Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 22334 Anno 2024
Civile Ord. Sez. L Num. 22334 Anno 2024
Presidente: COGNOME NOME
Relatore: NOME COGNOME
Data pubblicazione: 07/08/2024
ORDINANZA
sul ricorso 17418-2019 proposto da:
COGNOME NOME, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell ‘ avvocato NOME COGNOME, rappresentato e difeso dall ‘ avvocato NOME COGNOME;
– ricorrente –
contro
CITTA ‘ METROPOLITANA DI NAPOLI, in persona del legale rappresentante pro-tempore , domiciliato ex lege in ROMA, INDIRIZZO presso la CANCELLERIA della CORTE di CASSAZIONE, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME, con diritto a ricevere le comunicazioni all ‘ indirizzo pec dei Registri di Giustizia;
-controricorrente –
Oggetto
Abusivo ricorso a contratti ex art. 90 TUEL
R.G.N. 17418/2019 CC 22/05/2024
avverso SENTENZA di CORTE D ‘ APPELLO NAPOLI n. 6258/2018 depositata il 29/11/2018. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del
22/05/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.
RITENUTO CHE
NOME COGNOME, con ricorso al Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, premesso di aver lavorato presso l ‘ allora RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE per il periodo 2000/2009 in forza di contratti conclusi ai sensi dell ‘ art. 90, comma 1, d.lgs. n. 267/2000, chiedeva che fosse dichiarata l ‘ illegittimità di tali contratti per violazione del d.lgs. n. 368/2001 ed in particolare per l ‘ eccessiva durata dei plurimi rapporti (per 8 periodi successivi), senza il rispetto del termine minimo, per la mancata specificazione della causale e che fosse riconosciuto il risarcimento dei danni, patrimoniali e non, anche da perdita di chance .
Il Tribunale accoglieva parzialmente la domanda e condannava la RAGIONE_SOCIALE al risarcimento del danno quantificato in sei mensilità dell ‘ ultima retribuzione globale di fatto.
La Corte d ‘ appello di RAGIONE_SOCIALE, in accoglimento dell ‘ impugnazione della RAGIONE_SOCIALE e respinto l ‘ appello incidentale della COGNOME, rigettava le domande proposte in primo grado.
Riteneva la Corte territoriale l ‘ infondatezza della domanda intesa ad ottenere la declaratoria dell ‘ illegittimità del termine apposto ai contratti in questione richiamando la specialità degli stessi, il contenuto del Regolamento interno dell ‘ Ente e quello dei decreti e contratti prodotti dall ‘ appellata con riguardo all ‘ esercizio delle funzioni di supporto operativo
all ‘ attività dell ‘ organo di governo.
Dava atto, sulla base delle risultanze di causa, che la COGNOME era stata posta alle dirette dipendenze dell ‘ Assessore, con il quale aveva collaborato nell ‘ esercizio delle funzioni di indirizzo e controllo, e risposto a lui del corretto espletamento dell ‘ attività.
Riteneva, in particolare, che fosse stata correttamente prevista la durata massima dell ‘ incarico pari a quella della delega conferita all ‘ assessore alle cui dirette dipendenze la COGNOME era stata posta.
Assumeva che la specialità dei rapporti escludesse l ‘ applicabilità della generale regolamentazione dei contratti di lavoro a termine di cui al d.lgs. n. 368 del 2001.
Osservava che l ‘ art. 90 del TUEL consentiva la possibilità di stipulare contratti di staff sulla sola base della personale conoscenza e senza alcuna preventiva selezione o valutazione comparativa, il che confermava l ‘ intuitus personae a base degli stessi.
Escludeva, in ragione della evidenziata specialità, anche l ‘ applicazione della direttiva CE 70/1999.
Per la cassazione della sentenza di appello NOME COGNOME ha proposto ricorso con due motivi di ricorso.
La Città Metropolitana di RAGIONE_SOCIALE (successore universale della RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE ex lege n. 56/2014) ha resistito con controricorso successivamente illustrato da memoria.
CONSIDERATO CHE
Con il primo motivo la ricorrente denuncia omesso esame circa una pluralità di fatti decisivi per il giudizio
oggetto di discussione tra le parti, costituiti dalla reiterata sottoscrizione nel tempo, tra le parti, dei numerosi contratti di lavoro a tempo determinato analiticamente descritti nel ricorso introduttivo del giudizio di primo grado e prodotti in giudizio, dalla loro successione temporale, dallo svolgimento di prestazioni lavorative dalla data di efficacia del primo contratto e sino alla scadenza del termine dell ‘ ultimo contratto, dalle concrete modalità di svolgimento del rapporto di lavoro.
