Disapplicazione atto amministrativo e sanzioni

Una società agricola ha impugnato una sanzione di 20.000 euro irrogata per la presenza di sostanze farmacologiche oltre i limiti in un bovino. Mentre il Tribunale aveva annullato la sanzione ipotizzando una produzione naturale dovuta allo stress dell’animale, la Corte d’Appello aveva ritenuto vincolante un parere ministeriale tecnico. La Cassazione ha invece stabilito che la disapplicazione atto amministrativo è sempre possibile quando l’atto si fonda su accertamenti tecnici fallaci o incompleti, poiché la scienza non rientra nel merito insindacabile della Pubblica Amministrazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 31 marzo 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile

Disapplicazione atto amministrativo e sanzioni: il peso della scienza

La recente pronuncia della Suprema Corte affronta il tema della disapplicazione atto amministrativo in ambito sanzionatorio, con particolare riferimento ai controlli veterinari e alla validità dei pareri tecnici ministeriali. Quando una sanzione si basa su parametri scientifici contestabili, il giudice ha il potere di andare oltre il dato formale del provvedimento.

Il caso: sanzioni e limiti farmacologici

Una realtà agricola riceveva un’ordinanza ingiunzione per la presunta somministrazione di sostanze non autorizzate a un bovino. Le analisi avevano rilevato valori superiori alla soglia di 5ppb fissata da un parere del Consiglio Superiore di Sanità, recepito dal Ministero della Salute. La difesa sosteneva che tale superamento fosse di origine endogena, causato dallo stato di stress dell’animale durante il prelievo, e non da un trattamento farmacologico illecito.

In primo grado, il giudice accoglieva l’opposizione basandosi su una consulenza tecnica. Tuttavia, la Corte d’Appello ribaltava la decisione, sostenendo che il parere ministeriale avesse valore di atto amministrativo generale e che il giudice non potesse sindacarne il contenuto tecnico, ma solo l’eventuale illegittimità formale.

La decisione della Cassazione sulla disapplicazione atto amministrativo

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dell’azienda agricola, chiarendo un principio fondamentale: la disapplicazione atto amministrativo è legittima quando il provvedimento si fonda esclusivamente su accertamenti tecnico-scientifici che risultino incompleti o errati. La scienza, infatti, non costituisce esercizio di discrezionalità amministrativa e non può essere sottratta al vaglio del giudice ordinario.

Il valore dei pareri tecnici

Secondo gli Ermellini, un parere tecnico non può avere valore di presunzione assoluta se la sua autorevolezza scientifica è messa in dubbio da prove concrete. Se un atto amministrativo recepisce un accertamento tecnico, la sua legittimità dipende direttamente dalla correttezza di quell’accertamento. Se la scienza sottostante è fallace, l’atto può essere disapplicato.

Le motivazioni

Le motivazioni della sentenza si poggiano sulla distinzione tra merito amministrativo e cognizione tecnica. La Corte ha rilevato che l’attività che si svolge sul piano delle conoscenze scientifiche si pone al di fuori della discrezionalità pura. Pertanto, il giudice ordinario non solo può, ma deve verificare se l’accertamento tecnico presupposto dall’amministrazione sia attendibile. Nel caso di specie, la Corte d’Appello aveva erroneamente attribuito un valore vincolante assoluto a una nota ministeriale, ignorando le evidenze sulla possibile origine naturale (endogena) delle sostanze rilevate.

Le conclusioni

Le conclusioni della Suprema Corte aprono spazi importanti per la difesa dei cittadini e delle imprese contro sanzioni basate su automatismi tecnici. La disapplicazione atto amministrativo diventa lo strumento per garantire che la verità materiale e scientifica prevalga sul formalismo burocratico. Quando un provvedimento sanzionatorio ignora variabili biologiche o scientifiche rilevanti, come lo stress animale nel settore zootecnico, esso perde la sua base di legittimità e può essere rimosso dal giudice ordinario.

Quando il giudice può disapplicare un atto amministrativo tecnico?
Il giudice può disapplicare l’atto quando questo si fonda su accertamenti scientifici incompleti o fallaci, poiché la scienza non rientra nella discrezionalità amministrativa insindacabile.

Un parere del Ministero della Salute è sempre vincolante?
No, se il parere ha natura tecnica, il giudice può valutarne la persuasività scientifica e decidere di non applicarlo se contrastante con le evidenze del caso concreto.

Cosa accade se una sostanza vietata è prodotta naturalmente dall’animale?
Se viene dimostrato che la presenza della sostanza è endogena, ad esempio dovuta a stress, la sanzione per somministrazione illecita deve essere annullata.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 27863 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 2 Num. 27863 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 03/10/2023

O R D I N A N Z A

sul ricorso proposto da:

COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOME NOME COGNOME NOME, in proprio e quali titolari RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, rappresentati e difesi per procura alle liti allegata al ricorso da ll’ AVV_NOTAIO, elettivamente domiciliato presso lo studio d ell’AVV_NOTAIO in Roma, INDIRIZZO.

