Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 35838 Anno 2023
Civile Ord. Sez. L Num. 35838 Anno 2023
Presidente: COGNOME NOME
Relatore: COGNOME
Data pubblicazione: 22/12/2023
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 34741/2018 R.G. proposto da: COGNOME NOME, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO e domiciliato in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO
-ricorrente-
contro
REGIONE PUGLIA, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO ed elettivamente domiciliata in Roma, presso la Delegazione Romana della Regione Puglia, INDIRIZZO
-controricorrente – avverso la sentenza della CORTE D’APPELLO di BARI n. 1333/2018 depositata il 12/7/2018, NRG NUMERO_DOCUMENTO.
Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 03/10/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.
RILEVATO CHE
1.
la Corte d’Appello di Bari ha riformato la sentenza del Tribunale della stessa città con cui era stata accolta la domanda proposta da NOME COGNOME nei confronti della Regione Puglia finalizzata ad ottenere le differenze retributive maturate tra la data di decorrenza ‘giuridica’ dell’attribuzione del livello superiore rivendicato e quella di effettivo inquadramento in tale livello;
la Corte d’Appello riteneva che, essendo stato il concorso interno caducato per effetto della declaratoria di incostituzionalità della legge regionale sulla cui base esso era stato bandito, la progressione fosse ormai sorretta soltanto dalla normativa regionale di salvaguardia dei lavoratori, la quale non poteva che dispiegare effetti ex nunc , con l’immissione nella nuova posizione funzionale, anche perché solo da allora aveva avuto corso l’impegno lavorativo di miglior pregio, meritevole del compenso più elevato;
la Corte territoriale riteneva altresì che non ricorressero i presupposti per l’applicazione delle regole di salvaguardia di cui agli artt. 16, co. 8, d.l. 98/2011, conv. in L. n. 111 del 2011, 11, co. 6sexies d.l. 216/2011 conv. in L. n. 14 del 2012 e 45, co. 12, d. lgs. 80/1998, perché difettava nella specie il verificarsi di ‘effetti giuridici decennali’ che, per ricorrere, avrebbero dovuto consistere in un periodo di lavoro effettivo di oltre dieci anni, mentre nel caso di specie, tra l’inquadramento al livello superiore con effettivo svolgimento delle mansioni (2005) e l’avvento del d.l. 216/2011, era intercorso un periodo minore, a nulla rilevando la retrodatazione a meri fini ‘giuridici’ dell’inquadramento stesso;
2.
NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione sulla base di tre motivi, cui la Regione Puglia ha opposto difese con controricorso;
la Regione Puglia, con trasmissione del 2.8.2023, ha depositato nel fascicolo telematico delibera di ratifica della costituzione in giudizio dell’ente;
sono in atti memorie difensive di ambo le parti;
il Pubblico Ministero ha depositato memoria con cui ha insistito per il rigetto del ricorso;
CONSIDERATO CHE
1.
