Eccesso di potere giurisdizionale: limiti ricorso

Le Sezioni Unite della Cassazione hanno dichiarato inammissibile il ricorso proposto da una società sanitaria contro una sentenza del Consiglio di Stato. La controversia riguardava l’esecuzione di un credito milionario verso un ente regionale, basato su un decreto ingiuntivo. Il cuore della disputa risiede nell’asserito eccesso di potere giurisdizionale commesso dal giudice amministrativo nel determinare la decorrenza della prescrizione del credito. La Suprema Corte ha chiarito che l’attività interpretativa delle norme, anche se ritenuta errata dalla parte, non costituisce uno sconfinamento nei poteri del legislatore, ma rientra nel perimetro interno della giurisdizione del giudice speciale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 30 marzo 2026 in Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Eccesso di potere giurisdizionale: i limiti del ricorso

L’eccesso di potere giurisdizionale rappresenta uno dei temi più complessi del diritto processuale, segnando il confine tra il controllo della Cassazione e l’autonomia dei giudici speciali. Una recente ordinanza delle Sezioni Unite ha affrontato il caso di una società sanitaria che cercava di ottenere il pagamento di ingenti somme da un ente regionale, contestando la decisione del Consiglio di Stato sulla prescrizione del credito.

Il caso: dal decreto ingiuntivo al giudizio di ottemperanza

La vicenda trae origine da un decreto ingiuntivo emesso nel 2007 per prestazioni sanitarie. Mentre un’azienda sanitaria locale aveva opposto il decreto, l’ente regionale era rimasto inerte. Anni dopo, la società creditrice ha tentato di azionare il titolo tramite il giudizio di ottemperanza. Tuttavia, il Consiglio di Stato ha accolto l’eccezione di prescrizione sollevata dall’ente pubblico, ritenendo che il termine per agire fosse iniziato a decorrere molto prima di quanto sostenuto dalla società.

La contestazione dell’eccesso di potere giurisdizionale

La società ha impugnato la decisione davanti alla Cassazione, denunciando un eccesso di potere giurisdizionale. Secondo la ricorrente, il giudice amministrativo avrebbe creato una norma inedita sulla decorrenza della prescrizione, sostituendosi di fatto al legislatore. Questa tesi mirava a scardinare la sentenza del Consiglio di Stato, accusandolo di aver invaso un campo non proprio attraverso una interpretazione distorta delle norme civilistiche.

La distinzione tra limiti interni ed esterni

Le Sezioni Unite hanno ribadito un principio fondamentale: il ricorso in Cassazione contro le sentenze del Consiglio di Stato è ammesso solo per motivi attinenti alla giurisdizione. Questo significa che la Suprema Corte può intervenire solo se il giudice speciale ha violato i “limiti esterni”, ad esempio decidendo una materia riservata ad altri giudici o al legislatore. Non può invece intervenire per correggere errori di interpretazione o di applicazione della legge (i cosiddetti errori in iudicando), che appartengono ai “limiti interni” della giurisdizione.

Le motivazioni

La Corte ha spiegato che l’attività di interpretazione delle norme sulla prescrizione e l’individuazione del dies a quo costituiscono l’essenza stessa della funzione giurisdizionale. Anche se il giudice giunge a una conclusione che una parte ritiene abnorme o errata, ciò non significa che stia creando una nuova legge. Finché il giudice utilizza i propri poteri ermeneutici per applicare il quadro normativo esistente al caso concreto, non vi è alcuno sconfinamento nella sfera legislativa. L’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera legislativa si configura solo se il giudice applica una norma da lui creata dal nulla, ignorando totalmente il sistema vigente.

Le conclusioni

Il ricorso è stato dichiarato inammissibile poiché le doglianze della società riguardavano esclusivamente il modo in cui il Consiglio di Stato aveva interpretato le norme sulla prescrizione. Tali questioni, attenendo al merito della decisione e non alla giurisdizione, non possono essere riesaminate dalle Sezioni Unite. La pronuncia conferma che il controllo della Cassazione sui giudici speciali rimane rigorosamente limitato alla verifica del rispetto dei confini del potere giudiziario, senza possibilità di trasformarsi in un ulteriore grado di giudizio sulle questioni di diritto sostanziale.