2. Il motivo è inammissibile.
Non vi è stato alcun omesso esame del fatto storico dei contratti stipulati tra le parti che sono stati tutti ricondotti alla speciale previsione di cui all ‘ art. 90 TUEL che, secondo la Corte territoriale, escludeva il prospettato ricorso abusivo ai sensi del d.lgs. n. 368/2001, introdotto nell ‘ ordinamento in applicazione della direttiva CE 70/1999.
Il motivo, inoltre, non considera che della reiterazione la Corte ha comunque dato atto in premessa.
Quanto alla doglianza relativa alla non comprensione della domanda il motivo difetta di specificità non risultando riportato il contenuto degli atti necessario per una comprensione della stessa e, comunque, il vizio esula dai limiti dell ‘ art. 360 n. 5 cod. proc. civ.
Con il secondo motivo la ricorrente denuncia la violazione e/o falsa applicazione dell ‘ art. 90, comma 1, del d.lgs. n. 267/200, degli artt. 4 e 5 del d.lgs. n. 368/2001 nonché dell ‘ art. 36 del d.lgs. n. 165/2001.
Censura la sentenza impugnata per non aver
applicato la disciplina ordinaria sui contratti a termine.
Il motivo è infondato.
4.1. Questa Corte ha già affrontato la questione degli incarichi conferiti ai sensi dell ‘ art. 110 del TUEL in relazione al superamento del termine di 36 mesi.
In quella occasione (Cass. n. 7858 del 2023) ha, tra l ‘ altro, respinto il secondo motivo di ricorso, a mezzo del quale il ricorrente aveva denunciato la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 110 del TUEL, dell ‘ art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001 e dell ‘ art. 5, comma 4 bis , e 10, del d.lgs. n. 368 del 2001, censurando la sentenza impugnata per non aver ritenuto applicabile il limite dei 36 mesi pur essendo quello intercorso tra le parti non un incarico conferito legittimamente ai sensi dell ‘ art. 110 TUEL ma un normale contratto a termine ai sensi della disciplina ordinaria.
In tale pronuncia questa Corte ha chiarito che: a) le assunzioni di cui al comma 2 dell ‘ art. 110 del TUEL (che possono essere dirigenziali o di alta specializzazione), essendo previste al di fuori della ordinaria dotazione organica dell ‘ ente, presuppongono un ‘ esigenza straordinaria che non necessariamente deve essere prevista nella dotazione (la disposizione, nell ‘ ambito di questa seconda ipotesi, distingue a sua volta tra enti nei quali è prevista la dirigenza e gli altri enti, normalmente più piccoli, ove la dirigenza non è prevista); b) si tratta, dunque, di assunzioni che si caratterizzano per la natura specialistica, settoriale, temporanea ed eccezionale delle attività affidate e non hanno ad oggetto funzioni ordinarie, di direzione di struttura e di gestione, che sono tipiche, invece, dei profili di dirigente o di posizione
organizzativa; c) per gli incarichi speciali di cui all ‘ art. 110 TUEL (sia comma 1 che comma 2) la possibilità di superamento dei 36 mesi è espressamente prevista dalla stessa norma (che al comma 3 stabilisce: « i contratti di cui ai precedenti commi non possono avere durata superiore al mandato elettivo del sindaco o del presidente della provincia in carica » e cioè cinque anni); né può dirsi che tale superamento violi il diritto dell ‘ Unione, il quale ai fini della configurabilità dell ‘ abuso non ha fissato un limite temporale ma ne ha rimesso la determinazione agli Stati membri; d) di conseguenza, non può discutersi di abuso da parte della p.a. che ha applicato una disposizione di legge; e) la temporaneità dell ‘ esigenza sottesa ai contratti fa escludere l ‘ abusività del termine e delle eventuali proroghe; f) la tesi dell ‘ applicabilità del limite dei 36 mesi contrasta con il tenore letterale della norma che fissa la durata massima in misura pari al mandato elettivo ed anche con il precedente costituito da Cass. n. 478 del 2014, il quale aveva ritenuto applicabile il limite minimo triennale.
4.2. Nel caso che qui ci occupa i contratti sono stati stipulati ex a rt. 90 TUEL e non ex artt. 110 TUEL.
La norma dispone che: «1 . Il regolamento sull ‘ ordinamento degli uffici e dei servizi può prevedere la costituzione di uffici posti alle dirette dipendenze del sindaco, del presidente della provincia, della giunta o degli assessori, per l ‘ esercizio delle funzioni di indirizzo e di controllo loro attribuite dalla legge, costituiti da dipendenti dell ‘ ente, ovvero, salvo che per gli enti dissestati o strutturalmente deficitari, da collaboratori assunti con contratto a tempo determinato, i quali, se
dipendenti da una pubblica amministrazione, sono collocati in aspettativa senza assegni. 2. Al personale assunto con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato si applica il contratto collettivo RAGIONE_SOCIALE di lavoro del personale degli enti locali ».
