Contrattazione collettiva pubblico impiego: quale si applica?

La Corte di Cassazione ha stabilito che per i dipendenti di un ente pubblico, come un consorzio autostradale, si applica esclusivamente la contrattazione collettiva pubblico impiego prevista dalla legge, anche se l’ente ha di fatto applicato per anni un contratto collettivo del settore privato. L’applicazione di un contratto errato non genera diritti acquisiti per i lavoratori, i quali non possono pretendere aumenti retributivi basati su tale contratto inapplicabile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Contrattazione collettiva pubblico impiego: la legge prevale sulla prassi aziendale

Nel complesso mondo del diritto del lavoro, una delle questioni più delicate riguarda la contrattazione collettiva pubblico impiego. Cosa succede quando un ente pubblico, per anni, applica ai propri dipendenti un contratto collettivo del settore privato (CCNL) e poi, a seguito di un mutamento normativo, si trova a dover applicare un contratto del comparto pubblico (CCRL)? I lavoratori mantengono i diritti acquisiti? A questa domanda ha risposto la Corte di Cassazione con una recente ordinanza, chiarendo un principio fondamentale: nel pubblico impiego, la fonte normativa prevale sempre sulla prassi, anche se consolidata nel tempo.

I Fatti di Causa

Un gruppo di dipendenti di un Consorzio per le Autostrade, un ente di natura pubblica, ha intentato una causa per ottenere il riconoscimento di aumenti retributivi previsti dal rinnovo di un CCNL del settore autostradale e dei trafori. Per anni, infatti, il Consorzio aveva applicato proprio quel contratto collettivo privato ai suoi lavoratori.

Con l’entrata in vigore di una nuova legge regionale e del Testo Unico sul Pubblico Impiego (D.Lgs. 165/2001), il rapporto di lavoro dei dipendenti del Consorzio è stato ricondotto alla disciplina del pubblico impiego. Di conseguenza, l’ente ha smesso di applicare gli aggiornamenti del CCNL privato, negando gli aumenti richiesti. I lavoratori, ritenendo di avere un diritto acquisito derivante dall’applicazione continuativa del contratto privato, hanno fatto ricorso in tribunale. Sia il Tribunale che la Corte d’Appello hanno respinto le loro richieste, sostenendo che, in quanto ente pubblico, il Consorzio doveva obbligatoriamente applicare la contrattazione collettiva del comparto pubblico.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione ha confermato le decisioni dei giudici di merito e ha rigettato definitivamente il ricorso dei lavoratori. Gli Ermellini hanno ribadito un principio cardine del diritto del lavoro pubblico: i rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni sono soggetti a una disciplina speciale e inderogabile.

Le Motivazioni: la Prevalenza della Contrattazione Collettiva Pubblico Impiego

La Corte ha basato la sua decisione su argomentazioni giuridiche molto solide. In primo luogo, ha riaffermato la natura pubblica del Consorzio datore di lavoro. Questo status determina l’assoggettamento del rapporto di lavoro alla disciplina del pubblico impiego contrattualizzato. Tale disciplina prevede che il trattamento economico e normativo dei dipendenti sia definito esclusivamente dalla contrattazione collettiva del relativo comparto pubblico.

Il punto cruciale della motivazione risiede nel concetto di esclusività delle fonti nel pubblico impiego. La legge (in questo caso, sia nazionale che regionale) stabilisce un sistema chiuso, in cui non c’è spazio per l’applicazione di contratti collettivi di altri settori, come quello privato. L’eventuale applicazione ‘di fatto’ di un CCNL privato da parte dell’amministrazione è considerata un atto illegittimo, che non può generare un affidamento tutelabile nel lavoratore né creare diritti soggettivi.

