Contributo solidarietà: illegittimo senza legge

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso di una cassa di previdenza privata, confermando l’illegittimità del contributo di solidarietà imposto sulle pensioni senza una specifica base legislativa. La Corte ha ribadito che tale prelievo costituisce una prestazione patrimoniale riservata alla legge dalla Costituzione e non può essere introdotta da regolamenti interni dell’ente. È stato inoltre confermato il termine di prescrizione di dieci anni per la restituzione delle somme indebitamente trattenute.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 agosto 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Contributo di Solidarietà: Illegittimo se Imposto senza Legge dalle Casse Private

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ribadisce un principio fondamentale in materia previdenziale: il contributo di solidarietà sulle pensioni, se introdotto da una cassa di previdenza privata tramite un proprio regolamento, è illegittimo. La Suprema Corte ha chiarito che tale prelievo, per sua natura, rientra tra le prestazioni patrimoniali che solo la legge dello Stato può imporre, in ossequio al principio costituzionale della riserva di legge. Analizziamo insieme la vicenda e le importanti conclusioni della Corte.

I Fatti del Caso: Il Prelievo contestato

Un professionista in pensione si è visto applicare una trattenuta sul proprio assegno previdenziale, definita come “contributo di solidarietà”, in base a una delibera della propria Cassa di previdenza di categoria. Ritenendo illegittimo tale prelievo, ha adito le vie legali. Sia il Tribunale in primo grado che la Corte d’Appello gli hanno dato ragione, dichiarando l’illegittimità della trattenuta e condannando la Cassa alla restituzione delle somme percepite, nel limite della prescrizione decennale.

La Cassa di previdenza ha quindi proposto ricorso in Cassazione, sostenendo la legittimità del proprio operato sulla base della sua autonomia gestionale, finalizzata a garantire l’equilibrio di bilancio e la stabilità del sistema nel lungo periodo. Inoltre, contestava la durata della prescrizione, ritenendo applicabile quella breve di cinque anni anziché quella ordinaria di dieci.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, confermando integralmente le decisioni dei giudici di merito. Gli Ermellini hanno seguito un orientamento ormai consolidato, riaffermando con forza i paletti che delimitano l’autonomia delle casse previdenziali privatizzate.

Le Motivazioni: Il Principio di Riserva di Legge e il ruolo delle Casse Private

Il cuore della decisione risiede nell’interpretazione dell’articolo 23 della Costituzione, che stabilisce una riserva di legge per l’imposizione di prestazioni personali o patrimoniali. La Corte ha spiegato che il contributo di solidarietà, pur avendo finalità perequative e di sostegno al sistema, è a tutti gli effetti una prestazione patrimoniale imposta. Come tale, la sua introduzione è di competenza esclusiva del legislatore e non può essere delegata all’autonomia regolamentare degli enti previdenziali.

L’autonomia gestionale riconosciuta alle casse privatizzate, sebbene ampia, non è assoluta. Essa permette di modificare parametri come le aliquote contributive o i coefficienti per il calcolo delle pensioni, ma sempre nel rispetto delle leggi primarie. Non consente, invece, di introdurre un prelievo ex novo su prestazioni pensionistiche già maturate e liquidate, poiché ciò esula dagli strumenti tipici di gestione e si configura come un’imposizione esterna al rapporto previdenziale.

Il Contributo di Solidarietà e l’Equilibrio di Bilancio

La Corte ha specificato che la necessità di assicurare la stabilità finanziaria della Cassa, sebbene sia un obiettivo primario, deve essere perseguita con gli strumenti che la legge mette a disposizione. Imporre una trattenuta sui trattamenti già in essere non rientra tra questi, specialmente quando si configura come un prelievo che non incide sui criteri di determinazione della pensione ma si sovrappone ad essa come un’obbligazione autonoma.

