Divieto di conversione: lavoro pubblico e contratti

La Corte di Cassazione ha confermato l’impossibilità di trasformare contratti a termine in rapporti a tempo indeterminato presso una Pubblica Amministrazione, ribadendo il divieto di conversione previsto dall’art. 36 del d.lgs. 165/2001. Nonostante la nullità dei termini apposti ai contratti di alcuni lavoratori agricoli impiegati presso un’azienda gestita direttamente da un ente locale, la natura pubblica del datore di lavoro e il perseguimento di fini istituzionali impediscono la stabilizzazione, limitando la tutela al solo risarcimento del danno.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 30 marzo 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Divieto di conversione nel pubblico impiego: il caso dei lavoratori agricoli

Il divieto di conversione dei contratti a termine in rapporti a tempo indeterminato rappresenta un pilastro del diritto del lavoro pubblico in Italia. Anche quando un ente pubblico gestisce attività di natura apparentemente privatistica, come un’azienda agricola, le regole del reclutamento restano ancorate ai principi di trasparenza e concorso pubblico. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha chiarito i confini di questa applicazione, negando la stabilizzazione a lavoratori agricoli assunti con contratti a termine dichiarati nulli.

Il caso: contratti agricoli e gestione pubblica

La vicenda riguarda alcuni lavoratori assunti tramite liste di collocamento da un importante Ente Locale per prestare servizio presso un’azienda agricola gestita direttamente dall’amministrazione. I lavoratori avevano contestato la legittimità dei termini apposti ai loro numerosi contratti, chiedendo non solo il risarcimento del danno, ma anche la trasformazione del rapporto in un contratto a tempo indeterminato. Sebbene i giudici di merito avessero accertato la nullità dei termini e concesso il risarcimento, avevano negato la stabilizzazione del rapporto di lavoro.

La decisione della Corte di Cassazione

I giudici di legittimità hanno rigettato il ricorso dei lavoratori, confermando che il divieto di conversione opera in modo assoluto nei confronti delle Pubbliche Amministrazioni. La Corte ha precisato che la natura del contratto collettivo applicato (nel caso specifico quello agricolo) non muta la natura pubblica del datore di lavoro. Quando l’ente persegue finalità istituzionali, come la valorizzazione dei beni ambientali e lo sviluppo economico del territorio, si applicano le norme del Testo Unico del Pubblico Impiego.

Rapporti anomali e finalità istituzionali

Un punto centrale della discussione riguardava la possibilità di escludere tali rapporti dalla disciplina pubblica, considerandoli “anomali” o estranei ai fini dell’ente. La Cassazione ha però rilevato che la gestione diretta dell’azienda agricola da parte dell’ente locale rientra pienamente nelle sue funzioni amministrative. Pertanto, non sussistono i presupposti per derogare alla normativa imperativa che impedisce la creazione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato senza il superamento di un concorso pubblico.

Le motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sul carattere imperativo e inderogabile dell’art. 36 del d.lgs. n. 165/2001. Tale norma, in armonia con i principi costituzionali di imparzialità e buon andamento, impedisce che la violazione delle norme sui contratti a termine possa generare un rapporto di lavoro stabile con la PA. Il giudice ha chiarito che la disciplina del pubblico impiego contrattualizzato si applica a tutti i rapporti intercorrenti con enti pubblici, a meno che non vi sia una norma speciale di pari rango che ne escluda espressamente l’applicabilità. Nel caso in esame, l’attività agricola non è stata considerata eccentrica rispetto ai fini istituzionali dell’ente, confermando la piena vigenza del limite legale alla stabilizzazione.

Le conclusioni

Le conclusioni della sentenza ribadiscono che la tutela del lavoratore pubblico in caso di abuso del contratto a termine è esclusivamente di tipo risarcitorio. Il divieto di conversione funge da sbarramento insuperabile, volto a proteggere l’interesse generale all’accesso regolato agli uffici pubblici. Per i lavoratori, ciò significa che la nullità del termine contrattuale non può mai tradursi in un posto fisso, ma solo in un indennizzo economico proporzionato al danno subito. Questa decisione consolida l’orientamento giurisprudenziale che vede nella natura del datore di lavoro l’elemento discriminante per l’applicazione delle tutele contro il precariato.

Cosa succede se un contratto a termine con la PA è nullo?
Il lavoratore ha diritto al risarcimento del danno economico, ma non può ottenere la trasformazione del rapporto in un contratto a tempo indeterminato a causa dei vincoli normativi sul pubblico impiego.

Il divieto di conversione si applica anche ai contratti agricoli?
Sì, se il datore di lavoro è un ente pubblico e l’attività svolta rientra nelle sue finalità istituzionali, si applica il divieto previsto dal Testo Unico del Pubblico Impiego.

