Eccesso di potere giurisdizionale e P.A.: i limiti

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 4386/2023, ha rigettato il ricorso di un Ente Regionale, stabilendo che il Consiglio di Stato non ha commesso eccesso di potere giurisdizionale annullando il provvedimento di chiusura di un ospedale storico. La Corte ha chiarito che considerare un antico vincolo di destinazione, derivante da una donazione, come limite alla discrezionalità amministrativa non costituisce un’invasione nel merito delle scelte della P.A., ma un legittimo controllo sulla razionalità e logicità dell’atto amministrativo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 febbraio 2026 in Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Eccesso di Potere Giurisdizionale: Quando il Giudice Può Annullare le Scelte della P.A.?

L’ordinanza delle Sezioni Unite della Cassazione qui in esame affronta un tema cruciale nei rapporti tra giustizia e Pubblica Amministrazione: i confini del sindacato del giudice amministrativo e il rischio di un eccesso di potere giurisdizionale. La vicenda, nata dalla decisione di un Ente Regionale di chiudere un ospedale storico per ragioni di bilancio, ci permette di capire quando un giudice può annullare un atto amministrativo senza invadere la sfera di merito riservata alla P.A.

I Fatti del Caso: La Chiusura di un Ospedale Storico

Un Ente Regionale, nell’ambito di un piano di rientro dal disavanzo sanitario, disponeva con un decreto commissariale la cessazione dell’attività di un noto e antico ospedale della capitale. La struttura sanitaria era stata istituita secoli prima grazie a una donazione modale di un benefattore, che aveva impresso sull’immobile un vincolo perpetuo di destinazione a uso ospedaliero.

L’erede del donante impugnava il decreto di chiusura dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), che però respingeva il ricorso. In appello, il Consiglio di Stato ribaltava la decisione, annullando il provvedimento di chiusura. Secondo i giudici d’appello, l’Amministrazione non aveva adeguatamente considerato il vincolo storico-culturale e la volontà del donante, agendo in modo irrazionale nel disporre la chiusura tout court anziché valutare alternative meno drastiche (come la riconversione o la riduzione dei posti letto) compatibili con le esigenze di bilancio.

Il Ricorso in Cassazione e l’Eccesso di Potere Giurisdizionale

L’Ente Regionale ha quindi proposto ricorso per cassazione, lamentando un duplice eccesso di potere giurisdizionale da parte del Consiglio di Stato:

1. Sconfinamento nella giurisdizione civile: Per aver fondato la sua decisione su un elemento di natura civilistica (la donazione modale del 1593), materia riservata al giudice ordinario.
2. Invasione del merito amministrativo: Per essersi sostituito all’Amministrazione nella valutazione dell’opportunità della chiusura, travalicando il proprio ruolo di controllore della legittimità dell’atto.

Le Sezioni Unite sono state quindi chiamate a definire i delicati confini tra il controllo di legittimità, proprio del giudice amministrativo, e la valutazione di merito, riservata alla P.A.

Le Motivazioni

La Corte di Cassazione ha rigettato entrambi i motivi di ricorso, fornendo chiarimenti fondamentali.

Sul primo punto, la Corte ha specificato che il Consiglio di Stato non ha giudicato la validità o l’efficacia della donazione modale come fonte di diritti soggettivi. Si è limitato a considerare il vincolo di destinazione storica come un presupposto di fatto, un elemento concreto che l’Amministrazione avrebbe dovuto ponderare nell’esercizio del suo potere discrezionale. Valutare l’incidenza di tale vincolo sulla legittimità della decisione amministrativa rientra pienamente nelle competenze del giudice amministrativo, che può esaminare questioni di diritto privato in via incidentale per decidere sulla causa principale.

Sul secondo e più rilevante motivo, relativo all’eccesso di potere giurisdizionale per invasione del merito, le Sezioni Unite hanno stabilito che il Consiglio di Stato è rimasto nei limiti del suo sindacato. Non ha sostituito la propria volontà a quella dell’Amministrazione, né ha indicato quale decisione alternativa si sarebbe dovuta prendere. Si è limitato a rilevare un vizio di legittimità dell’atto: l’irrazionalità e l’arbitrarietà della scelta. L’Amministrazione, infatti, non aveva esaminato misure alternative che avrebbero potuto contemperare l’obiettivo di risanamento finanziario con il mantenimento, seppur ridotto, della funzione ospedaliera, coerentemente con il vincolo storico. Questo tipo di controllo, che valuta la logicità e la coerenza dell’istruttoria e della motivazione, è un sindacato sulla legittimità dell’esercizio del potere, non una valutazione sull’opportunità della scelta.

