituzione, la composizione societaria, la provenienza del patrimonio, il sistema di copertura delle perdite e, soprattutto, la fonte delle entrate (finanziamenti pubblici vs. ricavi di mercato).

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. L Num. 27240 Anno 2024

Civile Sent. Sez. L Num. 27240 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 21/10/2024

SENTENZA

sul ricorso 27519-2022 proposto da:

RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO, presso l’Avvocatura Centrale dell’Istituto, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

NOME COGNOME, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME AVV_NOTAIO, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME;

– controricorrente –

Oggetto

R.G.N. NUMERO_DOCUMENTO

COGNOME.

Rep.

Ud. 09/04/2024

avverso la sentenza n. 23/2022 della CORTE D’APPELLO DI TRENTO SEZIONE DISTACCATA DI BOLZANO, depositata il 10/06/2022 R.G.N. 19/2021; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 09/04/2024 dal Consigliere AVV_NOTAIO. AVV_NOTAIO COGNOME; udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale AVV_NOTAIO, che ha concluso per il rigetto del ricorso; udito l’avvocato NOME COGNOME per delega verbale avvocato NOME COGNOME;

udito l’avvocato NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

La Corte d’appello di Trento, sezione distaccata di RAGIONE_SOCIALE, con la sentenza in epigrafe indicata, ha confermato la decisione di prime cure che aveva escluso l’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE (di seguito RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE) dalle p.a. di cui all’art.1, co. 2 d.lgs. n. 165 del 2001, con il conseguente corollario dell’inclusione dell’attuale intimata, dipendente del predetto ente pubblico non economico, fra i soggetti assicurati contro la disoccupazione e beneficiaria della NASpI, ai sensi dell’art. 2, d.lgs. n. 22/2015.
Ricorre avverso tale sentenza l’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, con ricorso affidato ad un motivo, ulteriormente illustrato con memoria, cui resiste con controricorso, ulteriormente illustrato con memoria, COGNOME NOME.

RAGIONE COGNOMEA DECISIONE

Con l’unico motivo di ricorso l’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE si duole di violazione e falsa applicazione degli artt.2 del d.lgs. 22/2015, 1, comma secondo, d.lgs. n.165/2001, 113,113-bis,114 del d.lgs. n.267/2000 e 19 Legge RAGIONE_SOCIALE autonoma di RAGIONE_SOCIALE 23 dicembre 2014, n. 11, per avere la Corte di merito erroneamente

inquadrato la natura giuridica dell’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE per la quale si controverte, con il conseguente errato corollario in ordine all’inclusione dei dipendenti nell’ambito della disciplina della NASpI.

Preliminarmente va disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso perché la dirimente questione della qualificazione giuridica del datore di lavoro quale ente pubblico economico, ovvero quale ente pubblico non economico, costituisce questione eminentemente di diritto, necessaria per la corretta applicazione, al caso di specie, della disciplina dell’ambito soggettivo della NASpI.

Invero, il gravame non contesta la ricostruzione dei fatti operata dalla Corte territoriale ma solleva questioni di diritto, in ordine all’individuazione della corretta disciplina normativa da applicare (Cass.n. 23884 del 2022), in considerazione del fatto che la natura economica o meno di un ente dev ‘ essere accertata tenendo presente la disciplina legale e statut aria che ne regola l’attività con riferimento agli scopi dell’ente medesimo, non rilevando, a tal fine, l’oggetto dell’attività stessa (Cass., Sez .Un, n. 15661 del 2006; Cass. n. 34561 del 2023).
Occorre rilevare, inoltre, che, sebbene il ricorso faccia riferimento anche alle previsioni statutarie (cfr., Cass., n. 32737 del 2021), nondimeno le censure concernono la corretta sussunzione della fattispecie e, quindi, l’interpretazione RAGIONE_SOCIALE norme di legge applicabili alla medesima fattispecie, così come correttamente ricostruita.

Tanto premesso, il ricorso è da accogliere.