va preliminarmente affrontato il tema della validità della partecipazione al giudizio della Regione Puglia;
questa S.C. ha già ritenuto (Cass. 24 dicembre 2019, n. 34467) la necessità dell’autorizzazione a resistere, richiesta dall’art. 44 dello Statuto della Regione Puglia, secondo cui alla Giunta Regionale spetta di deliberare « in materia di liti attive e passive » con dizione analoga a quella prevista in altre regioni e stabilmente intesa da questa Corte nel senso che la regione può « promuovere le liti o resistervi soltanto previa autorizzazione della Giunta » (v. Cass., S.U. 8 maggio 2007, n. 10371; Cass. 11 gennaio 2008, n. 480);
la Regione, tuttavia, ha depositato nel fascicolo telematico, in data 2.8.2023, delibera in ratifica della costituzione in giudizio, che sana ogni difetto in proposito;
d’altra parte – si osserva -ai sensi del novellato art. 372 c.p.c., applicabile immediatamente al procedimento (v. art. 35, co. 6, d. lgs. 149/2022), al fine di introdurre in sede di legittimità i documenti riguardanti l’ammissibilità del ricorso o (qui) del controricorso, è sufficiente il deposito telematico, non essendo stata più riprodotta la previsione di una notifica alle altre parti, in ragione della conoscibilità indotta dall’acquisizione al fascicolo informatico (v. analogamente, per il controricorso, il novellato art. 370 c.p.c.);
con il primo motivo il ricorrente adduce la violazione e falsa applicazione (art. 360 n. 3 c.p.c.) dell’art. 1362 ss. c.c., in relazione al contratto individuale di lavoro del 1.3.2005 ed all’art. 5 del CCNL di comparto;
il motivo, dopo avere richiamato la giurisprudenza di legittimità secondo cui in caso di tardiva assunzione in esito a concorso è dovuto il risarcimento del danno in misura pari alle retribuzioni spettanti per il periodo di mancato svolgimento dell’attività, sostiene che il ricorrente era stato adibito a svolgere le mansioni di categoria D fin dal 1.11.2000, tanto che nel 2005 erano state riconosciute ben tre progressioni economiche orizzontali, ottenute anche previa selezione;
il secondo motivo afferma la violazione e falsa applicazione (art. 360 n. 3 c.p.c.) dell’art. 11, co. 6 -sexies della L. n. 14 del 2012, rilevando come l’inquadramento ‘giuridico’ del ricorrente fin dal 1.11.2000, avesse come conseguenza che all’entrata in vigore della norma, nel 2012, fosse maturata la decennalità richiesta appunto in relazione agli ‘effetti giuridici’ dispiegati dal contratto individuale di lavoro;
il terzo motivo adduce l’omesso esame di un fatto decisivo (art. 360 n. 5 c.p.c.) consistente nella comunicazione datoriale prodotta agli atti, con la quale, dopo essersi richiamata la declaratoria di incostituzionalità e la conseguente nullità di tutti gli inquadramenti e promozioni, si era però stabilito di chiudere senza esito il procedimento amministrativo, sulla base del richiamo dell’art. 11, co. 6sexies cit., sicché era stato lo stesso datore di lavoro ad affermare che la sanatoria di cui alla norma citata si doveva estendere anche a posizioni come quella del ricorrente; 3.
i motivi, data la loro connessione logica e la necessità di un loro inquadramento nel complesso assetto della questione, vanno trattati congiuntamente;
4.
le vicende in cui si inserisce la presente controversia sono le seguenti:
-la Regione Puglia, in forza dell’art. 32 L. Regionale n. 7 del 1997 e dell’art. 39 L. Regionale n. 26 del 1984, nel dicembre 1997, bandì un concorso interno per posti di ex 7ma (e 8va) qualifica;
-taluni lavoratori, pur essendo in possesso del titolo di studio utile all’accesso dall’esterno alla superiore qualifica (a seconda, 7ma o 8va) da essi perseguita, essendo privi del requisito interno di appartenenza al livello immediatamente inferiore, vennero esclusi da tale concorso;
-l’esclusione fu censurata davanti al giudice amministrativo e, in esito a pronuncia cautelare del Consiglio di Stato, quei lavoratori furono ammessi con riserva, con redazione poi anche delle graduatorie del concorso interno;
