Ente Pubblico Natura: no alla conversione del contratto

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 29996/2023, ha stabilito che la qualificazione di un ente come pubblico preclude la conversione di un rapporto di lavoro a termine, anche se illegittimo, in un contratto a tempo indeterminato. A causa dell’ente pubblico natura dell’istituto in questione, la lavoratrice non ha diritto alla stabilizzazione ma solo al risarcimento del danno, annullando la decisione della Corte d’Appello e rinviando la causa per la quantificazione del risarcimento.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 febbraio 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

L’Ente Pubblico Natura e le sue conseguenze sul lavoro precario

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha riaffermato un principio cruciale nel diritto del lavoro pubblico: la qualificazione di un datore di lavoro come ente pubblico impedisce la conversione automatica di un contratto a termine illegittimo in un rapporto a tempo indeterminato. Questa decisione mette in luce le profonde differenze tra il settore pubblico e quello privato, sottolineando come la natura giuridica dell’ente (l’Ente Pubblico Natura) sia determinante per stabilire le tutele del lavoratore. Analizziamo insieme i dettagli di questo importante caso.

I Fatti del Contenzioso

Una lavoratrice aveva ottenuto dalla Corte d’Appello il riconoscimento della natura subordinata a tempo indeterminato del suo rapporto di lavoro con un istituto, successivamente soppresso e assorbito da un Ministero. La Corte territoriale aveva disposto la sua riammissione in servizio presso il Ministero, riconoscendole l’anzianità di servizio a partire dal 2007.

Il Ministero ha presentato ricorso in Cassazione, sostenendo che l’istituto in questione avesse natura di ente pubblico. Di conseguenza, secondo il Ministero, non sarebbe stata possibile la conversione del rapporto di lavoro da tempo determinato a indeterminato, ma al massimo un risarcimento del danno. Inoltre, il Ministero contestava che la norma sul trasferimento del personale si potesse applicare a un rapporto la cui natura indeterminata non era stata accertata prima del trasferimento stesso.

L’Importanza della qualificazione dell’Ente Pubblico Natura

Il cuore della questione ruotava attorno alla qualificazione giuridica dell’istituto datore di lavoro al momento della stipula del primo contratto a termine (1.1.2007). Se l’ente fosse stato privato, la conversione del contratto sarebbe stata una conseguenza diretta dell’illegittimità del termine. Se, invece, fosse stato pubblico, le rigide norme del pubblico impiego avrebbero precluso tale esito, limitando la tutela del lavoratore al solo risarcimento dei danni.

La Corte di Cassazione ha sposato la tesi del Ministero, procedendo a una dettagliata ricostruzione dell’evoluzione normativa dell’istituto. Ha concluso che, attraverso una serie di interventi legislativi succedutisi nel tempo, l’ente aveva inequivocabilmente acquisito natura pubblicistica ben prima del 2007, diventando una sorta di agenzia tecnica del Ministero.

La Decisione della Corte di Cassazione e l’Ente Pubblico Natura

La Suprema Corte ha accolto il ricorso del Ministero, cassando con rinvio la sentenza della Corte d’Appello. La decisione si fonda su un’analisi rigorosa della legislazione e dei principi costituzionali.

Le Motivazioni

Le motivazioni della Corte si articolano su tre punti principali:

1. Natura Pubblica dell’Ente: La Cassazione ha stabilito che la natura di un ente si determina sulla base della legge che lo istituisce o lo riconosce. Analizzando la storia legislativa dell’istituto, la Corte ha concluso che, nonostante un’origine forse diversa, al momento dei fatti (2007) esso era a tutti gli effetti un ente pubblico. Era finanziato dallo Stato, svolgeva compiti istituzionali sotto la vigilanza ministeriale e non operava secondo criteri di mercato.

2. Impossibilità di Conversione nel Pubblico Impiego: Una volta accertata l’Ente Pubblico Natura, la Corte ha applicato il principio consolidato secondo cui, nel settore pubblico, la violazione delle norme sui contratti a termine non può mai portare alla costituzione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato. Questo divieto è posto a tutela dell’art. 97 della Costituzione, che impone l’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni tramite concorso. La tutela per il lavoratore precario illegittimamente impiegato è quindi limitata al risarcimento del danno.