Rispetto alla previsione di cui all ‘ art. 110, l ‘ art. 90, nella formulazione originaria, non prevedeva la durata degli incarichi fino al termine del mandato del sindaco. Tuttavia, l ‘ art. 1, comma 1, della legge 28.2.2020 n. 8 di conversione del D.L. 30.12.2019 n. 162 (intervenuto a giudizio in corso) ha introdotto in detto decreto l ‘ art. 18 ter che, al comma 1, così letteralmente dispone:
« Nell ‘ articolo 90, comma 2, del testo unico delle leggi sull ‘ ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, le parole: ‘contratto di lavoro subordinato a tempo determinato’ si interpretano nel senso che il contratto stesso non può avere durata superiore al mandato elettivo del sindaco o del presidente della provincia in carica, anche in deroga alla disciplina di cui all ‘ articolo 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e alle disposizioni del contratto collettivo RAGIONE_SOCIALE di lavoro che prevedano specifiche limitazioni temporali alla durata dei contratti a tempo determinato ».
La portata interpretativa di tale disposizione si desume dall’espressa qualificazione di legge interpretativa, effettuata dal legislatore.
Occorre chiedersi se possa ravvisarsi nella previsione di cui alla legge n. 8 del 2020 una portata innovativa e comunque una violazione dei princìpi del giusto processo e della parità delle parti in giudizio, sanciti dagli artt.
111 e 117, primo comma, Cost., e per mezzo di quest ‘ ultimo dall ‘ art. 6 CEDU, nonché del principio di ragionevolezza di cui all ‘ art. 3 Cost.
In realtà elementi nel senso di una implicita durata fino al mandato del Sindaco erano desumibili anche prima dell ‘ intervento legislativo.
Già l ‘ intestazione dell ‘ art. 90 – Uffici di supporto agli organi di direzione politica – deponeva nel senso di un collegamento con l ‘ organo politico e dunque per una ‘ naturale ‘ durata rapportata a quella dell ‘ organo politico. Già questo renderebbe inapplicabile il termine di 36 mesi fissato dall ‘ art. 36, comma 5, d.lgs. 165/01 per i rapporti di lavoro a termine in quanto di per sé inferiore alla normale durata di un mandato elettivo.
Questa Corte nella recente Cass. n. 11242/2023 ha evidenziato che non diversamente rispetto all ‘ art. 110 TUEL, ‘l’ art. 90 TUEL prevede la possibilità di costituire uffici posti alle dirette dipendenze del sindaco, del presidente della provincia, della giunta o degli assessori, per l ‘ esercizio delle funzioni di indirizzo e di controllo loro attribuite dalla legge, costituiti da dipendenti dell ‘ ente, ovvero, salvo che per gli enti dissestati o strutturalmente deficitari, da collaboratori assunti con contratto a tempo determinato. Fattispecie, quest ‘ ultima, in relazione alla quale questa Corte ha già in passato affermato l ‘ ammissibilità del recesso datoriale ad nutum per il venir meno del rapporto fiduciario ove il contratto individuale dia rilievo all ‘ intuitus personae non solo nella fase genetica, ma anche in quella di risoluzione del rapporto di lavoro, quale previsione contrattuale coerente con la specialità dell ‘ istituto che
non trova esaustiva disciplina nel CCNL (Cass. Sez. L Sentenza n. 3468 del 06/02/2019)’.
In tale ultima decisione è stato precisato che gli uffici di cui all ‘ art. 90 sono uffici di staff che sono non necessari ma eventuali, e sono collocati in posizione subalterna rispetto agli organi di direzione politica con caratteristiche diverse rispetto a quella degli uffici che assolvono alle funzioni proprie dell ‘Ente. ‘Si tratta di uffici c.d. di staff , in quanto sono posti in diretta collaborazione col vertice e non hanno compiti di amministrazione attiva (cfr., Corte dei Conti, Campania, Sezione controllo, deliberazione 23 settembre 2015, n. 213). La funzione di tali uffici è ausiliaria rispetto al vertice istituzionale nell ‘ elaborazione dell ‘ indirizzo politico-amministrativo; la competenza gestionale è peraltro riservata ai dirigenti e alla struttura amministrativa dell ‘ente’. Ed ancora: ‘Si è in presenza di una fattispecie contrattuale con caratteri di specialità caratterizzata dall ‘ intuitus personae come posto in evidenza dalla Corte dei Conti (cfr., Corte conti, Corte dei Conti, Lazio, Sezione controllo, Delib. 9 novembre 2017, n. 63)’.
