Copertura previdenziale: ENPAIA o INPS per enti pubblici?

La Corte di Cassazione ha stabilito che la corretta copertura previdenziale per i dipendenti di un’agenzia pubblica regionale, succeduta a un precedente ente forestale, è quella gestita dall’INPS e non da un fondo di categoria come l’ENPAIA. La Corte ha chiarito che il passaggio a un ente pubblico non economico determina la cessazione del rapporto assicurativo con il fondo privato, dando diritto alla lavoratrice di ottenere la liquidazione del proprio ‘conto individuale’, anche in assenza di interruzione del rapporto di lavoro. La decisione si fonda sulla natura non imprenditoriale dell’ente e sulla prevalenza della legge statale in materia previdenziale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Copertura previdenziale: la natura dell’ente determina il regime applicabile

Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha affrontato un’importante questione sulla copertura previdenziale dei dipendenti pubblici, in particolare quando avviene un passaggio da un ente a un altro con diversa natura giuridica. Il caso riguardava una lavoratrice, passata ex lege da un ente forestale a una nuova agenzia regionale, che si è vista riconoscere il diritto alla liquidazione del suo conto previdenziale individuale gestito da un fondo di categoria, poiché il nuovo ente datore di lavoro rientrava nel regime pubblico dell’INPS. La decisione sottolinea un principio fondamentale: è la natura giuridica ed economica del datore di lavoro a determinare il corretto inquadramento previdenziale, e non la continuità del rapporto di lavoro o la tipologia di attività svolta.

I fatti del caso

La vicenda ha origine dalla domanda di una dipendente di un’agenzia forestale regionale, la quale, in seguito alla soppressione del suo precedente datore di lavoro (un ente forestale) e al suo trasferimento automatico alla nuova agenzia, aveva richiesto la liquidazione del ‘conto individuale’ accumulato presso il fondo pensione per gli addetti e impiegati in agricoltura. La Corte d’Appello aveva accolto la sua richiesta, ritenendo che la nuova agenzia, in qualità di ente pubblico non economico, non potesse più assicurare i propri dipendenti presso il fondo di categoria, ma dovesse obbligatoriamente iscriverli all’INPS. Contro questa decisione, il fondo pensione ha proposto ricorso in Cassazione, sostenendo che il rapporto di lavoro non si era mai interrotto e che l’attività svolta era rimasta di natura agricola, giustificando così la continuità della copertura previdenziale con il fondo stesso.

La decisione della Corte e la corretta copertura previdenziale

La Corte di Cassazione ha rigettato integralmente il ricorso del fondo pensione, confermando la decisione dei giudici d’appello e stabilendo principi chiari in materia di inquadramento e copertura previdenziale.

Le motivazioni

I giudici hanno basato la loro decisione su tre argomenti principali:

1. Prevalenza della Legge Statale in Materia Previdenziale: La Corte ha ribadito che la previdenza sociale è materia di legislazione esclusiva dello Stato. Né le leggi regionali né i contratti collettivi nazionali possono derogare alle norme statali imperative. La legge statale prevede che i dipendenti degli enti pubblici non economici siano iscritti al regime pensionistico pubblico gestito dall’INPS. Pertanto, il rinvio al CCNL di settore da parte della legge regionale non poteva legittimare una copertura previdenziale diversa da quella prevista dalla normativa nazionale.

2. Natura Non Imprenditoriale dell’Ente Pubblico: Un punto cruciale della controversia era se la nuova agenzia forestale potesse essere considerata un'”impresa agricola” ai fini dell’iscrizione al fondo di categoria. La normativa istitutiva del fondo prevede infatti l’iscrizione per i dipendenti di enti pubblici, ma limitatamente alle “imprese od aziende agricole da essi esercitate”. La Cassazione ha chiarito che non è sufficiente svolgere un’attività agricola; è necessario che tale attività abbia carattere imprenditoriale. L’agenzia in questione era definita dalla legge regionale come una “struttura tecnico-operativa della Regione”, finanziata in larga parte da contributi pubblici e non tenuta al principio di economicità (equilibrio tra costi e ricavi). Mancando il requisito dell’imprenditorialità, i suoi dipendenti non potevano essere assicurati presso il fondo privato.

3. Cessazione del Rapporto Assicurativo come Presupposto per la Liquidazione: Infine, la Corte ha affrontato l’argomento del fondo pensione secondo cui la liquidazione del conto individuale presupponeva la cessazione del rapporto di lavoro. I giudici hanno specificato che il presupposto corretto non è la perdita del posto di lavoro, ma la cessazione del rapporto assicurativo con il fondo stesso. Poiché la lavoratrice era passata a un ente i cui dipendenti dovevano essere obbligatoriamente iscritti all’INPS, il suo rapporto assicurativo con il fondo di categoria si era necessariamente concluso. Questa cessazione ha reso esigibile la somma accantonata nel suo conto individuale, poiché la continuità della copertura previdenziale era venuta meno.