Quando si può ricorrere in Cassazione contro il Consiglio di Stato?
Il ricorso è ammesso esclusivamente per motivi attinenti alla giurisdizione, ovvero quando si contesta che il giudice abbia superato i limiti esterni del proprio potere.

Un errore nell’interpretare la legge è un eccesso di potere?
No, l’errore nell’interpretazione o nell’applicazione di una norma è considerato un errore interno alla giurisdizione e non può essere sindacato dalle Sezioni Unite.

Cosa si intende per invasione della sfera legislativa da parte del giudice?
Si verifica solo se il giudice applica una regola da lui creata ex novo, esercitando un’attività di produzione normativa che spetta solo al Parlamento.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 29006 Anno 2023

Civile Ord. Sez. U Num. 29006 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 18/10/2023

ORDINANZA

sul ricorso 12933-2022 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE LIQUIDAZIONE, in persona del liquidatore pro tempore , elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio del dott. NOME COGNOME, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente pro tempore , elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso l’RAGIONE_SOCIALE;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 7453/2021 del CONSIGLIO DI RAGIONE_SOCIALE, depositata il 09/11/2021.

Udita la relazione RAGIONE_SOCIALE causa svolta nella camera di consiglio del 12/09/2023 dal Consigliere NOME COGNOME; Procuratore Generale lette le conclusioni scritte del Sostituto NOME COGNOME, che ha concluso per l’inammissibilità del ricorso.

FATTI DI CAUSA

Con sentenza n. 7666 del 3 dicembre 2020 il Consiglio di Stato, in riforma RAGIONE_SOCIALE pronuncia del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo che aveva accolto la domanda, dichiarava inammissibile il ricorso proposto dalla RAGIONE_SOCIALE per l’esecuzione , nei confronti RAGIONE_SOCIALE Regione Abruzzo, del giudicato formatosi in relazione al decreto monitorio emesso dal Tribunale di Pescara il 28 agosto 2007, con il quale era stato ingiunto alla Regione medesima il pagamento in favore RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE somma di € 7.172.204,71.
Il giudice d ell’ottemperanza rilevava, in punto di fatto, che il decreto, emesso anche nei confronti RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, era stato opposto solo da quest’ultim a ed il Tribunale di Pescara, all’esito del giudizio di opposizione, lo aveva revocato e condannato la RAGIONE_SOCIALE al pagamento del minor importo di € 264.037,15, corrispondente al credito derivante dall’erogazione di prestazioni in favore dei soli soggetti residenti nella Regione.

Nel giudizio di appello promosso dalla RAGIONE_SOCIALE si era costituita anche la Regione Abruzzo, che aveva eccepito di essere estranea al rapporto sostanziale dedotto in giudizio, ma l’eccezione era stata disattesa dalla Corte d’appello di L’RAGIONE_SOCIALE , la quale, con sentenza n. 649/2018 passata in giudicato, l’aveva rit enuta preclusa dalla circostanza che il decreto aveva ormai acquisito

autorità di giudicato sostanziale nei confronti del debitore solidale che non aveva proposto opposizione, sicché la sua efficacia restava insensibile, quanto a quest’ultimo, all’eventual e accoglimento dell’opposizione avanzata da altro obbligato.

RAGIONE_SOCIALE, pertanto, con istanza dell’11 ottobre 2018 , aveva chiesto al Tribunale di Pescara la concessione dell’esecutorietà ex art. 647 cod. proc. civ. del decreto n. 1396/2007 nei confronti RAGIONE_SOCIALE Regione e, successivamente, aveva promosso il giudizio di ottemperanza, chiedendo la liquidazione dell’intera somma indicata nel decreto in parola.