In altre parole, il fatto che il datore di lavoro abbia sbagliato per anni ad applicare un contratto non legittima il dipendente a pretendere che continui a sbagliare o a richiedere benefici basati su quel contratto errato. Il diritto del lavoratore pubblico alla retribuzione deve trovare il suo fondamento unicamente nel contratto collettivo pubblico correttamente applicabile. Qualsiasi trattamento economico diverso o migliorativo concesso dall’amministrazione al di fuori di tale cornice è nullo.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa ordinanza della Cassazione offre un importante chiarimento per tutti i lavoratori del settore pubblico. L’insegnamento principale è che la fonte del proprio trattamento economico e normativo è una sola: la contrattazione collettiva specifica per il proprio comparto di appartenenza. Non è possibile invocare l’applicazione di contratti collettivi più favorevoli di altri settori, né fare affidamento su prassi aziendali consolidate ma contrarie alla legge. La pubblica amministrazione è vincolata al rispetto del principio di legalità e la disciplina del rapporto di lavoro pubblico non ammette deroghe, neanche se apparentemente più vantaggiose per il lavoratore.

A un dipendente di un ente pubblico può essere applicato un contratto collettivo del settore privato?
No. Secondo la Corte, a seguito dell’entrata in vigore della normativa sul pubblico impiego contrattualizzato (D.Lgs. 165/2001) e delle specifiche leggi regionali, i rapporti di lavoro con gli enti pubblici devono essere regolati esclusivamente dalla contrattazione collettiva pubblica del comparto di appartenenza, escludendo ogni altra forma regolatoria di diritto comune.

Se un ente pubblico applica per anni un contratto privato, i dipendenti acquisiscono il diritto a mantenerne le condizioni?
No. L’applicazione di fatto di un contratto collettivo diverso da quello previsto dalla legge è un comportamento illegittimo dell’amministrazione e non può generare un affidamento tutelabile o diritti acquisiti in capo al lavoratore. Il trattamento economico deve trovare fondamento solo nella contrattazione collettiva pubblica applicabile.

Il trattamento economico dei dipendenti pubblici può essere stabilito da un atto unilaterale del datore di lavoro?
No. La Corte chiarisce che l’attribuzione dei trattamenti economici nel pubblico impiego è riservata alla contrattazione collettiva. Un atto deliberativo della Pubblica Amministrazione non è sufficiente; è necessaria, a pena di nullità, la conformità di tale atto alla volontà delle parti collettive espressa nel contratto di comparto correttamente applicabile.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 13173 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 13173 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 18/05/2025

ORDINANZA

sul ricorso 17197-2022 proposto da:

SINOPOLI NOME, COGNOME NOMECOGNOME NOME, COGNOME NOME, nella qualità di eredi di COGNOME; NOME COGNOME NOMECOGNOME NOME COGNOME NOMECOGNOME COGNOME NOMECOGNOME NOME, COGNOME NOME, nella qualità di eredi di NOME COGNOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME NOME nella qualità di erede di NOME COGNOME tutti domiciliati in ROMA INDIRIZZO COGNOME presso LA CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentati e difesi dall’avvocato NOME COGNOME

– ricorrenti –

contro

CONSORZIO RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, domiciliato in ROMA INDIRIZZO

Oggetto

R.G.N. 17197/2022

COGNOME

Rep.

Ud. 22/01/2025

CAVOUR presso LA CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 352/2022 della CORTE D’APPELLO di MESSINA, depositata il 04/05/2022 R.G.N. 307/2021; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

22/01/2025 dal Consigliere Dott. COGNOME NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

La Corte di appello di Messina aveva rigettato il ricorso con cui COGNOME NOME e gli altri ricorrenti in epigrafe indicati avevano impugnato la sentenza con cui il tribunale di Messina aveva rigettato la domanda proposta nei confronti del Consorzio per le Autostrade Siciliane (CAS), di cui erano dipendenti, diretta al riconoscimento del diritto alle nuove retribuzioni previste nel personale dipendente da società e consorzi concessionari di autostrade e trafori, nonché il diritto, per il solo ricorrente NOME COGNOME, rinnovo economico (biennio 2008/2009), per agli aumenti contrattuali e una tantum, previsti dal ccnl 2011. La corte di merito aveva ritenuto che il detto CCNL non fosse applicabile al Consorzio convenuto, trattandosi di ente avente natura pubblica, come affermato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 197/1992. Da ciò la Corte di merito aveva fatto conse guire l’assoggettamento dei rapporti di lavoro dei dipendenti alla disciplina della legge regionale n. 10/2000 e del D.Lgs n. 165/2001.
In particolare la corte richiamava le disposizioni di cui alla Legge Regionale n. 10/2000 che, nel disciplinare le finalità ed ambito di applicazione della stessa, aveva statuito che le disposizioni della presente legge disciplinano l’organizzazione degli uffici dell’Amministrazione regionale ed i rapporti di lavoro e d’impiego alle dipendenze della Regione e degli enti pubblici non