Conclusioni

Questa sentenza offre un importante chiarimento: la determinazione del regime previdenziale applicabile a un lavoratore dipende in modo decisivo dalla natura giuridica ed economica del datore di lavoro. Un ente pubblico che svolge attività di valorizzazione del territorio, ma che opera come struttura della pubblica amministrazione senza carattere imprenditoriale, deve iscrivere i propri dipendenti al sistema pensionistico pubblico (INPS). Di conseguenza, il passaggio di un lavoratore a un simile ente, anche senza interruzione del rapporto di lavoro, comporta la cessazione del precedente rapporto assicurativo con un fondo privato di categoria, legittimando la richiesta di liquidazione delle somme maturate.

Un dipendente di un ente pubblico non economico deve essere iscritto a un fondo di categoria agricolo o all’INPS?
Deve essere iscritto all’INPS. La normativa statale, che ha competenza esclusiva in materia di previdenza sociale, prevale su quella regionale e sulla contrattazione collettiva, e assegna al regime INPS la gestione dei dipendenti di enti pubblici non economici.

Quando sorge il diritto alla liquidazione del ‘conto individuale’ presso un fondo pensione privato?
Il diritto sorge quando cessa il rapporto assicurativo con il fondo stesso, non necessariamente quando si perde il posto di lavoro. Il trasferimento di un lavoratore a un nuovo datore di lavoro che per legge deve essere assicurato presso un altro ente (come l’INPS) determina la cessazione del rapporto assicurativo precedente e fa sorgere il diritto a liquidare le somme accantonate.

Un ente pubblico che svolge attività nel settore agricolo o forestale è automaticamente un’impresa agricola ai fini previdenziali?
No. Per essere qualificato come ‘impresa agricola’ ai fini dell’iscrizione a un fondo di categoria, non basta la tipologia di attività svolta, ma è necessario che questa sia esercitata con carattere imprenditoriale, ovvero con un’obiettiva economicità (equilibrio tra costi e ricavi). Un ente finanziato prevalentemente da fondi pubblici e definito come ‘struttura tecnico-operativa’ della Regione non possiede tale requisito.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. L Num. 32223 Anno 2024

Civile Sent. Sez. L Num. 32223 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 12/12/2024

SENTENZA

sul ricorso 15119-2023 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE – Ente Nazionale di Previdenza per gli Addetti e gli Impiegati in Agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore, domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso LA CANCELLERIA DELLA RAGIONE_SOCIALE DI CASSAZIONE, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME

– ricorrente –

contro

NOME COGNOME;

– intimata – avverso la sentenza n. 11/2023 della CORTE D’APPELLO DI CAGLIARI SEZ. DIST. DI SASSARI, depositata il 25/01/2023 R.G.N. 141/2021;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 17/09/2024 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME

Oggetto

R.G.N. 15119/2023

COGNOME

Rep.

Ud. 17/09/2024

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. NOME COGNOME che ha concluso per il rigetto del ricorso;

udito l’Avvocato NOME COGNOME per delega verbale avvocato NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

In parziale riforma della pronuncia di primo grado, la Corte d’appello di Cagliari, sezione distaccata di Sassari, riconosceva a COGNOME NOME COGNOME, dipendente dell’Ente Foreste della Sardegna cui era subentrata ex lege l’Agenzia Forestas, il diritto alla liquidazione del proprio ‘conto individuale’ da parte della Fondazione Enpaia, rigettando invece la domanda di corresponsione del t.f.r. Per quanto qui di interesse, la Corte rilevava che, dal momento della soppressione dell’Ente Foreste con passaggio alle dipendenze della RAGIONE_SOCIALE, la dipendente non poteva essere assicurata presso l’Enpaia bensì presso l’Inps, essendo l’Agenzia For estas un ente pubblico non economico. La Legge regionale istitutiva dell’Agenzia Forestas, rinviando al CCNL per gli operai forestali ed impiegati agricoli, non poteva incidere sul regime previdenziale, esclusivamente regolato dalla legge statale. Né i dip endenti dell’Agenzia RAGIONE_SOCIALE non potevano essere assicurati presso la fondazione Enpaia in base alla legge istitutiva dell’Enpaia (l. n.1655/62), poiché l’art.3, lett. f) della stessa legge prevedeva l’assicurazione presso l’Enpaia per i dipendenti di ent i pubblici, limitatamente alle imprese ed aziende agricole da essi esercitate, mentre l’Agenzia RAGIONE_SOCIALE non aveva carattere imprenditoriale, svolgendo un’attività non economica.
Da tali premesse la Corte faceva discendere il diritto alla liquidazione del ‘conto individuale’ di ciascun dipendente, ai sensi dell’art.6 del Regolamento Enpaia approvato con

decreto interministeriale 19.11.1996. Il fatto che il rapporto di lavoro della dipendente non fosse mai cessato, essendo la stessa passata ex lege alle dipendenze dell’Agenzia Forestas dopo la soppressione dell’Ente Foreste, non era dirimente a giudizio del collegio d’appello; rilevava invece che, a seguito del passaggio ex lege , l’appellata non dovesse più essere iscritti presso l’Enpaia, ma presso l’Inps.

