Dottorato di ricerca progressione: non è servizio effettivo

Una dipendente pubblica in congedo per dottorato di ricerca si è vista negare il punteggio per “competenze professionali” in una selezione interna per l’avanzamento di carriera. La lavoratrice sosteneva che il periodo di dottorato dovesse essere equiparato al servizio attivo. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, stabilendo che per il dottorato di ricerca progressione e carriera sono garantite in termini di anzianità, ma questo non equivale al “servizio effettivo” richiesto dal bando per valutare le competenze pratiche. La decisione dell’amministrazione di valutare il dottorato sotto un altro parametro è stata quindi ritenuta legittima.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 3 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Dottorato di Ricerca e Progressione di Carriera: Utile non significa Equivalente al Servizio Effettivo

Il periodo di congedo per il dottorato di ricerca è un investimento sulla formazione di alto livello, ma quale valore ha ai fini della carriera nel pubblico impiego? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha affrontato il tema del dottorato di ricerca progressione di carriera, stabilendo una distinzione cruciale tra ‘utilità’ del periodo di studio e ‘servizio effettivo’. La Corte ha chiarito che, se un bando richiede una valutazione basata sull’attività lavorativa concreta, il dottorato non può sostituirla.

I Fatti di Causa

Una dipendente del Ministero del Lavoro partecipava a una procedura selettiva per la progressione economica, ovvero il passaggio a una fascia retributiva superiore. Durante parte del periodo di valutazione, la lavoratrice si trovava in congedo straordinario per frequentare un dottorato di ricerca.

L’amministrazione, nell’applicare i criteri del bando, non le ha attribuito alcun punteggio per le ‘competenze professionali’, poiché questo parametro era strettamente legato all’effettiva attività svolta e ai risultati conseguiti sul campo. Il periodo di dottorato è stato invece valutato ai fini dell’anzianità di servizio, un criterio di valutazione differente.

La dipendente ha impugnato la decisione, ottenendo ragione in primo grado ma vedendo la sentenza ribaltata in Appello. La questione è quindi giunta dinanzi alla Corte di Cassazione.

La Questione Giuridica: Il valore del dottorato di ricerca progressione di carriera

Il cuore della controversia risiede nell’interpretazione dell’art. 2 della Legge n. 476/1984. Questa norma stabilisce che il periodo di congedo per dottorato ‘è utile ai fini della progressione di carriera’. La ricorrente sosteneva che ‘utile’ significasse una piena equiparazione al servizio attivo, rendendo illegittima l’esclusione dal punteggio per le competenze professionali.

Di contro, l’amministrazione e la Corte d’Appello hanno ritenuto che la norma garantisse la non penalizzazione in termini di anzianità, ma non potesse trasformare un periodo di studio in una prestazione lavorativa effettiva, requisito esplicitamente richiesto dal bando e dalla contrattazione collettiva per la valutazione delle competenze maturate ‘sul campo’.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso della lavoratrice, confermando la correttezza della decisione della Corte d’Appello. I giudici hanno fornito una lettura chiara e pragmatica della normativa, basandosi sui seguenti punti chiave.

1. ‘Utile’ non significa ‘Equivalente’: La Cassazione ha precisato che la locuzione ‘utile ai fini della progressione di carriera’ non può essere interpretata in senso estensivo. Non implica una ‘piena validità’ del periodo di dottorato equiparabile a ogni effetto giuridico al servizio effettivamente prestato. Significa, piuttosto, che quel periodo non interrompe l’anzianità di servizio e viene considerato per l’avanzamento di carriera basato su tale parametro, ma non può surrogare requisiti diversi.

2. La prevalenza del Bando e della Contrattazione Collettiva: La Corte ha sottolineato che il bando di selezione, in linea con il Contratto Collettivo Nazionale e l’accordo integrativo, distingueva nettamente due criteri di valutazione:
– Competenze professionali (lett. A): Basate sull’attività svolta e sui risultati conseguiti, richiedendo un ‘periodo di effettiva attività lavorativa’.
– Anzianità di servizio (lett. B): In cui il periodo di dottorato era stato correttamente conteggiato.

L’amministrazione ha agito legittimamente applicando questa distinzione. Le deroghe previste dal bando per il servizio non prestato (es. comando, distacco sindacale) erano tassative e non includevano il dottorato di ricerca, che ha una natura differente.

3. Coerenza con la Giurisprudenza Amministrativa: La decisione si allinea con l’orientamento consolidato del Consiglio di Stato, secondo cui ‘lo svolgimento dell’attività del dottorato non è assimilabile al servizio effettivo, che si caratterizza per lo svolgimento delle funzioni inerenti allo status’ del dipendente.