La sentenza impugnata si pone in contrasto con la consolidata giurisprudenza di legittimità secondo cui

l’indagine rivolta a stabilire se un ente pubblico sia o meno economico deve essere compiuta tenendo presente la disciplina legale e statutaria che ne regola l’attività con riferimento agli scopi dell’ente medesimo, non rilevando, a tal fine, l’oggetto dell’attività stessa, ma, piuttosto, la fonte RAGIONE_SOCIALE entrate utilizzate per il sostentamento di siffatto ente (Cass., n. 23884 del 2022), con la conseguenza che ove le disposizioni normative e statutarie depongano nel senso della natura di ente pubblico economico di un ente, questa può essere esclusa solo in seguito ad una valutazione concernente gli scopi dello stesso e la provenienza RAGIONE_SOCIALE sue entrate (fra tantissime, Cass., n. 34561 del 2023).
Questa Corte ha già chiarito che un ente pubblico è di natura economica se produce, per legge e per statuto (e, quindi, non in via di mero fatto e contingente) beni o servizi con criteri di economicità, ossia con equivalenza, almeno tendenziale, tra costi e ricavi, analogamente ad un comune imprenditore.

Se, invece, l’ente può normativamente perseguire molte finalità con finanziamenti dello Stato e degli enti consorziati diversi dai corrispettivi ottenuti, la gestione, comunque, non è economica, indipendentemente dall’utilizzazione concreta di tali finanziamenti (Cass., SU, n. 1132 del 2000).

Nella specie, diversamente da quanto ritenuto dalla Corte trentina, la natura di ente pubblico non economico può evincersi dal compendio di elementi emergente dalla disciplina legale e statutaria dell’RAGIONE_SOCIALE: a ) la costituzione dell’ente è stata prevista ed autorizzata dalla legge della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, n. 11/2014; b) la composizione dell’ente, con espressa indicazione della personalità di

diritto di pubblico, è formata esclusivamente dalla RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE e dalla RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, con esclusione della partecipazione di altri soggetti (art.1, primo co. statuto dell’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE , in conformità all’art. 19 legge provinciale n. 11/2014 e successive modifiche); c) il patrimonio dell’ RAGIONE_SOCIALE è costituito esclusivamente da conferimenti degli Enti Pubblici istitutivi (art.4,, secondo co., lett. a dello statuto dell’ RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e 5 del medesimo statuto); d) le perdite generate dalla gestione dell’ RAGIONE_SOCIALE devono esser ripianate dagli Enti proprietari ai sensi dell’art. 4 secondo co., lett. e dello statuto de ll’ RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, secondo cui «ciascun ente:…e)copre per quota parte le eventuali perdite di bilancio»; e) le entrate correnti de ll’RAGIONE_SOCIALE per lo svolgimento de ll’ attività avviene anche mediante finanziamenti, erogati dalla RAGIONE_SOCIALE, dalla RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, e contributi di altri enti pubblici e privati nonché dell’Unione Europea (art.16 statuto); f) la previsione dello svolgimento anche di attività non puramente volte alla produzione di beni e servizi , che, quindi, trascende quella imprenditoriale (art. 2 statuto dell’ RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE).
La Corte trentina, pertanto, ha erroneamente attribuito la natura di ente pubblico economico a ll’ RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE e, in ragione del corretto inquadramento giuridico dell’ ente pubblico-datore di lavoro dell’ attuale intimata, deve escludersi il diritto della dipendente all ‘indennità NASpI, non rientrando il datore di lavoro nell’ assicurazione previdenziale de qua ai sensi del combinato disposto dell art. 2 del d. lgs. n. 22/2015 secondo cui: «1. Sono destinatari della NASpI i

lavoratori dipendenti con esclusione dei dipendenti a tempo indeterminato RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni» e dell’art. 1, comma secondo, del d. lgs. n. 165/2001 secondo cui: «Per RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE si intendono tutte le RAGIONE_SOCIALE dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed RAGIONE_SOCIALE dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, le RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le RAGIONE_SOCIALE, le aziende e gli enti del RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, l’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE (RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300».
Inoltre, vale la pena di aggiungere che l ‘Ente pubblico de quo, in considerazione del menzionato inquadramento giuridico, non ha versato la contribuzione per la disoccupazione NASpI -ai sensi dell’art. 2 del d. lgs. n. 22/2015, applicabile ratione temporis alla fattispecie in esame -proprio in virtù della sua natura di ente pubblico non economico (e, dunque , di pubblica amministrazione ai sensi dell’ art. 1, comma secondo, del d. lgs. n. 165/2001), con conseguente iscrizione della lavoratrice per cui è causa alla gestione pubblica istituita presso l’ RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE.
Conclusivamente, la sentenza impugnata, che non si è attenuta ai predetti principi, va cassata e, per non

essere necessari ulteriori accertamenti in fatto, la causa va decisa nel merito con il rigetto dell’originaria domanda.

15. L’assenza di precedenti specifici consiglia la compensazione RAGIONE_SOCIALE spese dell’intero processo.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta l’ originaria domanda; spese compensate dell’intero processo.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 9 aprile

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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