-Corte Costituzionale 23 luglio 2002 n. 373, dichiarò tuttavia l’illegittimità delle disposizioni di legge regionale sulla cui base i concorsi erano stati banditi, per essere stati essi riservati in misura totale al personale interno;
-la Regione Puglia, in tale frangente, con l’art. 59 L. Regionale n. 14 del 2004, emanò quindi una disciplina di salvaguardia degli esiti delle procedure di progressione verticale, riferita ai soli candidati interni già all’epoca inquadrati e quindi non agli ammessi con riserva;
-successivamente, con l’art. 73 della L. Regionale n. 1 del 2005, fu disposto che, essendo nelle more intervenuta pronuncia definitiva del giudice amministrativo, si provvedesse all’inquadramento anche del personale già ammesso con riserva;
-a tale personale fu quindi attribuita la qualifica rivendicata (7ma o 8va), con contratti aventi effetto economico dal 1.3.2005, ma con decorrenza giuridica dal 1.11.2000 ( ex 7ma) e dal 1.6.1999 ( ex 8va);
-Corte Costituzionale 15 dicembre 2010, n. 354 ha poi dichiarato l’illegittimità costituzionale anche dell’articolo 59, comma 3, della L. Regione Puglia 14/2004 (di salvezza degli esiti concorsuali per i lavoratori originariamente partecipanti al concorso) ed immediatamente dopo l’art. 73 della L. Regione Puglia 1/2005 (di salvaguardia per i lavoratori già ammessi con riserva) è stato abrogato dall’art. 18 L. Regione Puglia 20/2005;
-è ancora poi intervenuto l’art. 1 L. Regione Puglia 28/2011, il quale ha disposto che « in via eccezionale e all’esclusivo fine di garantire la continuità dell’attività amministrativa e la funzionalità degli uffici regionali, nelle more dell’esperimento delle procedure concorsuali per la copertura dei posti resisi vacanti per effetto della sentenza della Corte costituzionale 15 dicembre 2010, n. 354, i dipendenti della Regione Puglia interessati dagli effetti di tale sentenza sono adibiti alle mansioni proprie della categoria in cui erano inquadrati alla data di pubblicazione della stessa sulla Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana »;
-anche tale norma è stata però dichiarata illegittima da Corte Costituzionale 31 ottobre 2012, n. 245, con sentenza nel cui contesto la Consulta si è spinta a manifestare « preoccupazione » per il fatto « che la Regione Puglia continua ad approvare disposizioni legislative contrastanti con gli artt. 3 e 97 Cost., senza ottemperare a ben due giudicati costituzionali »;
5.
il ricorrente adduce il suo diritto ad ottenere le differenze economiche tra il novembre 2000, data di decorrenza ‘giuridica’ fissata dal contratto individuale ed il febbraio 2005, stante la
decorrenza economica dal marzo 2005, secondo il contratto stesso, dell’attribuzione del nuovo inquadramento;
la Corte territoriale ha denegato tale diritto evidenziando come l’inquadramento poi ottenuto e le cui sorti ultime anche in esito alle ulteriori vicende presso la Corte Costituzionale sono ignote, ma non rilevano in realtà nel presente giudizio – fosse da riferire non più all’originario svolgimento concorsuale, ormai caducato per effetto della caducazione delle norme di legge su cui esso si sorreggeva, ma sulle norme di legge regionale sopravvenute di salvaguardia, e poi anch’esse tra l’altro a vario titolo caducate – ma anche quest’ultimo aspetto può essere qui tralasciato;
la Corte di merito aggiunge a ciò il rilievo per cui correttamente il contatto individuale avrebbe fatto decorrere ex nunc gli effetti economici, perché solo dal 2005 vi era stato l’ « impegno lavorativo di maggior pregio, meritevole del compenso più elevato »;
5.1