La Questione della Prescrizione: Decennale, non Quinquennale

Anche sul tema della prescrizione, la Cassazione ha respinto la tesi della Cassa. Il termine di cinque anni, previsto dall’art. 2948, n. 4 c.c., si applica ai ratei di pensione non pagati. Nel caso di specie, tuttavia, l’azione del pensionato non riguardava ratei arretrati, ma la richiesta di restituzione di somme indebitamente trattenute (ripetizione di indebito). Questa azione è soggetta al termine di prescrizione ordinario di dieci anni, come stabilito dall’art. 2946 del Codice Civile, poiché mira a ottenere una “riliquidazione” del trattamento pensionistico al netto del prelievo illegittimo.

Le Conclusioni: Implicazioni per Pensionati e Casse di Previdenza

Questa ordinanza consolida un importante baluardo a tutela dei diritti dei pensionati. Le casse di previdenza non possono, di propria iniziativa, imporre prelievi o contributi di solidarietà senza un’esplicita previsione di legge. L’esigenza di stabilità dei conti, pur fondamentale, non può giustificare una compressione dei diritti soggettivi al di fuori del quadro normativo tracciato dal legislatore. I pensionati che hanno subito trattenute simili possono quindi agire per ottenerne la restituzione, tenendo conto del termine di prescrizione decennale.

Una cassa di previdenza privata può imporre un contributo di solidarietà sulle pensioni con un proprio regolamento?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che un tale prelievo è una “prestazione patrimoniale” che, secondo l’art. 23 della Costituzione, può essere introdotta solo da una legge dello Stato e non da un atto regolamentare dell’ente.

Qual è il termine di prescrizione per chiedere la restituzione di un contributo di solidarietà illegittimo?
Il termine di prescrizione è quello ordinario decennale (art. 2946 c.c.). Non si applica il termine breve di cinque anni previsto per i ratei di pensione, perché l’azione mira al recupero di un pagamento non dovuto e alla corretta liquidazione della pensione.

L’autonomia delle casse private consente di derogare alla legge per garantire l’equilibrio dei conti?
No. L’autonomia gestionale delle casse, pur finalizzata a garantire la stabilità finanziaria, deve essere esercitata nel rispetto dei limiti costituzionali, come la riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali. L’equilibrio di bilancio va perseguito con gli strumenti previsti dalla normativa primaria.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 19416 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 19416 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 14/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso 25819-2022 proposto da:

CASSA NAZIONALE DI PREVIDENZA ED ASSISTENZA A FAVORE DEI DOTTORI COMMERCIALISTI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati NOME COGNOME NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

COGNOME NOME;

– intimato – avverso la sentenza n. 147/2022 della CORTE D’APPELLO di MILANO, depositata il 27/04/2022 R.G.N. 1070/2021; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 10/04/2025 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME

Oggetto

Cassa commercialisti

–

contributo di solidarietà

R.G.N.25819/2022

COGNOME

Rep.

Ud.10/04/2025

RILEVATO CHE

1.La Corte d’Appello di Milano ha respinto il gravame della Cassa previdenziale dei dottori commercialisti avverso la pronuncia di primo grado che, su ricorso di COGNOME NOME, aveva dichiarato l’illegittimità del contributo di solidarietà applicato sul suo trattamento pensionistico in base all’art.22 del Regolamento dell’ente, rinnovato con delibere n.4/08 e n.3/13, ed aveva condannato la Cassa alla restituzione delle somme a tale titolo trattenute nel limite della prescrizione decennale.

2.A vverso la sentenza d’appello, la Cassa dottori commercialisti propone ricorso per cassazione, articolato su tre motivi; il professionista, intimato, non deposita controricorso.

3.- Formulata una sintetica proposta di definizione accelerata del giudizio sui principi espressi dai precedenti di questa Corte sulla illegittimità della trattenuta e durata decennale del termine di prescrizione, l’ente Cassa presenta istanza di decisione ai sensi del secondo comma dell’art. 380 -bis cod. proc. civ.