In diritto il Consiglio di Stato accoglieva il solo motivo di appello con il quale era stata ripropos ta dalla Regione l’eccezione di prescrizione e rilevava, in sintesi, che il dies a quo del termine prescrizionale non poteva coincidere con la data di rilascio del decreto di esecutività e che non aveva efficacia sospensiva RAGIONE_SOCIALE prescrizione il giudizio di opposizione proposto da altro obbligato solidale. Infatti, a fronte RAGIONE_SOCIALE mancata opposizione del decreto da parte RAGIONE_SOCIALE Regione Abruzzo, l’intimante era in condizione di richiedere, nei confronti di quest’ultima , l’attestazione RAGIONE_SOCIALE esecutorietà e non era tenuto ad attendere la definizione del giudizio al quale la Regione era sostanzialmente estranea. Nessuna efficacia interruttiva, inoltre, poteva essere riconosciuta all’atto di appello notificato dalla RAGIONE_SOCIALE anche alla Regione, perché detto atto non conteneva alcuna domanda di condanna di quest’ultima ed era volto ad ottenere la conferma del decreto ingiuntivo nei confronti del solo debitore opponente, ossia RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.
Con successivo ricorso la RAGIONE_SOCIALE domandava la revocazione RAGIONE_SOCIALE sentenza di appello perché, a suo dire, frutto di un’erronea percezione del contenuto degli atti. In particolare addebitava al Consiglio di Stato di avere: a) «visto» il decreto ingiuntivo come se lo stesso fosse eseguibile a partire dalla

decorrenza del termine di quaranta giorni; b) «percepito» l’opposizione proposta dalla RAGIONE_SOCIALE come un’iniziativa riferibile solo a quest’ultima che, invece, aveva provveduto a notificare l’atto anche alla Regione; c) errato nel ritenere che la Regione non fosse stata parte del giudizio di opposizione, perché la contumacia nel giudizio di primo grado era stata dichiarata dal Tribunale e la Corte d’appello si era limitata a ritenere inammissibile l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dalla parte che non aveva proposto opposizione; d) errato nell’escludere l’efficacia interruttiva dell’atto d’appello , perché quest’ultimo era stato notificato anche alla Regione Abruzzo.
Con la sentenza qui impugnata, n. 7453 del 9 novembre 2021, il Consiglio di Stato ha ritenuto inammissibile il ricorso e, richiamate in premessa le condizioni che devono ricorrere affinché la pronuncia possa essere ritenuta affetta da errore di fatto, ha ritenuto i profili di doglianza attinenti tutti all’attivit à valutativa ed interpretativa del giudice.

Quanto al primo motivo, ha evidenziato che il giudice d’appello aveva statuito avendo chiaro che il decreto ingiuntivo, rilasciato nel 2007, non fosse esecutivo e che la dichiarazione di esecutività fosse stata rilasciata solo il 9 novembre 2018, sicché gli argomenti spesi dalla società ricorrente prospettavano non un errore di fatto, del tutto inesistente, bensì un errore di diritto nel quale la Sezione sarebbe incorsa.

Ad analoghe conclusioni il Consiglio di Stato è pervenuto in relazione alle ulteriori censure, in ordine alle quali ha escluso la decisività degli errori denunciati, rilevando, comunque, che le questioni erano state espressamente esaminate nella sentenza impugnata e, pertanto, in nessun caso l’eve ntuale errore poteva essere fatto valere con il rimedio RAGIONE_SOCIALE revocazione, esperibile nei soli casi in cui la lamentata erronea percezione degli atti di causa

non abbia interessato un aspetto RAGIONE_SOCIALE controversia oggetto di valutazione giudiziale.

Per la cassazione RAGIONE_SOCIALE sentenza ha proposto ricorso la RAGIONE_SOCIALE in liquidazione sulla base di due motivi, illustrati da memoria, ai quali ha opposto difese con controricorso la Regione Abruzzo.

L’Ufficio RAGIONE_SOCIALE Procura Generale ha depositato conclu sioni scritte ex art. 380 bis 1 cod. proc. civ. ed ha chiesto la dichiarazione di inammissibilità del ricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo la ricorrente denuncia «eccesso di potere giurisdizionale per avere il Consiglio di Stato, in carenza del relativo potere, ritenuto insussistente e, poi, irrilevante l’errore commesso nella sentenza oggetto di revocazione, sulla scorta di una norma di diritto legittimante tale modus procedendi di propria elaborazione, con correlato sconfinamento nella sfera di attribuzione del legislatore».