va intanto escluso che abbia rilievo la giurisprudenza citata in apertura del primo motivo e relativa al risarcimento del danno per tardiva attuazione degli effetti di un concorso e ciò non soltanto perché la pretesa come esposta nel ricorso per cassazione riguarda differenze retributive e non a titolo di risarcimento, ma anche perché qui l’acquisizione del diritto al superiore inquadramento non è certo più frutto dell’originario concorso, caducato dalle pronunce di illegittimità costituzionale che hanno interessato le norme in forza delle quali era stato emesso il bando, ma delle varie vicende di salvaguardia poi realizzatesi;
5.2
ciò posto, il primo motivo di ricorso si incentra sul passaggio motivazionale in merito al momento di inizio delle attività di livello superiore, sostenendo che fin dal 2000 il ricorrente sarebbe stato adibito alle mansioni della categoria rivendicata, tanto che poi, al
momento dell’inquadramento, gli erano state riconosciute ben tre progressioni economiche, per effetto anche di selezione; la censura non può trovare accoglimento;
5.3
essa, intanto, si basa su un fatto, ovverosia lo svolgimento di mansioni più elevate fin dal 2000, che è diametralmente divergente rispetto a quanto posto dalla Corte territoriale a fondamento del proprio ragionamento, ovverosia che solo dal marzo 2005 fossero state attribuite e svolte mansioni di maggiore rilievo;
il tema non riguarda però solo l’interpretazione di quel contratto ma, in ipotesi, il non essersi tratto da quel fatto (attribuzione delle progressioni economiche) la conseguenza dello svolgimento medio tempore delle mansioni superiori, con ipotesi dunque da riportare, semmai, all’art. 360 n. 5 c.p.c.;
tuttavia, l’apprezzamento di fatto della Corte territoriale secondo cui le mansioni superiori sarebbero state svolte solo dal 2005 non è necessariamente smentito dalla mera interpretazione del contratto, sotto il profilo che in esso siano state riconosciute le progressioni economiche maturate tra il 2000 ed il 2005, perché rispetto a tale argomento vale anche quanto sostenuto nel controricorso, ovverosia che ciò sia accaduto in un’ottica di favore;
a tale osservazione può qui aggiungersi che il fine ben poteva anche essere quello di evitare che, chi fosse stato inquadrato nel 2005 si vedesse, nel trattamento a seguire da quella data in poi, economicamente sperequato rispetto a chi, sulla base delle medesime vicende concorsuali, era stato inquadrato fin da epoca precedente;
il dato interpretativo contrattuale non è dunque univoco nel senso propugnato con la censura, sicché esso non è idoneo a sovvertire l’accertamento svolto dalla Corte territoriale;
d’altra parte, i dati sull’esercizio fin dal 2000 di quelle mansioni e delle selezioni per progressioni tra il 2000 ed il 2005 sono puramente affermati e, risultando tra l’altro diametralmente in contrasto con quanto posto dalla Corte di merito a fondamento della decisione, per essere utilmente introdotti avrebbero dovuto essere accompagnati dalla indicazione esatta del momento processuale in cui siano stati addotti in causa;
ma di ciò non è traccia nel motivo ed anche nella ricostruzione narrativa si afferma solo che l’inquadramento era avvenuto ‘riconoscendo di fatto la progressione economica’, il che, come si è detto, è dato non univoco, spiegabile anche secondo logiche diverse;
vale dunque, sui menzionati profili di fatto, il consolidato principio per cui, qualora con il ricorso per cassazione siano prospettate questioni di cui non vi sia cenno nella sentenza impugnata, è onere della parte ricorrente, al fine di evitarne una statuizione di inammissibilità per novità della censura, non solo di allegare l’avvenuta loro deduzione innanzi al giudice di merito, ma anche, in ossequio al principio di autosufficienza del ricorso stesso, di indicare in quale specifico atto del giudizio precedente lo abbia fatto, onde dar modo alla Suprema Corte di controllare “ex actis” la veridicità di tale asserzione prima di esaminare il merito (tra le molte, Cass. 9 agosto 2018, n. 20694; Cass. 13 giugno 2018, n. 15430; Cass. 18 ottobre 2013, n. 23675);
6.