RITENUTO CHE

1.Il ricorrente, nel sostenere l’ammissibilità del ricorso volto al superamento dell’indirizzo giurisprudenziale consolidato in riferimento a coloro che sono entrati in pensione dopo l’entrata in vigore della L.296/2006, e segnalando che il trattamento pensionistico possa essere ridotto da un provvedimento normativo (inclusa la normativa regolamentare degli enti previdenziali privatizzati) che rispetti il principio di ragionevolezza, si affida a tre motivi di ricorso.

Il primo inerisce alla violazione e falsa applicazione, ai sensi dell’art. 360 co.1 n. 3 cod. proc. civ., delle disposizioni di cui

all’art. 2 D.Lgs. 509/1994 in combinato disposto con l’art. 22 del Regolamento di disciplina previdenziale e con la delibera della Cassa del 27/6/2013, art. 3 comma 12 L. n. 335/95, degli artt. 1 comma 763 L. n.296/06, 1 comma 488 L. n.147/2013, e 24 comma 24 d.l. 201/2011 conv. in L.214/2011, nonché degli artt. 2, 23 e 38 Cost., per avere la sentenza affermato che il diritto soggettivo alla pensione non possa essere limitato da atti emessi in virtù di autonomia normativa volti a conseguire l’equilibrio fin a nziario dell’ente, precisando che l’art. 22 del Regolamento non è un mero provvedimento amministrativo in quanto approvato dai Ministeri competenti; inoltre la sentenza non aveva affrontato il tema della ragionevolezza del prelievo, evincibile dalle diverse aliquote per scaglioni di trattamento pensionistico erogato prima e dopo il 2005 e dalla previsione di quote più alte per i ratei calcolati con il metodo retributivo, nell’ottica di equilibrio di bilancio nel lungo t ermine ed in ossequio ai principi di solidarietà ed eguaglianza, di cui è espressione la finalità di salvaguardia intergenerazionale.
Nel secondo motivo di ricorso lamenta la violazione delle medesime norme non avendo ritenuto l’impugnata sentenza che l’interpretazione autentica del modificato art. 3 co.12 L.336/95, fornita dall’art. 1 co. 488 L.147/2013, avesse espressamente ritenuto legittimi ed efficaci gli atti e le deliberazioni in materia previdenziale adottati dagli enti privatizzati prima della data di entrata in vigore della L.296/2006, per un prelievo contributivo non definitivo ma a termine.

Con il terzo motivo di ricorso la Cassa lamenta la violazione degli artt. 2946 e 2948 n.4 cod. civ., e degli artt. 129 R.D.L. n.1827/1935 e 47-bis DPR 639/70 nella parte in cui è stato applicato il termine di prescrizione decennale sostenendo che si

tratti di una ripetizione di indebito, laddove, trattandosi di pagamento periodico di somme anche non liquide ed esigibili, il termine è quinquennale ai sensi della disposizione codicistica ma anche in ragione dell’art. 47 -bis che supera la regola dell’art . 129 RDL 1827/35 potendo le somme trattenute dalla Cassa essere immediatamente quantificate dal pensionato.