Conclusioni e Implicazioni Pratiche

L’ordinanza della Cassazione stabilisce un principio fondamentale per i dipendenti pubblici che intraprendono un dottorato di ricerca. Il valore di questo percorso formativo è riconosciuto e tutelato, ma entro limiti precisi. Il periodo di congedo è pienamente valido per la maturazione dell’anzianità, ma non può essere considerato ‘servizio effettivo’ per l’attribuzione di punteggi legati a performance e competenze pratiche dimostrate sul lavoro. Le pubbliche amministrazioni sono legittimate a definire criteri di valutazione meritocratici basati sui risultati concreti, e i dipendenti devono leggere con attenzione i bandi di selezione per comprendere come i diversi aspetti della loro carriera, inclusa la formazione, verranno valutati.

Il periodo di congedo per dottorato di ricerca è sempre equiparato al servizio effettivo ai fini della progressione di carriera?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che, sebbene il periodo sia ‘utile’ per la progressione di carriera (ad esempio, per l’anzianità), non è automaticamente equiparato al ‘servizio effettivo’. Non può sostituire il requisito di un’effettiva attività lavorativa se previsto da un bando di selezione per l’attribuzione di punteggi specifici legati alle competenze professionali dimostrate sul campo.

Un’amministrazione pubblica può negare il punteggio per ‘competenze professionali’ a chi ha svolto un dottorato di ricerca?
Sì, se il bando di selezione e la contrattazione collettiva specificano che tale punteggio è legato ai risultati conseguiti e all’attività lavorativa effettivamente svolta in un determinato periodo. In questo caso, il dottorato può essere valutato sotto altre voci, come l’esperienza professionale o l’anzianità di servizio.

Qual è la differenza tra ‘utilità ai fini della progressione di carriera’ e ‘servizio effettivo’?
Secondo la sentenza, ‘utilità ai fini della progressione di carriera’ significa che il periodo di dottorato contribuisce alla maturazione dell’anzianità e non pregiudica l’avanzamento. ‘Servizio effettivo’, invece, si riferisce alla concreta prestazione lavorativa e allo svolgimento delle mansioni proprie del profilo professionale, che è un requisito diverso e può essere richiesto per valutare competenze pratiche e risultati specifici.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 17054 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 17054 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 25/06/2025

ORDINANZA

sul ricorso 25957-2021 proposto da:

NOME COGNOME rappresentata e difesa dagli avvocati NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

MINISTERO LAVORO E DELLE POLITICHE SOCIALI, in persona del Ministro pro tempore, ISPETTORATO NAZIONALE DEL LAVORO – INL, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi ope legis dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

– controricorrenti –

Oggetto

Altre ipotesi pubblico impiego

R.G.N. 25957/2021

COGNOME

Rep.

Ud. 20/05/2025

nonché contro

COGNOME NOMECOGNOME NOME COGNOME NOMECOGNOME;

– intimati –

avverso la sentenza n. 154/2021 della CORTE D’APPELLO di VENEZIA, depositata il 10/04/2021 R.G.N. 438/2018; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 20/05/2025 dal Consigliere Dott. COGNOME

RILEVATO CHE:

con sentenza n. 154/2021, emessa il 25.02.2021, la Corte d’ appello di Venezia accoglieva il gravame del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e, in riforma della sentenza del Tribunale di Verona, rigettava la domanda di NOME COGNOME volta a conseguire il riconoscimento, nella procedura di sviluppo economico per il personale del profilo di ispettore del lavoro (dalla fascia retributiva F3 a quella F4) indetta con D.D. n. 178 del 7/12/2010, del periodo di aspettativa per dottorato di ricerca;
la Corte territoriale, nel richiamare giurisprudenza amministrativa in termini, rilevava come l’art. 4 del bando non consentiva di includere tra le deroghe ivi previste (comando, fuori ruolo, END, distacco sindacale a tempo pieno, uffici di diretta collaborazione del ministro) anche il dottorato di ricerca, che non poteva considerarsi ai sensi dei punteggi attribuiti con la lett. A del bando (max 30 punti), che tenevano a presupposto per le ‘competenze professionali’ lo svolgimento di ‘servizio effettivo’, ma solo per la lett. B che attribuiva al l’ esperienza professionale maturata
un punteggio (max 30 punti) per l’ anzianità di servizio, in ossequio alla disposizione dell’art. 2 legge n. 476/1984, come novellato dal comma 57 dell’art. 52 legge n. 448/2001, a mente del quale il periodo di congedo straordinario per dottorato di ricerca è utile ai fini della progressione di carriera, comportando la maturazione dell’anzianità di servizio presso il datore di lavoro;