3. Inapplicabilità della Norma sul Trasferimento: Di conseguenza, è stato ritenuto errato l’operato della Corte d’Appello che aveva applicato la norma sulla soppressione dell’ente e il conseguente trasferimento del personale al Ministero. Tale norma presupponeva l’esistenza di un valido rapporto di lavoro a tempo indeterminato al momento del trasferimento. Poiché il rapporto della lavoratrice non poteva essere convertito, essa non rientrava nel perimetro di applicazione della legge.

Le Conclusioni

La Corte di Cassazione ha annullato la sentenza impugnata e ha rinviato la causa alla Corte d’Appello di Roma, in diversa composizione. Il nuovo giudice dovrà riesaminare il caso attenendosi al principio di diritto secondo cui l’istituto aveva natura pubblica e, pertanto, non era possibile la conversione del contratto. La Corte d’Appello dovrà quindi valutare esclusivamente la sussistenza delle condizioni per un risarcimento del danno in favore della lavoratrice. Questa ordinanza ribadisce la netta separazione tra le regole del lavoro privato e quelle del pubblico impiego, confermando che la natura giuridica del datore di lavoro è il fattore decisivo per determinare l’ambito delle tutele spettanti ai lavoratori precari.

Come si determina se un ente è pubblico o privato ai fini del rapporto di lavoro?
La natura di un ente, secondo la Cassazione, si determina primariamente sulla base delle disposizioni di legge che lo istituiscono, lo regolano e ne finanziano l’attività. Se la legge configura l’ente come una struttura che svolge compiti istituzionali sotto la vigilanza pubblica e con fondi pubblici, esso va qualificato come ente pubblico, indipendentemente da quanto previsto nel suo statuto interno.

Un contratto a termine illegittimo con un ente pubblico può essere trasformato in un contratto a tempo indeterminato?
No. La giurisprudenza costante, confermata in questa ordinanza, esclude categoricamente che la violazione delle norme sui contratti a termine nel settore pubblico possa comportare la conversione del rapporto in uno a tempo indeterminato. Questa regola è posta a presidio del principio costituzionale dell’accesso al pubblico impiego tramite concorso.

Quale tutela ha un lavoratore il cui contratto a termine con un ente pubblico è illegittimo?
Il lavoratore ha diritto al risarcimento del danno. Non può ottenere la stabilizzazione del rapporto di lavoro (la cosiddetta conversione), ma può chiedere in giudizio che venga quantificato e liquidato un indennizzo per i danni subiti a causa dell’illegittimo ricorso al contratto a termine da parte della pubblica amministrazione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 29996 Anno 2023

Civile Ord. Sez. L Num. 29996 Anno 2023

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 30/10/2023

ORDINANZA

Rep.

Ud. 17/10/2023

sul ricorso 29869-2018 proposto da: RAGIONE_SOCIALE, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’RAGIONE_SOCIALE presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla INDIRIZZO; CC

– ricorrente –

Oggetto

I.P.I. – Natura

pubblica –

Impossibilità

di conversione

di rapporti

precari in

rapporti a

tempo

indeterminato –

Passaggio al

RAGIONE_SOCIALE –

Esclusione.

R.G.N. NUMERO_DOCUMENTO/NUMERO_DOCUMENTO

COGNOME.

4315

COGNOME NOME, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio degli avvocati NOME COGNOME, ALMERINDO COGNOME SEMPRONI, che la rappresentano e difendono;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 1477/2018 RAGIONE_SOCIALEa CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 13/06/2018 R.G.N. 149/2014;

udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella camera di consiglio del 17/10/2023 dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

1. La Corte di Appello di Roma, confermando la decisione di primo grado, in parziale accoglimento RAGIONE_SOCIALE‘originario ricorso, accertava che tra le parti si era costituito un rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato e dichiarava che detto rapporto si era trasferito in capo al RAGIONE_SOCIALE ai sensi e con la decorrenza di cui all’art. 7, comma 20, del d.l. n. 78 del 2010, condannando l’amministrazione a riammettere in servizio la lavoratrice con qualifica corrispondente all’inqua dramento b) del c.c.n.l. I.P.I. e con riconoscimento RAGIONE_SOCIALE‘anzianità di servizio a decorrere dall’1.1.2007.
Propone ricorso per cassazione con tre motivi il RAGIONE_SOCIALE, in persona del Ministro p.t.

Resiste con controricorso la lavoratrice.

Entrambe le parti hanno depositato memorie.