2. I motivi sono infondati. I primi due possono essere scrutinati congiuntamente per indissolubile connessione. Tutte le questioni sollevate in ricorso hanno trovato soluzione in precedenti pronunce di questa Corte, alle quali si intende dare piena continu ità; già nell’imminenza della entrata in vigore della norma di interpretazione autentica di cui all’art. 1 co. 488 della L. 147/2013 le Sezioni Unite (sent. 17742/15), investite della questione di massima di particolare importanza su fattispecie analoga in materia di fissazione di un massimale pensionabile introdotto dal Comitato dei delegati della Cassa Ragionieri e Periti Commerciali, avevano affermato l’operatività attenuata del principio del pro rata a seguito della modifica dell’art. 3 co. 12 L.335/95 ad opera dell’art. 1 co. 763 L.296/06, distinguendo tra vecchia e nuova formulazione, e l’irrilevanza di quest’ultima per coloro che avevano maturato il diritto a pensione in epoca antecedente alla riforma del 2006, fornendo anche precise argomentazioni sul tema della non applicazione della prescrizione quinquennale ex art. 2948 n.4 cod. civ. non versando in un caso di credito pagabile, ossia messo a disposizione del creditore che deve essere posto in condizione di poterlo riscuotere, e non bastando la mera idoneità del credito ad essere determinato nel suo ammontare; in particolare, al punto n.18 della citata sentenza si distingue tra professionisti titolari di trattamenti pensionistici maturati prima della riforma,
ai quali si applica in modo rigoroso il principio del pro rata seguendo la formulazione originaria dell’art. 3 co.12 L. n.335/1995, e pensionati in epoca successiva al 2007 per i quali non è più rispettato in modo assoluto il principio del pro rata dovendosi tener conto dei criteri di gradualità ed equità fra generazioni, secondo il contenuto chiarificatore dell’art. 1 co. 488 L. 147/2013 e secondo i canoni legittimanti l’intervento interpretativo del legislatore desumibili dalla Costituzione e dalla Convenzione EDU. In sostanza, resta fermo il principio della riserva di legge nella adozione di atti e provvedimenti deliberati dall’ente previdenziale privatizzato i quali, sebbene non siano più vincolati dal tipo di atti previsti dall’originario art. 3 co.12 e dalla stretta osservanza del criterio del pro rata, non possono derogare a norme primarie.
3.1 – A ciò si aggiunga che pienamente aderente è il caso esaminato nella sentenza Cass. del 10/12/2018 n.31875 sulla illegittimità del contributo di solidarietà adottato dalla CNPADC, sia pure in funzione dell’obbiettivo di assicurare l’equilibrio di bilancio e la stabilità di gestione, mediante atti o provvedimenti che, lungi dall’incidere sui criteri determinativi del trattamento pensionistico, impongano una trattenuta su di esso, ritenendo che siano atti incompatibili con il rispetto del principio del “pro rata” e diano luogo a un prelievo inquadrabile nel “genus” delle prestazioni patrimoniali ex art. 23 Cost., la cui imposizione è riservata al legislatore. La pronuncia, citata nella proposta di definizione accelerata, ha affrontato il tema della privatizzazione degli enti professionali previdenziali, dell’autonomia gestionale delle casse e della non incompatibilità del potere regolamentare con il sistema delle fonti precisando che il D.Lgs. 509/94 non ha attribuito agli emanandi regolamenti delle Casse il carattere di
regolamenti di delegificazione di cui alla L.400/88, per cui non è loro consentito di sostituire, in materie non coperte da riserva assoluta di legge, preesistenti disposizioni legislative statali o di derogare a fonti di livello primario; ivi si richiama anche il tema dell’equilibrio di bilancio delle gestioni previdenziali in un termine non inferiore a quindici anni, del rispetto del principio del pro rata e dei tipi di provvedimento adottabili (variazione di aliquote contributive e riparametrazione dei coefficienti di rendimento) dopo le modifiche introdotte dalla L.296/06, con la precisazione che esula dal novero dei provvedimenti (cd. numerus clausus) ed è incompatibile con il rispetto del principio del pro rata qualsiasi provvedimento degli enti previdenziali privatizzati, come quello dell’art. 22 del Regolamento CNPADC, che «introduca a prescindere dal ‘criterio di determinazione del trattamento pensionistico’ – la previsione di una trattenuta a titolo di ‘contributo di solidarietà’ sui trattamenti pen sioni già quantificati ed attribuiti», ossia «esula qualsiasi provvedimento che -lungi dall’incidere sui criteri di determinazione del trattamento pensionistico da adottarsi nel rispetto o tenuto conto del principio del pro rata, ai sensi delle successive formulazioni dell’art. 3 comma 12, L.n.335/1995 e finalizzato al solo riequilibrio finanziario rispetto ai limiti di stabilità imposti dalla legge- imponga una trattenuta su detto trattamento già determinato, in base ai criteri ad esso applicabili, quale limite esterno della sua misura»; la medesima pronuncia ha affrontato il tema della interpretazione autentica fornita dall’art. 1 co. 488 L. 147/2013, nel senso della legittimità degli atti adottati prima della entrata in vigore della L.296/2006 a condizione che siano finalizzati ad assicurare l’equilibrio finanziario di lungo termine «mentre sicuramente tale finalità non rappresenta un connotato del contributo straordinario di solidarietà, proprio perché di
carattere provvisorio e limitato nel tempo», ed anche il tema della non incidenza della sentenza della Corte Costituzionale n.173 del 2016 «sulle conclusioni qui assunte» trattandosi comunque di un prelievo che solo il legislatore può introdurre.