Perché non è possibile la stabilizzazione automatica nella PA?
Perché l’accesso al pubblico impiego deve avvenire obbligatoriamente tramite concorso pubblico, garantendo i principi costituzionali di imparzialità e parità di accesso.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 29021 Anno 2023

Civile Ord. Sez. L Num. 29021 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 19/10/2023

Oggetto

Altre ipotesi pubblico impiego

R.G.N. 226/2018

COGNOME.

Rep.

Ud. 03/10/2023

ORDINANZA

sul ricorso 226-2018 proposto da: COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, tutti elettivamente domiciliati in RAGIONE_SOCIALE, INDIAVV_NOTAIO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO, che li rappresenta e difende;

– ricorrenti –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliata in INDIAVV_NOTAIO INDIAVV_NOTAIO, presso l’RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 2444/2017 della CORTE D’APPELLO di RAGIONE_SOCIALE, depositata il 19/06/2017 R.G.N. 155/2016;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 03/10/2023 dal AVV_NOTAIO.

RILEVATO CHE:

con sentenza del 19 giugno 2017 la Corte d’appello di Roma rigettava il gravame avverso la sentenza del Tribunale della stessa sede che aveva accertato la nullità dei termini apposti a numerosi contratti intercorsi -nel periodo dal 2.5.2006 al 31.12.2014 per COGNOME, nel periodo dal 13.9.2010 al 31.12.2014 per il COGNOME e nel periodo dal 7.10.2009 al 30.9.2015 per COGNOME -con Roma Capitale, condannando quest’ultima al pagamento , a titolo risarcitorio, delle somme indicate per ciascuno dei ricorrenti;
la Corte territoriale rilevava che ai lavoratori in questione, assunti tramite liste di collocamento da Roma Capitale e poi destinati all’RAGIONE_SOCIALE, era stato applicato

il c.c.n.l. per i dipendenti (operai e impiegati) del settore agricolo e non quello del RAGIONE_SOCIALE, donde l’esistenza di un rapporto di natura privatistica; nondimeno, essi non potevano rivendicare, pur nell’acc ertata nullità del termine, la conversione del rapporto in rapporto a tempo indeterminato, stante il divieto di cui all’art. 36 comma 5 d.lgs. n. 165 del 2001 che operava a prescindere da quale fosse il metodo di reclutamento del personale, e, dunque, anche nel caso di avviamento degli iscritti tramite le liste di collocamento;
hanno proposto ricorso per la cassazione della sentenza i lavoratori, articolato in due motivi di censura, illustrati da memoria, cui Roma Capitale ha resistito con controricorso.

CONSIDERATO CHE:

con il primo motivo si denuncia, ex art. 360 n. 4 cod. proc. civ., la nullità della sentenza per violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, per non essersi la Corte capitolina pronunciata sul motivo di gravame che faceva leva, per sostenere l’inapplicabilità dell’art. 36 comma 5 d.lgs. n. 165/2001 , sia sulla natura privatistica dei rapporti di lavoro a termine sia sulla estraneità degli stessi ai fini istituzionali dell’ente;

1.1 il motivo è infondato, avendo la Corte di merito pronunciato sulla domanda di conversione, rigettandola, con le argomentazioni sopra richiamate, ritenendo costituisse ostacolo insormontabile alla pretesa azionata il principio ‘inderogabile e assoluto’ del divieto di conversione dei rapporti di lavoro a termine stipulati con le pubbliche amministrazioni;

invero, il vizio di omessa pronuncia, configurabile solo allorquando risulti completamente omesso il provvedimento del giudice indispensabile per la soluzione del caso concreto, non ricorre nel caso in cui, seppure manchi una specifica argomentazione, la decisione adottata in contrasto con la pretesa fatta valere dalla parte ne comporti