economici sottoposti a vigilanza e/o controllo della Regione ( …). La corte territoriale richiamava altresì l’art. 24 della medesima legge che stabiliva: ‘La contrattazione collettiva per il personale regionale e per quello dipendente dagli enti di cui all’articolo 1, è articolata su due livelli, regionale e integrativa, a livello di unità amministrativa periferica. La contrattazione regionalequadro determina gli ambiti e le unità contrattuali della contrattazione integrativa in corrispondenza ai collegi per la costituzione delle rappresentanze unitarie del personale. Essa si svolge sulle materie relative al rapporto di lavoro, con esclusione di quelle riservate alla legge e agli atti normativi e amministrativi, ai sensi dell’articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, ed in conformità a quanto stabilito nel titolo III del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, rispettivamente per i contratti collettivi nazionali ed integrativi’
Il giudice d’appello evidenziava altresì decisioni del Giudice di legittimità attestative della inapplicabilità della contrattazione di tipo privatistico ai rapporti di lavoro in questione, successivamente all’entrata in vigore della legge regionale n. 10/2000 ed escludeva ogni possibilità derogatoria, anche più favorevole, da parte del datore di lavoro (in tal senso, tra le altre, Cass. n. 4653/2011).

Avverso detta decisione i ricorrenti proponevano ricorso cui resisteva con controricorso il Consorzio. I ricorrenti depositavano successive memorie.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1)- Con primo motivo è dedotta la violazione dell’art.1 c.3 e artt.22 e 24 legge regionale siciliana n.10/2000; Violazione di legge: art. 6 co.3 l.reg. sicil.n.44/1994; violazione art. 1 del CCLR dipendenti comparto non dirigenziale Regione Sicilia 2002-2005 (art. 360 co.1 n. 3 c.p.c.).

I ricorrenti evidenziano nel motivo la mancata ultimazione del procedimento amministrativo necessario per la applicazione del CCLR ai dipendenti non dirigenti del Consorzio e la conseguente applicazione del CCNL Autostrade e Trafori ininterrottamente dal 1994 ed anche successivamente alla Legge Regionale del 2010, tranne che per gli aumenti oggi rivendicati. Ritengono errata la valutazione della corte d’appello che, pur in presenza dell’applicazione di fatto del CCNL, nega il riconoscimento degli incrementi in questione.
2)Con il secondo motivo è denunciata la violazione dell’art. 1362 c.c. per non aver considerato che il CAS aveva continuato di fatto ad applicare il CCNL dal 2010 al 2019, tranne che per gli aumenti in questione, in assenza di un Contratto collettivo regionale.

3)- Con la terza censura è dedotta la violazione degli artt. 2126 e 2129, 1418 e 1419 c.c., dell’art. 6 co.3 l. reg.sicil. n. 44/1994, dell’art. 1 ccrl dipendenti comparto non dirigenziale della Regione Sicilia 2002-2005, del ccnl RAGIONE_SOCIALE recepito dal CAS con contratto aziendale 18.12.2008 (art. 360 co.1 n. 3 c.p.c.).

I ricorrenti evidenziano in censura la non applicazione, nel periodo in questione, del ccrl, in quanto non emanata la Delibera della Giunta regionale, quale atto necessario ai fini della applicabilità.

4)Con ultimo motivo è dedotta la violazione dell’art. 36 Cost. e dell’art. 2099 c.c., per la ritenuta infondatezza della censura relativa alla adeguatezza della retribuzione ai sensi dell’art. 36 Cost.

5)-I motivi possono essere trattati congiuntamente poiché afferenti ad un unico tema, quale la possibilità di applicare la contrattazione collettiva privatistica a soggetti e rapporti di

lavoro considerati di natura pubblicistica, per i quali entri in vigore una disciplina specifica.