3.2- Ancora, altri precedenti di questa Corte hanno affermato: la mancata copertura della previsione di legge, richiesta dall’art. 23 Cost., che «rende illegittima la previsione della ritenuta per cui è causa» (Cass. 12122/2023), l’estraneità del contribut o di solidarietà ai criteri determinativi del trattamento pensionistico e conseguentemente anche al principio del necessario rispetto del pro rata (Cass. sent. n.603/2019), la carenza di base legale ad impedire la legittimità del contributo di solidarietà introdotto per norma regolamentare ed il limite all’autonomia negoziale rappresentato dalla riserva di legge delineata dall’art. 23 Cost. precisando che «l’autonomia non è legibus soluta» (Cass. n. 9914/2023), ed anche il significato dello jus superveniens di cui all’art. 1 co.763 L.296/2006 non indica la legittimità di atti o provvedimenti riduttivi delle prestazioni già erogate «sol perché già adottati» ma ne garantisce la «perdurante efficacia anche alla luce delle modificazioni intervenute, sempre che gli stessi siano stati assunti nel rispetto della legge» (Cass. n. 19711/17).
3.3Ulteriori considerazioni in tema di ragionevolezza, proporzionalità e sostenibilità del contributo non possono prescindere dall’inderogabile riserva di legge di matrice costituzionale e dalla finalità di equilibrio di bilancio che deve essere assicurata per un termine di 15 anni previsti ex art. 3 co.12 L.335/95, ampliato a 30 anni dall’art. 1 co. 736 L.296/06, e fino a 50 anni dall’art. 24 D.L. 201/2011; ma il contributo applicato dalla Cassa, prorogato per due periodi quinquennali consecutivi, si configura come prestazione autonoma, e non
come correttivo del trattamento pensionistico. Si precisa che il richiamo espresso nei motivi di ricorso all’art. 24 D.L. 201/2011 per sostenere la legittimità del contributo imposto almeno nel limite dell’1% sulle sole annualità 2012 e 2013 non è pertinen te al fine di giustificarne ragionevolezza e sostenibilità poiché trattasi di due istituti diversi per natura, funzione, soggetti emittenti (il contributo di cui all’art. 24 cit. ha fonte legislativa, carattere eccezionale e di limitata attuazione biennale, non è adeguato a fasce di reddito ma è applicato in percentuale fissa sul percepito, e presuppone una condizione di inerzia dell’ente previdenziale privato, non già l’attivazione procedimentale di una regolamentazione giudizialmente illegittima).
4.1- Anche il terzo motivo di ricorso è infondato. Questa Corte (Cass.31527/22), in un caso analogo al presente, dove si discuteva di somme trattenute sui ratei di pensione in base al contributo di solidarietà applicato dalla CNPADC, ha affermato che la pr escrizione quinquennale prevista dall’art.2948, n.4, c.c. -così come dall’art.129 del R.D.L. n. 1827 del 1935 – richiede la liquidità ed esigibilità del credito, che deve essere posto a disposizione dell’assicurato, sicché, incontestato l’ammontare del trattamento pensionistico (cioè con o senza applicazione del contributo di solidarietà), il diritto alla riliquidazione degli importi è soggetto all’ordinaria prescrizione di cui all’art. 2946 cod.civ. Si richiami anche la pronuncia Cass. n.41320/2021 sulla mancanza dei criteri di liquidità ed esigibilità del credito, che deve essere posto a disposizione dell’assicurato, laddove la differenza di importo pensionistico, decurtata e non riscossa, ne esclude il carattere di importo ‘pagabile’. L’indirizzo consoli dato (Cass. n.449/23, n.688/23) è condiviso dal Collegio.
4.2Né vale in contrario richiamare l’art.47 -bis d.P.R. n.639/70, secondo cui «Si prescrivono in cinque anni i ratei arretrati, ancorché non liquidati e dovuti a seguito di pronunzia giudiziale dichiarativa del relativo diritto, dei trattamenti pensionistici, nonché delle prestazioni della gestione di cui all’art.24 l. n.88/89, o delle relative differenze dovute a seguito di riliquidazioni». La norma riguarda l’ipotesi di riliquidazione della pensione, non già l’indebita trattenuta per l’applicazione di un a misura patrimoniale illegittima, che non condivide con il rateo pensionistico la disciplina del sistema di calcolo della pensione in sé considerata (Cass. 4604/23). Invero, dalla fattispecie di credito consequenziale all’indebita ritenuta differisce l’ip otesi in cui i ratei arretrati – ancorché non liquidati e dovuti a seguito di pronuncia giudiziale dichiarativa del relativo diritto -si prescrivono in cinque anni (si rammenti Cass. n.31527/2022: «La Cassa ha esercitato unilateralmente un potere di prelievo che si è sovrapposto al diritto del pensionato, ma non si è confuso con l’obbligazione pensionistica a cui pretendeva di applicarsi. Il termine di prescrizione dell’azione di recupero delle somme indebitamente trattenute non può che essere quello ordinario decennale»). Non si pone, dunque, un problema di eventuale disparità di trattamento fra pensionati INPS e pensionati di Casse professionali privatizzate, ma di trattenute operate in virtù di un diverso titolo contributivo.
La soluzione cui si perviene, in linea con la proposta di definizione accelerata, si pone in continuità con il consolidato orientamento giurisprudenziale, riassuntivamente espresso nella recente pronuncia ivi menzionata (Cass. n. 6170/2024), non essendovi spazio per una sua rimeditazione. Numerose altre pronunce sono state emesse dalla Corte, tutte in linea con la