Ricorrenti

contro

RAGIONE_SOCIALE , in persona del direttore generale ing. NOME COGNOME, rappresentata e difesa per procura alle liti in calce al controricorso dagli AVV_NOTAIO NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME AVV_NOTAIO COGNOME, elettivamente domiciliata presso lo studio di quest’ultim a in Roma, INDIRIZZO.

Controricorrente

avverso la sentenza n. 2684/2019 RAGIONE_SOCIALE Corte di appello di Bologna, depositata il 15. 6. 2020.

Udita la relazione sulla causa svolta nella camera di consiglio del 20. 9. 2023 dal relatore NOME COGNOME.

Fatti di causa e ragioni RAGIONE_SOCIALE decisione

COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME e COGNOME NOME, titolari RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, proposero opposizione davanti al Tribunale di RAGIONE_SOCIALE all’ordinanza ingiunzione n. 57/2015 che aveva loro irrogato la sanzione amministrativa di euro 20.000,00 per la violazione dell’art. 69, comma 1, d.lgs. n. 193 del 2006, per avere somministrato ad un bovino, in cui era stata accertata, a seguito di analisi, una quantità di prednisone e prednisolone pari a 8ppb, maggiore del limite massimo di 5ppb, una sostanza farmacologica attiva non autorizzata.
Il Tribunale accolse l’opposizione afferman do che non vi era prova certa del fatto che la sostanza rilevata fosse dovuta alla somministrazione di un farmaco, potendo essa dipendere, come ipotizzato dalla consulenza tecnica d’ufficio disposta nel giudizio, da causa endogena, ravvisabile dalla situazione di stress a cui l’animale risultava versare nelle circostanze dell’accertamento, aggiungendo che lo stesso parere del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE del 22. 5. 2012, su cui risultava fondata la contestazione, segnalava che il superamento RAGIONE_SOCIALE soglia di 5ppb era indice di trattamento farmacologico, senza escludere tuttavia , in circostanze particolari, l’opportunità di effettuare ulteriori verifiche. Impugnata la decisione dalla RAGIONE_SOCIALE, con sentenza n. 2864 del 15. 6. 2020 la Corte di appello, in accoglimento del gravame, rigettò l’opposizione , assumendo che il Tribunale aveva errato nel disattendere le indicazioni provenienti nel parere del RAGIONE_SOCIALE, le quali erano state recepite da un provvedimento amministrativo del RAGIONE_SOCIALE avente rilevanza esterna ed avevano un valore oggettivo assoluto e non presuntivo. Aggiunse che tale parere non poteva essere ignorato né disatteso, dal momento che il giudice ordinario può disapplicare l’atto amministrativo, ai sensi dell’art. 5 alle E legge n. 2348 del 1865, soltanto nel caso in cui ne accerti la illegittimità, non anche se non lo condivide nel contenuto. Ritenne quindi provato l’illecito contestato sulla base del fatto che la quantità delle sostanze rilevate superava
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il limite massimo indicato nel suddetto parere, oltre il quale doveva ritenersi che la loro presenza dipendesse da trattamento farmacologico.

Per la cassazione di questa sentenza, con atto notificato l’11. 1. 2021, ha nno proposto ricorso COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOME NOME COGNOME NOMENOME affidandosi a quattro motivi.

RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ha notificato controricorso.

La causa è stata avviata in decisione in camera di consiglio.

Entrambe le parti hanno depositato memoria.

Il primo motivo di ricorso denuncia violazione degli artt. 4 e 5 legge n. 2348 del 1865 all. E, per avere la Corte di appello riformato la decisione di primo grado sull’erroneo presupposto che il Tribunale avesse disapplicato il citato parere del RAGIONE_SOCIALE. In realtà il giudice di prime cure aveva preso in considerazione tale atto e non lo aveva affatto disatteso, segnalando che esso concludeva nel senso che il superamento del limite di 5 ppb era indice RAGIONE_SOCIALE presenza di un trattamento farmacologico, senza tuttavia escludere che in circostanze particolari fosse opportuno procedere ad ulteriori verifiche. Il Tribunale ha quindi individuato tali circostanze particolari nello stato di grave stress in cui si trovava l’animale al momento dell’analisi , tenuto conto delle condizioni concrete in cui era stato effettuato il prelievo, e preso atto del risultanze RAGIONE_SOCIALE consulenza tecnica d’uffic io, che aveva rappresentato che le condizioni di stress comportano solitamente un aumento del cortisone e del cortisolo endogeno nelle urine, ha concluso che al fine di accertare i fatti sarebbe stata necessario compiere altre indagini, che invece non erano state svolte.
A differenza del Tribunale, la Corte di appello ha invece male interpretato il contenuto del predetto parere, ignorando le precisazioni in esso contenute sopra evidenziate.