Avverso la pronuncia, Fondazione Enpaia ricorre per quattro motivi.

Sechi NOME COGNOME è rimasta intimata.

L’ufficio della Procura Generale ha depositato nota scritta concludendo per il rigetto del ricorso.

In sede di camera di consiglio il collegio riservava termine di 90 giorni per il deposito del presente provvedimento.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso, la RAGIONE_SOCIALE deduce violazione o falsa applicazione delle leggi regionali n. 24/99, art.9, n.8/16, art.48, e n.43/18 art.48bis . La Corte avrebbe errato nel non dare rilievo al CCNL per gli operai forestali ed impiegati agricoli cui rinviavano le leggi regionali e che prevedeva l’assoggettamento alla copertura assicurativa della RAGIONE_SOCIALE per i dipendenti degli enti pubblici addetti a: sistemazione e manutenzione idraulico-forestale e idraulico-agraria; imboschimento e rimboschimento; miglioramento dei boschi esistenti ed attività connesse; difesa del suolo; valorizzazione ambientale e paesaggistica. Con il secondo e terzo motivo, la RAGIONE_SOCIALE deduce violazione o falsa applicazione dell’art.3 l. n.1655/62, dell’art. 2135 c.c., nonché degli artt.36 e 37 della l. regionale n. 8/16; infine, violazione o falsa applicazione dell’art.117, co.2, lett. o) Cost. In essi si sostiene che già in base all’art.3, lett f) l. n.1655/62, l’iscrizione della lavoratrice doveva avvenire presso l’Enpaia, poiché ai fini della norma rileva non la natura
imprenditoriale dell’attività, bensì la natura agricola di tale attività ed essa, per come svolta in concreto, rientrava nella definizione dell’art.2135 c.c., che qualifica agricola anche l’attività volta alla valorizzazione del territorio e del patrimonio rurale e forestale.

Con il quarto motivo di ricorso, la Fondazione RAGIONE_SOCIALE deduce violazione o falsa applicazione del Regolamento di previdenza di Enpaia approvato con decreto interministeriale del 19.11.1996, dell’art.12 delle Preleggi e degli artt. 1362 e ss. c.c. La Corte d ‘appello avrebbe male interpretato l’art.6 del citato Regolamento, la cui lettera prevedeva espressamente la cessazione del rapporto di lavoro come presupposto per il diritto alla liquidazione del ‘conto individuale’. Secondo parte ricorrente, la liquidazi one del ‘conto individuale’ prima del raggiungimento dell’età pensionabile ha la funzione di sostegno al reddito per il caso di cessazione del rapporto di lavoro; tale bisogno non ricorreva in capo alla dipendente poiché mai costei aveva perso il posto di lavoro.
Il primo motivo è infondato.

Ai sensi dell’art.117, co.2, lett. o) Cost., lo Stato ha legislazione esclusiva in materia di previdenza sociale. Lo Statuto della regione Sardegna (legge costituzionale n.3/48) non ha attribuito una competenza alla regione in tema di previdenza sociale; la competenza legislativa regionale in tale materia è circoscritta alla sola integrazione ed attuazione della legge statale (art.5). È dunque irrilevante che le leggi regionali succedutesi, inclusa quella istitutiva della Azienda RAGIONE_SOCIALE, rinviino alla contrattazione collettiva e facciano propria una gestione previdenziale -regime sostituivo della Fondazione RAGIONE_SOCIALE -diversa da quella imposta in modo inderogabile dalla legislazione statale, ovvero il regime previdenziale proprio degli enti pubblici non economici territoriali, inizialmente gestito dalla Cassa Pensioni
Dipendenti Enti Locali (CPDEL) e poi passato alla gestione Inps.

Né può essere la fonte negoziale in sé sola considerata, ovvero il CCNL per gli operai forestali ed impiegati agricoli, a legittimare una deroga alla normativa statale. Questa, infatti, ha carattere imperativo, come si desume dall’art.2115, co.3 c.c., ed è dunque inderogabile da parte dell’autonomia collettiva.

Il secondo e terzo motivo sono infondati.

Come anticipato, il regime previdenziale dei dipendenti di enti pubblici non economici regionali è attratto alla gestione dell’Inps.

Rettamente la Corte d’appello ha escluso che agli stessi possa applicarsi il regime degli assicurati presso l’Enpaia, ai sensi dell’art.3, lett. f) l. n.1655/62.