Quindi, a maggior ragione, il recesso per effetto della decadenza dell ‘ organo politico non può essere considerato un licenziamento ma, piuttosto, un atto dovuto quale effetto del collegamento di cui si è detto.
La natura assolutamente non gestionale degli incarichi ex art. 90 si ricava, del resto, anche dalla previsione di cui allo stesso art. 90, comma 3bis , del d.lgs. 267/2000 che, come sostituito dall ‘ art. 11, comma 4, legge n. 114 del 2014 così prevede: « 3-bis.
Resta fermo il divieto di effettuazione di attività gestionale anche nel caso in cui nel contratto individuale di lavoro il trattamento economico, prescindendo dal possesso del titolo di studio, è parametrato a quello dirigenziale ».
Quella di cui all ‘ art. 90 del d.lgs. 267/2000, non diversamente dall ‘ art. 110 TUEL, è una disciplina speciale all ‘ interno della materia lavoristica e, in particolare, a quella dettata in materia di contratto di lavoro a tempo determinato, per il carattere fiduciario e di staff del rapporto instaurato dal lavoratore con l ‘ organo politico, incarico per un mandato temporaneo.
Tanto consente di escludere ogni profilo di incostituzionalità della legge interpretativa.
Come affermato da Corte Costituzionale, n. 73 del 12 aprile 2017, al legislatore non è preclusa la possibilità di emanare norme retroattive, sia innovative che di interpretazione autentica, purché tale scelta normativa sia giustificata sul piano della ragionevolezza, attraverso un puntuale bilanciamento tra le ragioni che ne hanno motivato la previsione e i valori, costituzionalmente tutelati, potenzialmente lesi dall ‘ efficacia a ritroso della norma adottata. Tra tali valori – costituenti limiti generali all ‘ efficacia retroattiva delle leggi – sono ricompresi il principio generale di ragionevolezza, che si riflette nel divieto di introdurre ingiustificate disparità di trattamento; la tutela dell ‘ affidamento legittimamente sorto nei soggetti, quale principio connaturato allo Stato di diritto; la coerenza e la certezza dell ‘ ordinamento giuridico; e il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere
giudiziario.
Nello specifico, oltre ad evidenziarsi che non sussisteva alcun contenzioso seriale sul quale intervenire, l ‘ intervento legislativo non è estraneo rispetto alla portata complessiva della norma ed alla interpretazione che di questa aveva dato il Giudice di legittimità.
Si tratta, allora, piuttosto di una norma volta ad assicurare, attraverso l ‘ espressa previsione di una durata non superiore al mandato elettivo del sindaco o del presidente della provincia in carica e della sua retroattività una corretta e uniforme operatività di disciplina.
La specialità della previsione e l ‘ essere la materia sottratta alla disciplina del d.lgs. n. 368/2001 (si consideri che il d.lgs. n. 165/2001, nelle norme finali -v. art. 70 -richiama espressamente le disposizioni del d.lgs. n. 267/2000) consente di escludere aspetti di contrarietà rispetto al diritto unionale quanto al profilo della durata superiore ai 36 mesi (si richiama Cass. n. 7858/2023 che con riferimento alla omologa disposizione speciale per i dirigenti – art. 110 TUEL – ha anche ritenuto insussistente ogni possibile profilo di irragionevolezza).
Peraltro, la ricorrente neppure denuncia la violazione della direttiva 1999/70/CE sotto il profilo della reiterazione degli incarichi, violazione che a ben guardare comunque non sussiste sol che si consideri che la ragione oggettiva per l ‘ affidamento degli stessi è già prevista dalla legge là dove la ha individuata nell ‘ esigenza di assicurare, attraverso la costituzione di
uffici alle dirette dipendenze del sindaco, del presidente della provincia, della giunta o degli assessori, l ‘ esercizio delle funzioni di indirizzo e di controllo loro attribuite dalla legge.
Da tanto consegue che il ricorso deve essere respinto.
La novità delle questioni trattate e l ‘ essere intervenuta una norma di interpretazione autentica successivamente alla proposizione del ricorso costituiscono motivo per compensare tra le parti le spese processuali.
O ccorre dare atto, ai fini e per gli effetti indicati da Cass., S.U., n. 4315/2020, della sussistenza delle condizioni processuali richieste dall’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115/2002.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso; compensa le spese del giudizio di cassazione.
Ai sensi dell ‘ art. 13, comma 1quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell ‘ ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso art. 13, se dovuto.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del