il rigetto (cfr. fra le tante Cass. n. 12652/2020 e Cass. n. 2151/2021); il giudice del merito, infatti, non è tenuto a esaminare espressamente e singolarmente ogni allegazione, prospettazione ed argomentazione delle parti, atteso che ai sensi dell’art. 132 n. 4 cod. proc. civ. è necessario e sufficiente che esponga, in maniera concisa, gli elementi in fatto e in diritto posti a fondamento della sua decisione, con la conseguenza che si devono ritenere disattesi per implicito tutti gli argomenti, le tesi e i rilievi che, seppure non espressamente esaminati, siano incompatibili con la soluzione adottata e con l’ iter argomentativo seguito;
2. con il secondo mezzo si deduce (art. 360 n. 3 cod. proc. civ.) violazione e falsa applicazione dell’art. 36 d.lgs. n. 165/2001 e degli artt. 1 e ss. d.lgs. n. 368/2001 nella parte in cui la Corte territoriale ha ritenuto, negando la conversione, che fosse applicabile nella specie la prima e non la seconda disposizione, senza considerare che le norme del d.lgs. n. 165/2001 non si applicano per quei rapporti di lavoro, marginali e sostanzialmente anomali, che l’ente pubblico intrattiene sulla base di norme privatistiche per finalità diverse da quelle istituzionali;
2.1 il motivo non è fondato dovendo farsi applicazione dei principi più volte affermati da questa Corte (da ultimo, v. Cass. n. 11134 del 27.4.2023 e Cass. n. 11953 del 5.5.2023) secondo cui i rapporti di lavoro ancorché disciplinati da c.c.n.l. di tipo privatistico sono comunque riconducibili allo schema del rapporto di lavoro pubblico laddove intercorrono con un ente pubblico e siano posti in essere al fine di soddisfare i fini istituzionali dell’ente, sicché la natura pubblica del rapporto di lavoro del personale determina l’applicazione della disciplina dettata dal d.lgs. n. 165 del 2001, che riguarda tutti gli enti indicati nel comma 2 dell’art. 1 del d.lgs. n. 165 citato (Cass. n. 11360 del 12.6.2020);
infatti, occorre muovere dalla premessa (Cass. n. 27424 del 2020) che, all’esito della contrattualizzazione del rapporto di impiego pubblico, le amministrazioni indicate nell’art. 1 del d.lgs. n. 29/1993, poi trasfuso nell’art. 1 del d.lgs. n. 165/2001, sono tenute a rispettare, quanto al reclutamento del personale e alla disciplina del rapporto, le disposizioni dettate dai decreti succedutisi nel tempo (d.lgs. n. 93/1993, d.lgs. n. 80/1998, d.lgs. n. 165/2001 e successive modifiche e integrazioni), che costituiscono principi fondamentali ex art. 117 Cost. e, per il loro carattere imperativo e inderogabile, impediscono al datore di lavoro pubblico di instaurare rapporti al di fuori delle regole fissate dagli stessi decreti;
i rapporti di lavoro con le amministrazioni indicate nel richiamato art. 1, possono essere sottratti all’applicazione della disciplina dell’impiego pubblico contrattualizzato solo sulla base di una norma speciale di pari rango che espressamente ne escluda l’applicabilità oppure qualora si sia in presenza di rapporti anomali, estranei alle finalità istituzionali perseguite dall’ente pubblico e, pertanto, del tutto eccezionali e marginali (Cass. n. 14809/2007, Cass. n. 29897/2019, Cass. n. 27424/2020 e Cass. n. 11637/2021);
2.2 i richiamati principi, che devono essere qui ribaditi, portano a escludere che possano essere sottratti alla disciplina dell’art. 36 d.lgs. n. 165/2001 i rapporti di natura privatistica con gli operai o impiegati ass unti da Roma Capitale e destinati all’RAGIONE_SOCIALE;

i rapporti di lavoro di tali lavoratori, da un lato, non sono stati instaurati con aziende che hanno una loro autonoma soggettività, con una organizzazione distinta, separata dalla struttura pubblicistica e dotata di autonomia non solo contabile ma anche gestionale, finanziaria e patrimoniale (cfr. Cass. S.U. n. 315 del 1997; Cass. S.U. n. 11626 del 2002; Cass. n. 5517 del 2004 e la giurisprudenza ivi

richiamata): è incontestata, infat ti, la gestione diretta dell’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE da parte di Roma Capitale; dall’altro, per i rapporti di lavoro in questione, non viene in rilievo un’attività assolutamente eccentrica rispetto alle finalità istituzionali dell’ente pubblico, come si evince dal fatto che il decreto n. 61/2012, come integrato dal d.lgs. n. 51/2013, conferisce a Roma Capitale delle funzioni amministrative rientranti nella competenza dello Stato, tra cui la valorizzazione dei beni ambientali, nonché lo sviluppo economico e sociale di Roma C apitale, nel cui ambito si colloca l’impegno di gestione, anche attraverso politiche di occupazione, dell’RAGIONE_SOCIALE;
aggiungasi (per completezza) che tali rapporti di lavoro non sono stati, peraltro, espressamente sottratti all’applicazione della disciplina dell’impiego pubblico contrattualizzato sulla base di una norma speciale di rango primario che espressamente escluda l’applicabilità di tale normativa; tanto basta, or dunque, per la reiezione del motivo;

alla stregua dei rilievi già indicati, il ricorso deve essere rigettato; la sentenza impugnata, la cui motivazione va opportunamente integrata nei sensi dianzi precisati, merita conferma; le spese del presente giudizio di legittimità seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna i ricorrenti al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, liquidate in euro 200,00 per esborsi ed euro 6.000 per compensi professionali, oltre accessori di legge e rimborso forfetario in misura del 15%.

Ai sensi del d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato

pari a quello previsto, per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1bis, se dovuto.

Roma, così deciso nella camera di consiglio del 3 ottobre 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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