Le Conclusioni

L’ordinanza conferma un principio consolidato: il giudice amministrativo non può sostituirsi alla P.A., ma ha il dovere di verificare che il potere discrezionale sia stato esercitato in modo logico, coerente e non arbitrario. Annullare un provvedimento perché basato su un’istruttoria carente o su una motivazione palesemente irrazionale non significa invadere il merito, ma assicurare che la decisione pubblica sia conforme ai principi di legalità e buon andamento. In questo caso, ignorare un vincolo storico così significativo senza esplorare soluzioni alternative è stato ritenuto un sintomo di un esercizio illegittimo del potere, giustificando pienamente l’annullamento da parte del giudice.

Quando un giudice amministrativo commette eccesso di potere giurisdizionale invadendo la discrezionalità della P.A.?
Secondo la Corte, l’eccesso di potere si configura quando il giudice non si limita a verificare la legittimità dell’atto, ma compie una valutazione diretta dell’opportunità e convenienza della scelta, sostituendo di fatto la propria volontà a quella dell’Amministrazione.

Il giudice amministrativo può considerare un vincolo di destinazione derivante da un atto privato (come una donazione) per valutare la legittimità di un atto pubblico?
Sì. La Corte ha chiarito che il giudice amministrativo può valutare un vincolo di natura privatistica non per deciderne gli effetti civilistici, ma come un elemento di fatto che l’Amministrazione deve considerare nel suo processo decisionale. Ignorarlo può rendere l’atto amministrativo viziato per irrazionalità.

Annullare un provvedimento amministrativo per irrazionalità è un’invasione nel merito della decisione della P.A.?
No. Rilevare l’irrazionalità o l’arbitrarietà di una decisione, ad esempio perché non sono state esaminate misure alternative ragionevoli, rientra nel controllo di legittimità del giudice amministrativo. Non è un’invasione del merito, ma la constatazione che il potere non è stato esercitato correttamente.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 4386 Anno 2023

Civile Ord. Sez. U Num. 4386 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 13/02/2023

ORDINANZA

sul ricorso 15243-2021 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in RAGIONE_SOCIALEINDIRIZZO INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, che la rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

COGNOME NOME, in proprio e nella qualità di erede del AVV_NOTAIO, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME AVV_NOTAIO COGNOME, che la rappresenta e difende;

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in RAGIONE_SOCIALE, INDIRIZZO, presso la sede dell’RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME:

– controricorrenti –

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE E RAGIONE_SOCIALE, PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI;

– intimati –

avverso la sentenza n. 2802/2021 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 07/04/2021 e notificata in pari data.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 12/07/2022 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME, il COGNOME chiede che la Corte di cassazione rigetti il ricorso con condanna alle spese di lite.

Rilevato che:

A seguito dell’approvazione della L. Regione RAGIONE_SOCIALE n. 14/2008 recante ‘Assestamento del bilancio annuale e pluriennale 2008 -2010 della Regione RAGIONE_SOCIALE‘, il Commissario ad acta , nominato per l’attuazione del piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario regionale, emanò il decreto n. NUMERO_DOCUMENTO del 3 settembre 2008 col COGNOME fu disposta la cessazione, alla data del 31 ottobre 2008, dell’attività sanRAGIONE_SOCIALE

dell’RAGIONE_SOCIALE in RAGIONE_SOCIALE e, nel contempo, l’attivazione di un punto di prima assistenza nei lo cali di pertinenza dell’RAGIONE_SOCIALE, destinando le risorse umane, strumentali e finanziarie in dotazione all’ospedale al potenziamento delle strutture carenti nell’ambito della medesima RAGIONE_SOCIALE.

Detto decreto fu impugnato, in uno agli atti presupposti e connessi, dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) del RAGIONE_SOCIALE dalla signora NOME COGNOME, in proprio e nella qualità di erede del AVV_NOTAIO NOME COGNOME.