Esso dispone che i contributi all’Enpaia sono dovuti ‘dai datori di lavoro appresso indicati per i dipendenti con mansioni di dirigenti ed impiegati tecnici ed amministrativi, di concetto e di ordine, anche se assunti con periodo di prova o di tirocinio:

…

f) gli Enti di diritto pubblico, limitatamente alle imprese od aziende agricole da essi esercitate’.

Emerge dal chiaro tenore letterale della disposizione che gli Enti pubblici sono tenuti alla contribuzione presso l’Enpaia solo limitatamente alle imprese o aziende agricole che l’ente eserciti. Occorre cioè che l’attività agricola svolta in via strumental e dall’ente pubblico abbia natura d’impresa. Diversamente da quanto sostengono i motivi di ricorso, non rileva la sola tipologia di attività -che deve essere agricola -ma occorre che l’attività agricola sia esercitata da imprese o aziende agricole, quind i con il requisito dell’imprenditorialità di cui all’art.2135 c.c.
Ebbene, ai fini del carattere imprenditoriale dell’attività agricola, come di quella commerciale, è richiesto (Cass.25478/19, Cass.6835/14) non lo scopo di lucro (c.d. lucro soggettivo), ma la sussistenza di una obiettiva economicità dell’attività esercita ta, intesa quale proporzionalità tra costi e ricavi (cd. lucro oggettivo).

Ciò non accade riguardo alla RAGIONE_SOCIALE, la quale non è tenuta al principio di economicità, non essendo imposta la produzione di ricavi con i quali autofinanziarsi per sostenere costi di gestione. La stessa è definita dalla legge regionale n.6/16 (art.35, co.3) non come impresa o azienda, ma come mera ‘struttura tecnico -operativa della Regione’, e non si autofinanzia, ma viene finanziata in larga parte tramite contributi esterni, regionali, statali e comunitari (art.52, lett. c), d), e).
Ne viene l’inapplicabilità dell’art.3, lett. f) l. n.1655/62.

Infondato è infine anche il quarto motivo.

Dispone l’art.6 del regolamento Enpaia approvato con decreto interministeriale del 19.11.96 che la liquidazione del conto individuale è dovuta nei seguenti casi: ‘ 1) Al raggiungimento del 65º anno di età, è corrisposto all’iscritto l’ammontare del conto individuale determinato dal contributo versato per tale fine a partire dalla data dell’iniziale iscrizione al Fondo, rivalutato in base al tasso di interesse annuo composto del 4%. 2) Prima del raggiungimento del 65° anno di età l’ammontare del conto individuale, come determinato al comma 1, è c orrisposto: a) all’iscritto che abbia cessato il rapporto di impiego ed abbia conseguito il trattamento pensionistico di vecchiaia nell’assicurazione generale obbligatoria o in forme sostitutive e sempreché non instauri un nuovo rapporto di lavoro; b) all’ iscritto colpito da invalidità permanente totale ed assoluta; c) all’iscritto, trascorsi sei mesi dalla data di cessazione dell’ultimo rapporto di lavoro
durante i quali non ne abbia instaurato un altro con conseguente diritto alla reiscrizione all’Ente; d) ai superstiti in caso di morte dell’iscritto’.

Rileva nel caso di specie l’ipotesi sub c), trattandosi di una dipendente non ancora titolare di trattamento pensionistico. Sostiene il motivo che presupposto necessario della liquidazione del ‘conto individuale’ sia la cessazione del rapporto di lavoro, poiché la prestazione in questione mira ad assicurare un sostegno al reddito al dipendente che abbia perso il posto di lavoro.

In realtà così non è, poiché la liquidazione del ‘conto individuale’ non spetta nel caso in cui si sia perso il posto di lavoro e però il reimpiego avvenga presso un altro datore con obbligo reiscrizione presso l’Enpaia. Se la funzione della tutela fosse un sostegno al reddito in caso di perdita del posto di lavoro, la liquidazione dovrebbe spettare in ogni caso di cessazione del rapporto lavorativo, a prescindere dalla reiscrizione presso Enpaia o presso enti previdenziali diversi. Al contrario, il dato dirimente è la continuità della copertura assicurativa presso l’Enpaia, poiché in tal caso, non essendo terminata quella, nemmeno si deve liquidare la somma accantonata che, al contrario, diviene esigibile solo al cessare del rapporto assicurativo. Rettamente la Corte d’appello ha statuito in tali termini.
In conclusione, il ricorso va respinto senza pronuncia sulle spese essendo l’assicurata rimasta intimata.

P. Q. M.

La Corte rigetta il ricorso;

ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, atteso il rigetto, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte di parte ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a

quello previsto per il ricorso a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Roma, così deciso nella camera di consiglio del 17.9.24

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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