CONSIDERATO CHE

1. Con il primo motivo di ricorso viene dedotta la violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 17 del d.l. 8 febbraio 1995 n. 32, convertito in l. n. 7 aprile 1995 n. 104, RAGIONE_SOCIALE‘art. 7, comma 29, del d.l. 78 del 2010, conv. con l. n. 122 del 2010, del comma 15 RAGIONE_SOCIALE‘art. 14 del d.l. 30 giugno 2011 n. 98, conv. in l. n. 111 del 2011, RAGIONE_SOCIALE‘art. 3, comma 26, del d. lgs. n. 163 del 2006, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c. Nel mezzo si lamenta l’erroneità RAGIONE_SOCIALE‘affermata natura privatistica RAGIONE_SOCIALE‘I.P.I. e la conseguente erroneità RAGIONE_SOCIALEa ritenuta costituzione di un rapporto a tempo indeterminato con l’RAGIONE_SOCIALE.I. c ui ha fatto seguito l’applicazione, anch’essa erronea, del RAGIONE_SOCIALE‘art. 7, comma 29, del d.l. 78 del 2010, conv. con l. n. 122 del 2010.
Con la seconda doglianza si denunzia la violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 7, comma 20, del d.l. n. 78 del 2010, conv. in l. n. 122 del 2010, RAGIONE_SOCIALE‘art. 2112 c.c., RAGIONE_SOCIALE‘art. 31 del d.lgs. n. 165 del 2001 e RAGIONE_SOCIALE‘art. 81 RAGIONE_SOCIALEa Corte costituzionale, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c. Si sostiene, in estrema sintesi, che la norma sul passaggio del personale dall’I.P.I. al RAGIONE_SOCIALE riguardi solo il personale in servizio presso l’I.P.I. al momento di entrata in vigore RAGIONE_SOCIALEa norma, senza potersi estendere alle ipotesi di riconoscimento ad opera RAGIONE_SOCIALE‘Autorità giudiziaria, RAGIONE_SOCIALEa sussistenza di rapporti a tempo indeterminato
con l’RAGIONE_SOCIALE.P.I. nemmeno quando detto riconoscimento sia effettuato con efficacia ex nunc.

Con il terzo motivo, infine, si deduce la violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001, RAGIONE_SOCIALE‘art. 7, comma 20, del d.l. 78 del 2010, conv. in l. n. 122 del 2010, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c. Si sottolinea ancora che, stante la natura di ente pubblico RAGIONE_SOCIALE‘I.P.I., all’accertata l’illegittimità del contratto a termine non avrebbe potuto in alcun modo far seguito la trasformazione del rapporto a tempo indeterminato, ma solo la condannare al risarcimento del danno.
I tre motivi, stante l’intima connessione, essendo tutti volti a censurare la ritenuta natura privata, anziché pubblica RAGIONE_SOCIALE‘I.P.I., con conseguente negazione RAGIONE_SOCIALEa conversione del rapporto temporaneo in rapporto a tempo indeterminato e transito al RAGIONE_SOCIALE, possono esaminarsi congiuntamente.

4.1. Sul piano logico giova partire dal rilievo che Ł compito del giudice, anche di legittimità, anche in via officiosa, procedere alla qualificazione di un ente quale pubblico o privato, laddove la natura RAGIONE_SOCIALE‘ente fondi la propria essenza in disposizioni di legge, mentre, per converso, detto compito Ł circoscritto alle allegazioni ed alle prove offerte in giudizio laddove la natura, nello specifico, quella privata, affondi le proprie radici in atti RAGIONE_SOCIALE‘autonomia.

4.2. Quanto innanzi basta ad affermare, in via generale, che era onere RAGIONE_SOCIALEa lavoratrice allegare e documentare la natura privata RAGIONE_SOCIALE‘ente, nella misura in cui appunto, come si Ł anticipato, essa fosse desumibile da atti e documenti sottratti al principio iura novit curia. In tal caso, infatti, secondo il principio generale l’onere RAGIONE_SOCIALEa prova,

ex art. 2697 c.c., incumbit ei qui dicit, quindi, sulla lavoratrice.

4.3. Sempre in via generale va del pari rammentato che la valutazione RAGIONE_SOCIALEa natura pubblica o privata RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE. va effettuata non al momento RAGIONE_SOCIALEa soppressione RAGIONE_SOCIALE‘ente, dovendo piuttosto farsi retroagire al momento in cui il rapporto di lavoro a tempo determinato avrebbe dovuto convertirsi a cagione RAGIONE_SOCIALEa illegittimità del termine apposto RAGIONE_SOCIALE‘ente.