Sostiene, in sintesi, che il giudice RAGIONE_SOCIALE revocazione, nell’avallare le conclusioni RAGIONE_SOCIALE decisione revocanda quanto alla individuazione del dies a quo RAGIONE_SOCIALE prescrizione, ha introdotto nell’ordinamento una regola inedita, secondo cui il computo andrebbe condotto a far data dalla scadenza del termine di quaranta giorni per proporre opposizione a decreto ingiuntivo, anziché dalla declaratoria di esecutività del decreto medesimo. In tal modo il giudice amministrativo avrebbe operato una sostanziale riscrittura delle norme giuridiche, con conseguente invasione del campo riservato al legislatore.
La medesima rubrica è anteposta al secondo motivo, con il quale la società ricorrente ribadisce che il Consiglio di Stato, nel rigettare la domanda di ottemperanza: non si era avveduto del fatto che l’atto di opposizione era stato notificato dalla RAGIONE_SOCIALE anche alla Regione

Abruzzo; erroneamente aveva affermato che a quest’ultima la qualifica di «contumace nel giudizio di primo grado» era stata assegnata dalla società appellante; altrettanto erroneamente aveva escluso l’efficacia inter ruttiva RAGIONE_SOCIALE notifica dell’atto di appello.

Sostiene che gli errori commessi non erano privi di decisività e che andavano rimossi dal giudice RAGIONE_SOCIALE revocazione, perché l’appello era stato deciso sulla scorta di un falso presupposto di fatto, non risultante dagli atti di causa, ossia valorizzando la presunta estraneità processuale RAGIONE_SOCIALE Regione Abruzzo al giudizio di opposizione.

I motivi di ricorso, da trattare unitariamente in ragione RAGIONE_SOCIALE loro connessione logica e giuridica, sono inammissibili.

Consolidato è nella giurisprudenza di queste Sezioni Unite l’orientamento secondo cui in sede di ricorso per cassazione avverso le sentenze del Consiglio di Stato pronunciate su impugnazione per revocazione, può sorgere questione di giurisdizione solo con riferimento al potere giurisdizionale in ordine alla statuizione sulla revocazione medesima, restando comunque esclusa la possibilità di rimettere in discussione detto potere con riguardo alla precedente decisione di merito. È stato precisato, in particolare, che non vi è spazio per una questione di giurisdizione quando il vizio di eccesso di potere, nei termini denunciati, in realtà si annidi, secondo la deduzione RAGIONE_SOCIALE stessa parte ricorrente, nella sentenza di appello del giudice amministrativo, per poi riflettersi, per ricaduta, nella pronuncia che dichiara inammissibile la revocazione solo in conseguenza RAGIONE_SOCIALE valutazione espressa sulle condizioni di ammissibilità dell’istanza di revocazione (Cass. S.U. 27 marzo 2023 n. 8676; Cass. Sez. Un. 20 luglio 2021 n. 20688; Cass. Sez. Un. 31 ottobre 2019 n. 28214).
Parimenti consolidato è il principio alla stregua del quale è inammissibile il ricorso per cassazione, proposto ai sensi degli artt. 362 cod. proc. civ. e 111 Cost., con il quale si censura la

valutazione da parte del Consiglio di Stato delle condizioni di ammissibilità dell’istanza di revocazione, giacché con esso non viene posta una questione di sussistenza o meno del potere giurisdizionale di operare detta valutazione e, dunque, dedotta una violazione dei limiti esterni alla giurisdizione del giudice amministrativo, rispetto alla quale soltanto è consentito ricorrere in sede di legittimità in base alle anzidette norme (Cass. S.U. 21 settembre 2020 n. 19269, che richiama Cass. Sez. U. 8 aprile 2008 n. 9150; Cass. Sez. U. 17 settembre 2019, n. 23101; Cass. Sez. U. 11 novembre 2019 n. 29182; Cass. Sez. U. 14 aprile 2020 n. 7829; negli stessi termini Cass. S.U. 27 maggio 2022 n. 17250).
L’orientamento citato, qui ribadito , è coerente con quello, di portata più generale, secondo cui l’eccesso di potere va riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto o relativo di giurisdizione: il primo si verifica quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa (cosiddetta invasione o sconfinamento), ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale (cosiddetto arretramento); il secondo è riscontrabile quando detto giudice abbia violato i c.d. limiti esterni RAGIONE_SOCIALE propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negandola sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici. Esula, invece, dall’ambito dell’eccesso di potere, così delineato, lo ‘stravolgimento’, seppure radicale, delle norme sostanziali e processuali, perché il vizio non è configurabile in relazione ad errores in procedendo o in iudicando , i quali non investono la sussistenza e i limiti esterni del potere giurisdizionale dei giudici speciali, bensì solo la legittimità dell’esercizio del potere medesimo (cfr. fra le tante più recenti Cass. S.U. 6 luglio 2023 n. 19228;
Cass. S.U. 22 febbraio 2023 n. 5502; Cass. S.U. 10 febbraio 2023 n. 4284).