secondo la Corte lagunare il bando in questione, coerente con la fonte primaria (art. 2 legge n. 476/1984) e con il CCNL di Comparto, era fedele «al l’Accordo Integrativo per la ponderazione dei criteri generali per le progressioni economiche del personale del 3 novembre 2010», il quale prevedeva che l’attribuzione del punteggio per le ‘ competenze professionali ‘ fosse fatta «in funzione dell’attività svolta in relazione alle competenze esercitate e sulla base dei risultati conseguiti dal personale per la produttività individuale 2009», ferma restando l’esigenza di effettiva attività lavorativa;
per la cassazione della sentenza ha promosso ricorso NOME COGNOME affidando il gravame a due motivi, illustrati da memoria, cui si sono opposti con unico controricorso il Ministero e l’Ispettorato del lavoro.

CONSIDERATO CHE:

con il primo motivo si denuncia violazione e falsa applicazione di norme di diritto con riferimento all’art. 2 L.476/1984, così come modificato dal comma 57 dell’art. 52 l.448/2001, vigente ratione temporis, e all’art. 18 del CCNL comparto Ministeri 2006 -2009;

si lamenta l’errore di diritto in cui sarebbe incorso il giudice di appello nella applicazione dell’art. 2 L. 476/184 e dell’art. 18 del CCNL citato, avendo ritenuto sulla base degli stessi, non valutabile il dottorato di ricerca svolto in aspettativa retribuita: contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte d’appello, il dottorato va configurato non come mera attività

di studio e ricerca ma come prestazione lavorativa a tutti gli effetti e come tale peraltro retribuita dal ministero; le deroghe previste dal bando all’art. 4 lett. A) erano sì suscettibili di interpretazione analogica in bonam partem e in coerenza con la finalità perseguita dalla norma di legge di valorizzare il dottorato per la progressione di carriera, finalità che resterebbe frustrata dalla non equiparazione, ai fini della selezione, del dottorato alla prestazione di servizio; di c iò v’era oltretutto ri prova nell’art. 18 CCNL che, al comma 7, correla l’esperienza professionale non tanto all’anzianità di servizio ma alle effettive conoscenze dei dipendenti;
con il secondo mezzo si deduce violazione e falsa applicazione dell’art. 4 lettera A) del bando approvato con decreto Direttoriale n. 178 del 7 dicembre 2010, in relazione all’art. 2 L. n. 476/1984, così come modificato dal comma 57 dell’art. 52 l.448/2001 vigente ratione temporis ;

si denuncia l’errore nell’applicazione dell’art. 4 lett. A) del bando di selezione laddove la Corte distrettuale ha escluso il riconoscimento a favore della ricorrente del punteggio di 30 relativo alle ‘competenze professionali’ per lo svolgimento del dottorato, ritenendo valutabile quest’ultimo solo relativamente al parametro alternativo della lettera B dell’art. 4 del bando (‘esperienze lavorative’);

era palese ‘l’incoerenza logica con cui la Corte aveva ricondotto alla sola concreta attività di lavoro il soddisfacimento delle requisito prescritto per integrare le competenze professionali che danno diritto all’attribuzione del punteggio negato alla ricorrente’ ;

i due motivi, da esaminare congiuntamente per la stretta connessione, sono infondati in quanto la Corte territoriale ha correttamente interpretato l’art. 2 della legge n. 476 del 1984, come

modificato dall’art. 52, comma 57, della legge n. 448/2001 e la disciplina contrattuale, anche integrativa, regolatrice delle progressioni orizzontali costituente la cornice entro cui leggere le stesse disposizioni del bando per la procedura di sviluppo economico;