aspetti diversi sono quelli affrontati con il secondo ed il terzo motivo che si fondano sulla normativa (nazionale) di disciplina degli effetti delle sentenze della Corte Costituzionale sui rapporti di lavoro e di salvaguardia dei lavoratori;
essi coinvolgono le norme di cui si va a dire;
la norma di salvaguardia dell’art. 45, co. 12, del d. lgs. 80/1998, prevedeva che « sono portate a compimento le procedure di
reclutamento per cui, alla data di entrata in vigore del presente decreto, siano stati emanati i relativi bandi, ovvero siano stati adottati i provvedimenti autorizzativi da parte dei competenti organi, fermo restando quanto previsto dall’articolo 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449 »;
la norma in sé legittimava, nel rispetto delle regole autorizzative vigenti, il completamento delle procedure di reclutamento già avviate, senza interferenza delle nuove regole di reclutamento in quel contesto introdotte;
l’art. 16, co. 8, del d.l. n. 98 del 2011 ha previsto invece che « i provvedimenti in materia di personale adottati dalle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ed in particolare le assunzioni a tempo indeterminato, incluse quelle derivanti dalla stabilizzazione o trasformazione di rapporti a tempo determinato, nonché gli inquadramenti e le promozioni posti in essere in base a disposizioni delle quali venga successivamente dichiarata l’illegittimità costituzionale sono nulle di diritto e viene ripristinata la situazione preesistente a far data dalla pubblicazione della relativa sentenza della Corte Costituzionale. Ferma l’eventuale applicazione dell’articolo 2126 del codice civile in relazione alle prestazioni eseguite, il dirigente competente procede obbligatoriamente e senza indugio a comunicare agli interessati gli effetti della predetta sentenza sul relativo rapporto di lavoro e sul correlato trattamento economico e al ritiro degli atti nulli »;
la norma regola dunque l’effetto caducatorio delle sentenze della Corte Costituzionale, facendo salvi gli effetti di cui all’art. 2126 c.c. in presenza di prestazione svolte di fatto, seppure in forza di norme poi dichiarate illegittime;
l’art. 11, co. 6 -sexies d.l. n. 216/2011 ha a propria volta previsto che « l’articolo 16, comma 8, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111,
non si applica alle procedure già fatte salve dall’articolo 45, comma 12, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, in data precedente all’entrata in vigore del medesimo comma 8, successivamente definite con la sottoscrizione di contratti individuali di lavoro che hanno determinato e consolidato effetti giuridici decennali »;
6.1 il quadro giuridico manifesta l’infondatezza del richiamo a tale disciplina; l’art. 11 cit. riguarda infatti le procedure di cui all’art. 45 cit., che sono procedure di ‘reclutamento’, mentre qui si discute di una procedura di avanzamento orizzontale interno, riservata solo agli interni e che quindi del reclutamento non ha le caratteristiche; in tale prospettiva, si giustifica l’interpretazione elaborata dalla Corte di merito, in quanto, nella norma, l’avere i contratti « determinato e consolidato effetti giuridici decennali » si pone in connessione diretta con l’essere state svolte attività conseguenti a quei ‘reclutamenti’, il cui fondamento giuridico sia poi venuto meno per effetto delle pronunce di illegittimità costituzionale; in sostanza, la norma sana la posizione giuridica di chi sia stato reclutato in base a norma poi dichiarata illegittima, ma abbia svolto attività per un decennio alla data di entrata in vigore di essa; diversa è la posizione di chi non sia stato così reclutato, ma solo, essendo già in forza, vanti il diritto all’adibizione ad una posizione superiore, perché appunto non di reclutamento si tratta e l’attribuzione di maggiori diritti, una volta caducato il concorso, non può certo discendere se non dallo svolgimento di tali superiori funzioni; è quindi del tutto diverso ed infondato pretendere, come è nel caso di specie, che la salvaguardia con fictio iuris della decorrenza giuridica (a fini di anzianità o eventualmente di assicurazione delle progressioni economiche maturabili medio tempore , come