4.4. Tanto premesso, quanto alla natura pubblica o privata RAGIONE_SOCIALE‘I.P.I, va qui richiamato , anche ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 118 disp att. c.p.c. l’insegnamento di Cass. Sez. Lav. n. 28060 del 2020 che, nel ripercorrere nel ripercorrere le vicende evolutive RAGIONE_SOCIALE‘I.P.I. sin dalla sua nascita , ha affermato che esso aveva sicuramente natura pubblica all’atto RAGIONE_SOCIALEa soppressione essendo inimmaginabile che il legislatore abbia inteso, con il medesimo atto normativo, costituire un ente pubblico e contestualmente sopprimerlo (cfr. art. 7, comma 20, del d.l. n. 78 del 2010 convertito con modificazioni in legge n. 122 del 2010), osservando altresì che se l’I.P.I. fosse stato un ente privato la disposizione di cui innanzi, che ne ha previsto la soppressione con contestuale passaggio del personale nei ruoli del RAGIONE_SOCIALE, si esporrebbe a profili di incostituzionalità in relazione sia all’art. 97 che 42 RAGIONE_SOCIALEa Carta fondamentale.
4.5. Nel percorso motivazionale RAGIONE_SOCIALEa decisione viene altresì indagata la natura RAGIONE_SOCIALE‘ente a far tempo dalla sua costituzione (tutto il percorso ricostruttivo Ł contenuto dal punto 6 al punto 6.24 RAGIONE_SOCIALEa decisione innanzi ricordata al quale si fa rinvio anc he ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 118 disp. att. c.p.c.).

4.6. Agli insegnamenti di detta pronunzia, come già anticipato, convintamente il Collegio ritiene di dar seguito.

4.6.1. Va quindi qui ribadito che, nel prisma RAGIONE_SOCIALE‘art. 97, comma 2, RAGIONE_SOCIALEa Costituzione, un ente può essere ritenuto pubblico ‘solo se istituito o riconosciuto per legge’ (cfr. art. 4 RAGIONE_SOCIALEa l. n. 70 del 1975) – attraverso una istituzione in concreto (in presenza di una diretta istituzione per legge) o anche in astratto (istituzione in base alla legge). Va di conseguenza esclusa la possibilità di una istituzione ‘di fatto’ RAGIONE_SOCIALE‘ente pubblico, ma resta salva la possibilità di istituzione in base alla legge.
4.6.2. E’ ciò che è accaduto nel caso di specie, in cui l’RAGIONE_SOCIALE è divenuto ente pubblico sulla base di tutti gli interventi legislativi che negli anni lo hanno interessato.

4.7. Il processo legislativo che ha interessato l’I.P.I. è cominciato con l’art. 19 del d.lgs. n. 9 del 1993 (norma sostituita dall’art. 3 del d.l. n. 32 del 1995 che prendeva atto RAGIONE_SOCIALEa nuova denominazione RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, divenuto I.P.I.); Ł proseguito con il d.lgs. n. 1 del 1999 operante il riordino degli enti e RAGIONE_SOCIALEe società di promozione e istituzione RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE (con detto decreto le quote RAGIONE_SOCIALE‘I.P.I. appartenenti allo Stato sono state trasferite alla predetta RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE); ha subito nuovo e fondamentale impulso con l’art. 19, comma 2, RAGIONE_SOCIALEa l. n. 340 del 2000 con il quale l’I.P.I. è stato sganciato dalla RAGIONE_SOCIALE per divenire struttura ancorata al RAGIONE_SOCIALE e con il successivo art. 14 RAGIONE_SOCIALEa l. n. 57 del 2001 con il quale Ł stato indi previsto, all’art. 14, comma 3, che a decorrere dal 2001 gli oneri per il finanziamento RAGIONE_SOCIALEe attività di promozione industriale svolte dall’I .P.I. sul territorio nazionale fossero posti a carico del RAGIONE_SOCIALE unico per
gli incentivi alle imprese del RAGIONE_SOCIALE; nello stesso segno vanno altresì ricordati i successivi interventi normativi ( art. 60, comma 3, l. n. 289 del 2002; l’art. 1, comma 234, RAGIONE_SOCIALEa l. n. 311 del 2004; RAGIONE_SOCIALE‘art. 4 del d.P.R. n. 225 del 2007 e RAGIONE_SOCIALE‘art. 4 del d.P.R. n. 197 del 2006).