3.1 l’art. 2 della legge n. 476 del 1984, nella sua versione originaria, si limitava a prevedere che « Il pubblico dipendente ammesso ai corsi di dottorato di ricerca è collocato a domanda in congedo straordinario per motivi di studio senza assegni per il periodo di durata del corso ed usufruisce della borsa di studio ove ricorrano le condizioni richieste. Il periodo di congedo straordinario è utile ai fini della progressione di carriera, del trattamento di quiescenza e di previdenza »;
con l’art. 52 della legge n. 448/2001 il legislatore ha inserito, nel primo comma del citato art. 2, due ulteriori periodi stabilendo che « In caso di ammissione a corsi di dottorato di ricerca senza borsa di studio, o di rinuncia a questa, l’interessato in aspettativa conserva il trattamento economico, previdenziale e di quiescenza in godimento da parte dell’amministrazione pubblica presso la quale è instaurato il rapporto di lavoro. Qualora, dopo il conseguimento del dottorato di ricerca, il rapporto di lavoro con l’amministrazione pubblica cessi per volontà del dipendente nei due anni successivi, è dovuta la ripetizione degli importi corrisposti ai sensi del secondo periodo » (Cass. n. 15173/2019);
3.2 invero, la disposizione è volta a contemperare il diritto allo studio del pubblico dipendente con l’interesse della pubblica amministrazione (Cass. 14456/2024), stabilendo, da una parte, l’incondizionata erogazione di un emolumento economico (la borsa di studio o la retribuzione) e, dall’altra, una condizione di stabilità del rapporto di pubblico impiego (Cass., Sez. L, n. 3096/2018) che giustifica la deroga, per il periodo di svolgimento del dottorato, al principio generale di
sinallagmaticità (così Cass. n. 6782/2018), garantendo la conservazione del trattamento economico – nel caso di dottorato senza borsa di studio o con rinuncia ad essa -, e, in ogni caso, del trattamento previdenziale e di quiescenza (così l’ultimo periodo dell’art. 2 legge n. 476/1984, cit.);

3.3 senonché, la locuzione adoperata dal legislatore ‘ il periodo di congedo straordinario per dottorato di ricerca è utile ai fini della progressione di carriera ‘ non può leggersi nel senso di attribuirle un significato più ampio di quello ivi lessicalmente contenuto, in guisa da pervenire non alla mera utilità del periodo di dottorato ai fini della progressione di carriera ma (addirittura) ad una ‘piena validità’ dello stesso, ossia ad una sostanziale equiparazione ad ogni effetto giuridico del dottorato di ricerca al servizio effettivo presso l’amministrazione ;
la sentenza impugnata, facendo leva sulla norma primaria e sulla contrattazione collettiva -ivi compresa quella integrativa perché autorizzata ai fini dello sviluppo economico all’interno delle aree a integrare i criteri e le procedure dell’articolo 18 del CCNL comparto ministeri 2006-2009 -perviene correttamente a questo approdo ermeneutico ed esclude possa ritenersi erroneo l’iter seguito dall’amministrazione che aveva attribuito punti zero alla Leone per il parametro ‘competenze professionali’ (lett. A del bando) valorizzando il periodo di dottorato di ricerca solo per il parametro dell’esperienza professionale (lett. B del bando);
3.4. l’art. 18 comma 1 CCNL Comparto Ministeri precisa (comma 1):

« Lo sviluppo economico di cui all’art. 17 (sviluppi economici all’interno delle aree) è effettuato secondo i criteri e le procedure di

cui al presente articolo, integrabili nella contrattazione integrativa, sulla base di appositi indicatori ponderati in relazione al diverso livello di professionalità richiesto per i singoli profili in ciascun settore di attività all’interno area »;

il comma 6 aggiunge:

« I passaggi alle fasce retributive successive a quella iniziale avvengono sulla base dei seguenti criteri e principi di meritocrazia: a) esperienza professionale maturata; b) titoli di studio, culturali e pubblicazioni, tutti coerenti con la attività del profilo, nonché ulteriori titoli culturali e professionali non altrimenti valutabili; c) percorsi formativi con esame finale qualificati quanto alla durata ed ai contenuti che devono essere correlati all’attività lavorativa affidata. Ove le Amministrazioni non garantiscano la formazione a tutto il personale interessato alla selezione, il presente criterio non può essere utilizzato »;
il comma 7 prevede:

« I criteri selettivi di cui al comma 6 -integrabili nella contrattazione integrativa -sono equamente valutati, sulla base di valori percentuali, da definirsi a tale livello, e sono tra loro combinati e ponderati in modo da evitare la prevalenza dell’uno sull’altro. Con particolare riferimento all’esperienza professionale occorre, altresì, evitare di considerare la mera anzianità di ser vizio ed altri riconoscimenti puramente formali, nell’ottica di valorizzare le capacità reali dei dipendenti, selezionati in base alle loro effettive conoscenze e a quello che gli stessi sono in grado di fare »;
3.5 a sua volta, l’accordo integrativo del 3/11/2010, nel passaggio trascritto nella sentenza impugnata (p. 12), nel ponderare -e integrare -i criteri generali per le progressioni economiche del personale, stabilisce « che l’attribuzione dei punteggi per ‘ competenze professionali ‘ viene effettuata in funzione dell’attività svolta in relazione alle competenze

esercitate e sulla base dei risultati conseguiti dal personale per la produttività individuale 2009 », ferma restando « l’esigenza di un periodo di effettiva attività lavorativa »;