Il TAR adito respinse la domanda di annullamento RAGIONE_SOCIALE atti impugnati e avverso la sentenza sfavorevole di primo grado il Consiglio di Stato accolse il gravame proposto dalla signora COGNOME, con sentenza della terza sezione, n. 2802/2021, pubblicata il 7 aprile 2021 e notificata in pari data.

In particolare il Consiglio di Stato, rilevato che la ricorrente aveva un interesse qualificato a che l’RAGIONE_SOCIALE fosse utilizzato come tale, nel rispetto delle volontà del proprio AVV_NOTAIO che, sin dal 1593 aveva impresso un vincolo di destinazione a detta a ttività dell’immobile ad esso adibito, in virtù di donazione modale in favore della RAGIONE_SOCIALE ed al RAGIONE_SOCIALE, osservò che la lettera e la ratio dell’art. 1, comma 66 della citata legge regionale n. 14/2008 ne richiedessero la doverosa interpretazione alla luce delle disposizioni del piano di rientro che -richiedendo la razionalizzazione dell’attività ospedaliera e la riduzione dei posti letto al fine di ricondurre l’ospedale ad una gestione efficiente e compatibile con gli obiettivi di risanamento finanziario regionale -non vincolavano neppure il Commissario alla dismissione dell’attività sanRAGIONE_SOCIALE ospedaliera negli immobili ove aveva sede l’RAGIONE_SOCIALE.
Avverso detta sentenza ricorre per cassazione, ex art. 111, ottavo comma Cost., nonché 362 cod. proc. civ. e 110 d. lgs. 2 luglio

2010, n. 104 (cod. proc. amm.) la Regione RAGIONE_SOCIALE, con ricorso affidato a due motivi, notificato, oltre che nei confronti della controparte NOME COGNOME, in proprio e nella dedotta qualità, ai fini dell’integrità del contraddittorio, anche nei confronti delle altre parti del giudizio di merito indicate in epigrafe.

La parte privata resiste con controricorso, ulteriormente illustrato da memoria, .

RAGIONE_SOCIALERAGIONE_SOCIALE ha depositato controricorso adesivo al ricorso della Regione RAGIONE_SOCIALE, mentre le altre parti intimate non hanno svolto difese.

Il Procuratore Generale ha depositato conclusioni scritte come riportate in epigrafe.

Considerato che:

Con il primo motivo di ricorso la Regione RAGIONE_SOCIALE denuncia «ccesso di Potere Giurisdizionale per avere il Consiglio di Stato delibato su una questione su cui non ha giurisdizione poiché la questione involge i diritti soggettivi», laddove la sentenza impugnata pone, COGNOME presupposto per valutare l’illegittimità del provvedimento amministrativo impugnato, un elemento squisitamente civilistico, COGNOME la donazione modale effettuata dal AVV_NOTAIO sul finire del 1500, ponendo il vincolo di destinazione storica ad ospedale dell’immobile come limite ulteriore concreto alla discrezionalità amministrativa, non tenuto in debito conto dal giudice di primo grado.
Con il secondo motivo di ricorso la ricorrente ugualmente denuncia eccesso di potere giurisdizionale, questa volta per «iolazione dei limiti esterni della Giurisdizione per sconfinamento per avere il Consiglio di Stato travalicato il proprio potere di delibazione, invadendo il ‘potere discrezionale’ della pubblica amministrazione», nella parte in cui la sentenza impugnata ha escluso che la norma richiamata della legge di bilancio ed il piano di rientro

imponessero la «necessaria dismissione tout court dell’attività ospedaliera del presidio RAGIONE_SOCIALE».

Il primo motivo è infondato.