Dai richiamati principi, ai quali si intende dare continuità, discende l’inammissibilità del proposto ricorso , con il quale la società ricorrente, da un lato, censura la valutazione espressa dal Consiglio di Stato sulla configurabilità dell’errore revocatorio e sulla decisività dello stesso; dall’altro denuncia l’eccesso di potere per sconfinamento nella sfera di attribuzione del legislatore addebitandolo solo formalmente al giudice RAGIONE_SOCIALE revocazione, perché, secondo la stessa prospettazione RAGIONE_SOCIALE ricorrente, la riscrittura RAGIONE_SOCIALE norma giuridica sarebbe stata operata dal giudice dell’appello e avallata, con la dich iarazione di inammissibilità dell’impugnazione, dal giudice RAGIONE_SOCIALE revocazione (pagg. 28, 29 e 39 del ricorso).
A dette considerazioni, già assorbenti, si deve aggiungere che n on integrano eccesso di potere l’attività interpretativa delle norme di diritto e quella di applicazione RAGIONE_SOCIALE norma al caso concreto, perché l’invasione RAGIONE_SOCIALE sfera legislativa è configurabile solo allorquando il giudice speciale abbia applicato, non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un’attività di produzione normativa che non gli compete.

Detta evenienza non ricorre qualora il giudice speciale individui una regula juris facendo uso dei suoi poteri di rinvenimento RAGIONE_SOCIALE norma applicabile attraverso la consueta attività di interpretazione del quadro delle norme, anche se tale attività ermeneutica abbia dato luogo ad un provvedimento abnorme o anomalo ovvero abbia comportato uno stravolgimento delle norme di riferimento, atteso che in questi casi può profilarsi, eventualmente, un error in iudicando , del quale così come per l’ error in procedendo – non rileva la gravità o intensità, non investendo comunque la sussistenza e i limiti esterni del potere giurisdizionale dei giudici
speciali, bensì solo la legittimità dell’esercizio del potere medesimo (Cass. Sez. Un. 30 maggio 2022, n. 17467).

Nella specie il Consiglio di Stato non ha affatto travalicato i limiti esterni RAGIONE_SOCIALE giurisdizione amministrativa, bensì ha esercitato, nell’individuare il momento di decorrenza RAGIONE_SOCIALE prescrizione del diritto di credito, fatto valere nel giudizio di ottemperanza, l’attività ermeneutica che compete al giudice. Il ricorso, nella sostanza, fa valere la presunta erroneità dell’applicazione da parte del giudice dell’ottemperanza delle norme in tema di prescrizione, in particolare con riguardo all’esatta individuazione del dies a quo e prospetta, di conseguenza, non un eccesso ai danni del potere legislativo, da intendere nei termini sopra precisati, bensì un error in iudicando , non suscettibile di sindacato in questa sede.
Le spese del giudizio di cassazione seguono la soccombenza e vanno poste a carico RAGIONE_SOCIALE società ricorrente nella misura indicata in dispositivo.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115/2002, come modificato dalla L. 24.12.12 n. 228, si deve dare atto, ai fini e per gli effetti precisati da Cass. S.U. 20 febbraio 2020 n. 4315, RAGIONE_SOCIALE ricorrenza delle condizioni processuali previste dalla legge per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto dalla società ricorrente.

P.Q.M.

La Corte, a Sezioni Unite, dichiara inammissibile il ricorso e condanna la società ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, liquidate in € 15.000,00 per compe nsi, oltre al rimborso delle spese prenotate a debito.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 RAGIONE_SOCIALE l. n. 228 del 2012, dà atto RAGIONE_SOCIALE sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte RAGIONE_SOCIALE

ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 12 settembre

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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