3.6 orbene, il bando di selezione ricalca quasi pedissequamente la terminologia della contrattazione integrativa, sicché valorizza il dottorato solo per l’esperienza professionale e non anche ai fini delle ‘ competenze professionali ‘ che suppongono l’effettiva attività lavorativa ‘sul campo’ ;

3.6 all’art. 4 lettera A) , recante ‘competenze professionali (max 30 punti), il bando recita infatti:

« Il riscontro delle competenze professionali viene effettuato in funzione dell’attività svolta e sulla base dei risultati conseguiti dal personale, con attestazione del dirigente rilasciata in esito al riconoscimento della produttività individuale 2009. La predetta attestazione è rilasciata nel riferimento ai piani di lavoro di cui all’accordo integrativo 29 aprile 2009, con attribuzione, in caso positivo, di 30 punti.

In caso di assenza prolungata dal servizio che non abbia consentito il riconoscimento della produttività individuale, il dirigente farà riferimento all’attività svolta ed ai risultati conseguiti in un più ampio arco temporale compreso tra il 1° gennaio 2009 e il 3 novembre 2010, ferma restando l’esigenza di un periodo di effettiva attività lavorativa. Analogamente, si procederà con attestazione del dirigente o del responsabile della struttura per il personale in posizione di comando, fuori ruolo, END, il distacco sindacale a tempo pieno, nonché per coloro che rientrano nel contingente degli uffici di diretta collaborazione del Ministro. Anche in tali casi il riscontro positivo da luogo all’attribuzione di 30 punti »;
alla lettera B) il bando attribuisce un punteggio (max 30 punti) parametrato all’anzianità di servizio: nell’ambito di tale (ulteriore) parametro, nella quantificazione dell’anzianità di servizio il periodo di dottorato è stato qui pacificamente valutato dal Ministero in ossequio all’art. 2 legge n. 476/1984 ;

3.7 se inteso in doverosa coerenza con il dato normativo e contrattuale, l’art. 4 del bando non consente interpretazioni che portino a estendere l’applicazione del punteggio per ‘competenze professionali’ oltre alle tipizzate fattispecie derogatorie ivi contemplate (comando, fuori ruolo, END, il distacco sindacale ecc.) implicanti tutte lo svolgimento di un servizio effettivo;

né vale richiamare (come fa la ricorrente) il ‘ distacco sindacale ‘ che è ipotesi comunque compresa nella previsione della contrattazione integrativa e ben diversa dal dottorato di ricerca che viene qui in considerazione; va, in ogni caso, rilevato che si potrebbe in astratto predicare la (parziale) nullità del bando se in conflitto con la legge e con la contrattazione collettiva e non (evidentemente) estendere, come opina la ricorrente, eventuali eccezioni -pur illegittime -a ulteriori casi asseritamente similari;
3.8 è questa, peraltro, l’impostazione seguita anche dalla giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, sez. VI, 30/12/2005, n. 7590) la quale ha sottolineato che « … lo svolgimento dell’attività del dottorato non è assimilabile al servizio effettivo, che si caratterizza per lo svolgimento delle funzioni inerente allo status », senza che possa rilevare in contrario «il principio affermato dall’art. 2 della L. n. 476/ 1984, per il quale il periodo di congedo straordinario, disposto per il pubblico dipendente ammesso al dottorato di ricerca, “è utile ai fini della progressione di carriera, del trattamento di quiescenza e previdenza” (in
termini analoghi Consiglio di Stato sez. VI, 04/09/2007, n. 4628, secondo cui «nei casi in cui una norma o un bando prevedano – quale requisito di partecipazione a un pubblico concorso – la maturazione di un determinato periodo di “servizio effettivo” presso una pubblica amministrazione, non può essere ad esso equiparata l’attività svolta presso un’altra amministrazione con una qualifica diversa, né l’attività svolta per la partecipazione ai corsi di dottorato di ricerca»);

tanto basta per la reiezione del ricorso; stante la novità della questione, si ravvisano ragioni per compensare interamente fra le parti le spese di legittimità.

P.Q.M.

La Corte: rigetta il ricorso; spese di legittimità compensate.

Ai sensi del d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto, per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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