4.8. Non può essere allora posto in dubbio che la conformazione pubblicistica RAGIONE_SOCIALE‘ente fosse già avvenuta con l’art. 19, comma 2, RAGIONE_SOCIALEa l. n. 340 del 2000 con il quale l’I.P.I. è stato sganciato dalla RAGIONE_SOCIALE per divenire struttura ancorata al RAGIONE_SOCIALE, ulteriormente specificata con la legge n. 57 del 2001 e confermata dai successivi intervenuti normativi.

4.9. Nel quadro normativo innanzi ricostruito l’I.P.I. non aveva di mira, nello svolgimento RAGIONE_SOCIALEa propria attività, i criteri di redditività e rendimento, nØ assumeva su di sØ i rischi RAGIONE_SOCIALEa propria attività che, invece, ricadevano sul RAGIONE_SOCIALE vigilante che provvedeva anche al finanziamento dei relativi costi. Insomma pur astrattamente possibile una diversa originaria configurazione, con il tempo e per scelta legislativa, l’I.P.I. è divenuto una struttura parallela a quella Ministeriale, una Agenzia tecnica del dicastero, avente non solo propri compiti operativi (nell’alveo degli indirizzi del dicastero e sotto il suo controllo), ma anche attribuzioni e compiti strettamente istituzionali, del pari conferitagli dall’Amministrazione.
4.10. Le delineate conclusioni non risultano in alcun modo scalfite dal rilievo, contenuto nella memoria ex art. 380.1 bis c.p.c. RAGIONE_SOCIALEa lavoratrice, secondo il quale la natura privatistica RAGIONE_SOCIALE‘ente risulterebbe in maniera incontestabile dall’art. 20 RAGIONE_SOCIALE Stat uto RAGIONE_SOCIALE‘I.P.I.

4.10.1. Al riguardo, infatti, non può mancarsi di rimarcare che la natura pubblica RAGIONE_SOCIALE‘ente , proprio perchØ derivante dalla istituzione in via diretta con legge o sulla base RAGIONE_SOCIALEa legge, come si Ł innanzi detto al punto 4.6.1., non può evidentemente essere esclusa in virtø RAGIONE_SOCIALEe previsioni RAGIONE_SOCIALE Statuto. Alcuna rilevanza poi ha il rilievo che lo RAGIONE_SOCIALE (ovvero l’ente che poi ha assunto il nome di RAGIONE_SOCIALE) avesse natura privatistica come evidenziato anche dalla Corte di cassazione a Sezioni Unite nella pronunzia n. 5486 del 1984, in quanto, evidentemente, detta qualificazione da parte RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE Ł avvenuta anteriormente al decritto intervento normativo che a partire dagli anni Novanta ha investito l’I.P.I. mutandone la natura.
4.11. Alla luce RAGIONE_SOCIALE‘innanzi ricordato quadro normativo Ł evidente che alla data del 1.1.2007 (data del primo dei contratti a termine) l’I.P.I. aveva già natura pubblicistica, sicchØ anche a tale data era impossibile convertire il rapporto a tempo determinato in rapporto a tempo indeterminato.

4.12. La natura pubblica RAGIONE_SOCIALE‘I.P.I. anche alla data del 1.1.2007, comporta quale conseguenza l’impossibilità di conversione del rapporto di lavoro precario connotato da illegittimità in rapporto di lavoro a tempo indeterminato e l’applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 3 6 del d.lgs. n. 165 del 2001, invece negata dalla Corte territoriale stante la sostenuta natura privata RAGIONE_SOCIALE‘ente.

4.17. Alla luce di quanto innanzi, evidentemente erroneamente la Corte territoriale ha fatto applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 7 del d.l. n. 78 del 2010, conv. con l. n. 122 del 2010 considerato che detta norma presuppone appunto l’esistenza di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato con l’RAGIONE_SOCIALE.I. ai fini del trasferimento al RAGIONE_SOCIALE, rapporto a tempo indeterminato che non era affatto sussistente.

Conclusivamente il ricorso va accolto e la sentenza cassata con rinvio alla Corte di Appello di Roma in diversa composizione che valuterà le ulteriori conseguenze (in tema di risarcimento del danno).

Il giudice del rinvio provvederà anche in ordine alle spese dei presente giudizio di legittimità.

P.Q.M.

accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di Appello di Roma, in diversa

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