Il Consiglio di Stato non ha esaminato la donazione modale del 1593 come fonte negoziale attributiva di diritti soggettivi, ma si è limitato a richiamarla ai fini della valutazione della sussistenza della legittimazione alla proposizione dell’impug nazione da parte della COGNOME COGNOME erede discendente dell’omonimo COGNOME, al COGNOME si deve il lascito dell’immobile da destinare all’esercizio di attività ospedaliera e ad evidenziare che di detto vincolo di destinazione doveva tenersi conto come lim ite all’esercizio della discrezionalità amministrativa.
3.1. Può pertanto senz’altro ritenersi che di detto storico vincolo di destinazione, discendente dalla menzionata donazione modale, il Consiglio di Stato abbia valutato l’incidenza nei limiti della p ropria cognizione, ex art. 8, comma 1, cod. proc. amm., su questione incidentale relativa a diritti; e, quand’anche detta valutazione fosse sfociata in giudizio da reputarsi erroneo, il relativo vizio integrerebbe al più un error in procedendo , insuscettib ile d’integrare la pretesa violazione dei limiti esterni della giurisdizione per sconfinamento nelle attribuzioni riservate, in materia di diritti soggettivi, al giudice ordinario (cfr., più di recente, Cass. SU, ord. 9 giugno 2022, n. 18638).
Ugualmente è infondato il secondo motivo.

4.1. Questa Corte ha più volte avuto modo di affermare che «Le decisioni del giudice amministrativo concernenti la legittimità dei provvedimenti della PRAGIONE_SOCIALE. possono essere impugnate, con il ricorso per cassazione ai sensi dell’art. 111, comma 8, Cost., qualora siano affette da eccesso di potere giurisdizionale sotto il profilo dello sconfinamento nella sfera del merito, vizio che è configurabile quando l’indagine svolta dal medesimo giudice amministrativo ecceda i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, dimostrandosi strumentale
ad una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e convenienza dell’atto, ovvero se la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, evidenzi l’intento dell’organo giudicante di sostituire la propria volontà a quella dell’Amministrazione mediante una pronuncia che, in quanto espressiva di un sindacato di merito ed avente il contenuto sostanziale e l’esecutorietà propria del provvedimento sostituito, non lasci spazio ad ulteriori provvedimenti dell’autorità amministrativa» (cfr., tra le altre, più di recente, Cass. SU, ord. 4 febbraio 2021, n. 2604).
4.2. Nella fattispecie in esame la sentenza impugnata, che è rimasta nell’ambito della pron uncia di annullamento RAGIONE_SOCIALE atti impugnati nei limiti di cui all’art. 34, comma 1, lett. a) cod. proc. amm., demandandone l’esecuzione all’Autorità amministrativa, non ha inteso sostituirsi all’Autorità amministrativa nella decisione concernente la chiusur a dell’RAGIONE_SOCIALE, ma si è limitata a rilevarne l’irrazionalità e/o arbitrarietà, non essendo state esaminate dal Commissario ad acta le eventuali misure che ne avrebbero consentito il mantenimento, coerentemente anche al vincolo di destinazione ed agli stessi obiettivi di contenimento del deficit previsto dalla legge di bilancio, come la riduzione dei posti letto, tenuto conto del rilievo peraltro attribuito dalla stessa Regione all’efficienza dei servizi poliambulatoriali svolti nel plesso, che sono stati poi trasferiti in una struttura limitrofa.
Ne consegue che in detta valutazione il Consiglio di Stato non ha invaso la sfera del mer ito riservata all’Autorità amministrativa, restando nei limiti della propria giurisdizione di legittimità sull’atto amministrativo, potendo la relativa valutazione, ove mai erronea, integrare al più un error in iudicando non denunciabile in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione.

Il ricorso va pertanto rigettato.

Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza nel rapporto processuale tra la ricorrente e la controricorrente COGNOME COGNOME si

liquidano come da dispositivo, con distrazione in favore del difensore di detta controricorrente dichiaratosi antistatario.

Nulla va disposto riguardo alle spese nei rapporti processuali tra la ricorrente e la controricorrente RAGIONE_SOCIALE, che ha aderito al ricorso della Regione RAGIONE_SOCIALE, e tra la ricorrente e le altre parti rimaste intimate.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio che liquida in euro 5000,00 per compensi, oltre rimborso spese forfettarie nella misura del 15%, euro 200,00 per esborsi ed accessori di legge, con distrazione in favore dall’AVV_NOTAIO, difensore della controricorrente NOME COGNOME, per dichiarato anticipo fattone.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater del d.P.R. n. 115/2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1 -bis dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in RAGIONE_SOCIALE nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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