Il secondo motivo di ricorso denunzia violazione e falsa applica zione dell’art. 17 lege n. 400 del 1988, del regolamento UE n. 37 del 2010 e dell’art. 69 d.lgs. n. 193 del 2006, censurando la sentenza impugnata per avere qualificato la nota del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE del 4. 6. 2012, che faceva seguito al parere del RAGIONE_SOCIALE, come provvedimento amministrativo di

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carattere generale, riconoscendogli efficacia vincolante, pur in assenza dei requisiti formali e sostanziali richiesti per la normazione regolamentare dall’art. 17 legge n. 400 del 1988. Tale atto, si assume, era invece una mera nota del direttore generale del RAGIONE_SOCIALE di diffusione del predetto parere alle competenti autorità amministrative.

Sotto altro profilo, si assume che l’interpretazione del citato parere da parte RAGIONE_SOCIALE Corte di merito appare in contrasto con il regolamento UE n. 37 del 2010, che, al pari del d.lgs. n. 193 del 2006, non prevede alcun limite alla presenza delle sostanze rilevate.

I primi due motivi di ricorso, da trattarsi congiuntamente per la loro connessione obiettiva, sono fondati nei limiti appresso precisati.

In particolare merita di essere accolta la critica rivolta dai ricorrenti all’affermazione RAGIONE_SOCIALE Corte di a ppello che ha riconosciuto al parere reso dal RAGIONE_SOCIALE, con riguardo ai limiti di prednisolone nelle urine dei bovini, secondo cui il superamento RAGIONE_SOCIALE quantità di 5 ppb è indice di trattamento farmacologico, carattere oggettivo e quindi valore vincolante, di presunzione assoluta e non relativa. L’errore del giudice territoriale sta nel fatto che l’adesione al suddetto parere è stata fatta discendere non già dalla sua persuasività e autorevolezza scientifica, quale fonte di convincimento del giudicante, ma dalla sola e mera circostanza che esso si sarebbe tradotto in un provvedimento amministrativo generale del RAGIONE_SOCIALE, che lo ha fatto proprio con la nota del 4. 6. 2012. Da tale precisazione la Corte felsinea ha tratto la conclusione di una sostanziale insindacabilità di tale provvedimento e, per l’effetto, del pregresso parere, sostenendo che il potere di disapplicazione di un provvedimento amministrativo da parte del giudice ordinario può essere esercitato soltanto in ca so di accertata illegittimità dell’atto, non nel caso in cui non lo si condivida nel merito.
L’affermazione è esatta in via di principio, ma non si attaglia al caso di specie. Invero un provvedimento amministrativo, basato, come incontestabilmente risulta, esclusivamente su un accertamento tecnico scientifico, trae le sue condizioni di legittimità proprio dalla correttezza ed esattezza delle conclusioni tecniche presupposte. Rimane pertanto sempre la possibilità per il giudice di

disapplicare l’atto con cui l’Autorità l’abbia fatto proprio, laddove risulti la fallacia o incompletezza dell’accertamento. Del resto costituisce principio generalmente riconosciuto del diritto amministrativo che l’attività che si svolge esclusivamente sul piano delle cognizioni tecniche e scientifiche di un certo settore si pone al di fuori de ll’esercizio dell’attività discrezionale amministrativa e quindi delle scelte di merito.

Va da sé che i rilevati errori hanno precluso alla Corte di merito tanto di esaminare le contestazioni mosse dagli opponenti in ordine alla univocità delle conclusioni del predetto parere e le loro deduzioni in ordine alla sua portata effettiva, quanto di confrontarsi con le argomentazioni RAGIONE_SOCIALE decisione appellata, laddove, interpretandone le conclusioni, aveva ritenuto che l’indicazione del limite massimo fatta dal RAGIONE_SOCIALE il cui superamento era da considerarsi indice di un intervento farmacologico era stata espressa in via prudenziale in presenza di particolari circostanze, facendo propri i rilievi del consulente tecnico d’ufficio, che aveva rappresentato la possibilità che in presenza di condizioni di stress dell’animale , verificate in concreto nel caso di specie, si potesse verificare un aumento, per causa endogena, delle sostanze in questione.
Il terzo e quarto motivo di ricorso, che deducono, rispettivamente, la violazione dell’art. 2697 cod. civ. e degli artt. 91 e 92 cod. proc. civ. si dichiarano assorbiti Vanno pertanto accolti, nei limiti di cui in motivazione, i primi due motivi di ricorso, assorbiti gli altri. La sentenza impugnata è cassata in relazione ai motivi accolti e la causa rinviata alla Corte di appello di Bologna, in diversa composizione, anche per la liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

Accoglie, nei limiti di cui in motivazione, i primi due motivi di ricorso, dichiara assorbiti gli altri. Cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e rinvia la causa alla Corte di appello di Bologna, in diversa composizione, anche per la liquidazione delle spese.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 20 settembre 2023.

Il Presidente

NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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