5.1) -Devono preliminarmente richiamarsi le decisioni di questa Corte sulla natura pubblica del Consorzio Autostrade (tra le altre Cass. n. 10823/15; SU 185/2001), pur trattandosi di ente esercitante attività obiettivamente industriale in quanto finalizzata alla progettazione, costruzione e gestione di autostrade e, dunque, alla produzione di beni o servizi.

È stato anche chiarito che ‘i rapporti di lavoro instaurati dal Consorzio per le autostrade siciliane, istituito ai sensi dell’art. 16 della l. n. 531 del 1982 e avente natura di ente pubblico non economico, soggiacciono alla disciplina del pubblico impiego contrattualizzato di cui al d.lgs. n. 165 del 2001 ( …) (tra le altre Cass n. 3558/21; successivamente Cass. n.27605/2024).

6)-In tale quadro si inserisce la controversia in esame, sorta per la mancata applicazione di aumenti retributivi stabiliti dal CCNL 2000, come integrato dall’Accordo sindacale del 10.3.2009, per i dipendenti di società e consorzi concessionari di autostrade e trafori.

Sostengono i ricorrenti che il contratto collettivo del 2000 era stato loro applicato, quanto agli aspetti retributivi, oltre che in precedenza, anche successivamente alla entrata in vigore della legge regionale n. 10/2000; assumono pertanto la illogica e ingiusta mancata attribuzione degli aumenti riconosciuti dal medesimo contratto, a seguito della sua integrazione attraverso l’Accordo del 10.3.2009.

Rilevano a riguardo che, a seguito dell’entrata in vigore della legge regionale n. 10/2000, il CCRL, dallo stesso previsto, non era immediatamente (ope legis) applicabile ai rapporti di lavoro dei ricorrenti (cfr art. 6 comma 3 Legge Reg. Sicil. n. 44/1994) per come aveva ribadito anche il Consiglio di Giustizia Amministrativa (parere n. 805/2012); quindi, essendosi

sostanziato un comportamento concludente posto in essere dal CAS, relativo alla adozione del parametro retributivo del CCNL Autostrade anche successivamente alla legge regionale in questione, non poteva ritenersi privo di effetti tale comportamento concludente (art. 1362 c.c.).

7)-Deve osservarsi che, come già affermato da questa Corte di legittimità in fattispecie similare, ‘a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, deve escludersi che la disciplina dei rapporti di lavoro nella P.A. possa trovare fonte in contratti collettivi di diritto comune, estranei a tale specifica inderogabile disciplina, sicché il generico richiamo ai “contratti di lavoro vigenti” contenuto nell’art. 26 della legge reg. Calabria 19 ottobre 1992, n. 20, non può essere inteso come riferibile alla contrattazione di diritto comune, bensì alla contrattazione collettiva pubblica del comparto di appartenenza’ (Cass n. 10973/2015).
8)Il principio evidenzia come l’assetto dei rapporti di lavoro nella pubblica amministrazione, in seguito alla entrata in vigore di una specifica disciplina legislativa, quale il d.lgs n. 165/2001, imponga un necessario legame con la contrattazione specifica collettiva pubblica del settore di appartenenza, con la estromissione di ogni diversa forma regolatoria, soprattutto di diritto comune.

Nel caso in esame l’entrata in vigore di una specifica fonte normativa regionale che ha statuito come ‘La contrattazione collettiva per il personale regionale e per quello dipendente dagli enti di cui all’articolo 1, è articolata su due livelli, regionale e integrativa, a livello di unità amministrativa periferica’ (art.24 l.n. 10/2000) ,in ragione del principio enunciato, non può che far ritenere esclusiva tale fonte regolativa dei rapporti di lavoro interessati, con esclusione di differenti e non ammesse discipline contrattuali.
9)-Recentemente questa Corte (Cass .n. 16150/2024 proprio in un giudizio in cui era parte il Consorzio odierno resistente) ha chiarito che ‘non è ravvisabile, in capo al lavoratore cui sia stato illegittimamente applicato un trattamento individuale -anche migliorativo -diverso da quello previsto dalla contrattazione collettiva una posizione giuridica soggettiva tutelabile in virtù dell’adozione, da parte dell’Amministrazione, di un provvedimento (illegittimo) di individuazione di un errato regime degli emolumenti, e ciò in quanto il trattamento economico deve trovare necessario fondamento nella contrattazione collettiva, con la conseguenza che il diritto si stabilizza in capo al dipendente solo qualora l’atto sia conforme alla volontà delle parti collettive ( anche in tal senso Cass. n. 15902/2018)’.
10)-La presenza di una normativa che impone una articolata contrattazione regionale per i dipendenti degli enti, tra i quali è ricompreso il Consorzio in giudizio, non può che determinare l’automatica esclusione di altre differenti forti regolative del rapporto, poiché esse si porrebbero in immediato contrasto con il disposto normativo, e produrrebbero atti illegittimi non validabili in alcun modo (anche in tal senso (Cass. n. 31387/2019; Cass.n.4653/2011).