soluzione prospettata, e non emergono ragioni per discostarsene (cfr. ord. 24404/2024, 24023/24, 24021/24, ed altre pure richiamate nella proposta di PDA).

Conclusivamente il ricorso va respinto. Non si dispone in ordine alla regolazione delle spese non essendosi costituito il controricorrente.

Essendo il giudizio definito in conformità alla proposta non accettata, si applica l’ ultimo comma dell’art.96 c.p.c., contenendo l’art.380 bis, ult. co. c.p.c. una valutazione legale tipica della sussistenza dei presupposti per la condanna al pagamento di una somma equitativamente determinata in favore della Cassa delle Ammende, secondo quanto statuito da questa Corte (Cass. s.u. n. 27195, 27433, 36069 del 2023, e Cass. 27947/2023), con funzione prettamente sanzionatoria a favore della collettività, espressiva di maggior rilievo dato dalla novella codicistica alla finalità deterrente rispetto al compimento di atti processuali meramente defatigatori, valorizzando la funzione deflattiva della proposta definitoria per disincentivare, in presenza di orientamenti consolidati ed in mancanza di innovative argomentazioni, inutili lungaggini processuali. La ricorrente va dunque condannata a pagare, ai sensi dell’art. 96, quarto comma c.p.c., una somma equitativamente determinata in € 2.500,00 in favore della Cassa delle Ammende (pari alla metà della virtuale condanna alle spese).
Sussistono, infine, i presupposti per il versamento del doppio del contributo unificato, ove dovuto.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso.

Condanna il ricorrente al pagamento della somma di euro 2.500,00 in favore della cassa delle ammende.

Dichiara la sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la stessa impugnazione, a norma del comma 1bis dell’art. 13 del d.P.R. n. 115 del 2002, ove dovuto.

Così deciso in Roma, all’esito dell’adunanza camerale del 10

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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