sostenuto nel controricorso e di cui già si è detto etc.) si possa tradurre, senza svolgimento di fatto delle attività e in esito ad una procedura che non è di reclutamento ma di progressione interna, nell’acquisizione di utilità senza che vi sia stato, per usare le parole della Corte territoriale, l ‘ « impegno lavorativo di maggior pregio, meritevole del compenso più elevato »;
valgono invece i più generali principi già espressi da questa SRAGIONE_SOCIALE. nei propri precedenti, secondo cui, fondandosi evidentemente la salvaguardia ormai sulle leggi regionali successive e non sul concorso, palesemente caducato per effetto delle pronunce di incostituzionalità, la P.A., nel 2005, non poteva che assicurare, sulla base della normativa regionale sopravvenuta (e poi, tra l’altro, anch’essa caducata) i soli effetti già in concreto conseguiti all’esecuzione delle prestazioni (in ragione della « effettiva esplicazione dell’attività di servizio del pubblico dipendente» che giustifica «la corresponsione del relativo trattamento economico, in base al nesso di corrispettività tra le due prestazioni che costituiscono il contenuto essenziale e qualificante del rapporto », tale da subire « deroga nella sola ipotesi di un comportamento illegittimo della pubblica amministrazione »: Cass. 13 ottobre 2021, n. 27925) o quelli a venire, sicché « la retrodatazione di un inquadramento ai fini giuridici, risolvendosi in una fictio iuris» non poteva «comportare alcuna retroattività degli effetti economici, che discendono unicamente dalla data in cui essi sono stati conseguiti quali corrispettivo di una effettiva prestazione lavorativa » (così’ ancora Cass. 27925/2021, cit.);
al contempo, nel caso di specie, stante la caducazione dei concorsi « la conseguenza della declaratoria di illegittimità costituzionale della normativa » ha per effetto che è da ritenere « rimosso anche il fondamento » dell’attribuzione del beneficio fin dalla data di ultimazione della procedura selettiva, sicché neppure la P.A. avrebbe potuto agire diversamente, «perché la caducazione del
concorso le impediva di dare corso in qualunque modo agli effetti di esso » ed è « evidente come, nonostante l’originaria azione giudiziale in sede di giurisdizione amministrativa sia stata proposta … prima della declaratoria di illegittimità costituzionale, non sia possibile la conservazione degli effetti di essa, destinati a caducarsi come il concorso cui la domanda accedeva » (Cass. 26 ottobre 2021, n. 30144), fermi soltanto gli effetti conseguibili ed in concreto conseguiti sulla base della disciplina di salvaguardia sulla cui base la P.A. ha proceduto, quanto ai ‘riservisti’, nel 2005;
7.
in continuità con le plurime pronunce già assunte rispetto a questo contenzioso (Cass. 8 giugno 2022, n. 18532; Cass. 22 ottobre 2021, n. 29632 e altre) va dunque escluso che il riconoscimento della retroattività giuridica comporti le conseguenze economiche rivendicate in causa e la coerenza di fondo rispetto ai precedenti di questa RAGIONE_SOCIALE. ha portato ad escludere che fosse da accogliere l’istanza di rinvio della causa all’udienza pubblica, formulata dalla parte ricorrente;
va solo aggiunto, per rispondere anche all’ultimo motivo di ricorso, che l’avere la PRAGIONE_SOCIALE. richiamato, nel decidere di non addivenire addirittura alla caducazione dei rapporti di lavoro in essere, l’art. 11, co. 6sexies , non vale certamente ad attribuire alla norma un significato che essa, rispetto al caso di specie, non può avere, né in ipotesi a legittimare per mera volontà dell’ente ad un trattamento retroattivo rispetto allo svolgimento dell’ « impegno lavorativo di maggior pregio, meritevole del compenso più elevato », che la disciplina non permette di riconoscere, anche perché il datore di lavoro pubblico non ha alcuna disponibilità delle situazioni sostanziali riguardanti l’inquadramento da esso gestite;
8.
il ricorso va quindi integralmente rigettato, con regolazione secondo soccombenza delle spese del giudizio di legittimità;
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento in favore della controricorrente delle spese del giudizio di cassazione, che liquida in euro 4.500,00 per compensi ed euro 200,00 per esborsi, oltre spese generali in misura del 15 % ed accessori di legge.
Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del cit. art. 13, comma 1-bis, se dovuto.
Così deciso in Roma, il 03/10/2023.