Come già affermato da questa Corte ‘in tema di pubblico impiego contrattualizzato, ai sensi dell’art. 2, comma 3, D. Lgs. n. 165/2001, l’attribuzione dei trattamenti economici è riservata alla contrattazione collettiva, sicché non è sufficiente a tale scopo un atto deliberativo della P.A. ma occorre, a pena di nullità, la conformità di tale atto alla contrattazione collettiva (Cass. Sez. L – Ordinanza n. 17226 del 18/08/2020). Tale conformità, tuttavia, deve essere valutata in relazione al contratto collettivo di comparto correttamente applicabile, avendo questa Corte chiarito che nel pubblico impiego
contrattualizzato, il parametro per verificare l’attuazione del principio della parità di trattamento economico di cui all’art. 45 D. Lgs. n. 165/2001, è costituito dall’applicazione del contratto collettivo del comparto di appartenenza, rispetto al quale l’amministrazione datrice di lavoro non ha alcun potere di disposizione, mentre non assume rilevanza l’applicazione di fatto di un contratto collettivo diverso ad altri dipendenti di ruolo, neanche quando ciò sia avvenuto in forza di una sentenza passata in giudicato (Cass. n. 16150/2024; Cass. n. 6090/2021).
11)-Ribadendo i principi già espressi, non di rilievo risulta a tal riguardo l’argomento secondo cui il pregresso trattamento retributivo sia rimasto il medesimo anche successivamente alla legge regionale n.10/2000, poiché risulta evidente che la legge richiamata non può che produrre effetti dalla sua entrata in vigore e non può certamente riferirsi al regime economico già in atto, ma solo a quello successivamente regolamentato, come, nella specie, gli aumenti rivendicati.

12)Infondata è poi l’eccezione circa la mancata considerazione dell’art. 36 Cost., in quanto non rappresentati i termini concreti della lamentata violazione con riguardo alla inadeguatezza della retribuzione, non essendo dirimente, a tal fine, l’equiparaz ione con altri dipendenti, di pari inquadramento, ma assoggettati a regime privatistico in quanto dipendenti di datore di lavoro privato.

13)-Infine estraneo al contesto fattuale in discussione è il richiamo all’art. 2126 c.c. ovvero il riconoscimento delle mansioni di fatto che la disposizione richiamata ritiene meritevoli di adeguata remunerazione. Gli aumenti invocati e l’applicazione di disposizioni inapplicabili ai lavoratori del CAS non sono invero qualificabili quale remunerazione per prestazioni di fatto, trattandosi di prestazione ben collocata in

un regime giuridico differente, non regolabile diversamente, neppure in ragione di un asserito legittimo affidamento da parte dei lavoratori, evidentemente non tutelabile in presenza di disposizioni successivamente intervenute a regolare legittimamente i rapporti di lavoro in questione.

In conclusione, il ricorso deve essere rigettato.

Attesa la novità della questione, non ancora assestata nella giurisprudenza di merito, le spese di lite devono essere compensate tra le parti.

Si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, ove dovuto.

P.Q.M

La Corte rigetta il ricorso. Compensa le spese.

Ai sensi dell’art. 13 comma quater del d.p.r. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo, a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, ove dovuto. Cosi’ deciso in Roma il 22 gennaio 2025.

La Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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