Contrattazione collettiva pubblico impiego: la Cassazione

Un lavoratore di un consorzio pubblico per le autostrade ha richiesto aumenti salariali basati su un CCNL del settore privato. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, riaffermando che i rapporti di lavoro con enti pubblici sono regolati esclusivamente dalla contrattazione collettiva pubblico impiego. L’applicazione di fatto di un contratto privato da parte della P.A. è stata considerata illegittima e non idonea a creare diritti acquisiti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 dicembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Contrattazione collettiva pubblico impiego: la Cassazione chiarisce i confini

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, ha ribadito un principio fondamentale in materia di lavoro pubblico: la contrattazione collettiva pubblico impiego segue regole proprie e inderogabili, che non possono essere sostituite da accordi del settore privato, neanche se applicati di fatto per lungo tempo. La pronuncia chiarisce che i dipendenti di un ente pubblico non possono rivendicare trattamenti economici previsti da un Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL) del settore privato, poiché il loro rapporto è governato esclusivamente dalle fonti normative e contrattuali del pubblico impiego.

I Fatti di Causa: La Richiesta del Lavoratore

Un dipendente di un consorzio per le autostrade, un ente di natura pubblica, si era rivolto al tribunale per ottenere il riconoscimento di aumenti retributivi previsti dal CCNL per il personale di società concessionarie di autostrade e trafori. Il lavoratore sosteneva che, nonostante l’ente fosse pubblico, tale contratto era stato di fatto applicato per anni e che, pertanto, avesse diritto agli adeguamenti economici previsti da un accordo sindacale integrativo.

La Decisione nei Gradi di Merito

Sia il Tribunale che la Corte d’Appello avevano respinto la domanda del lavoratore. I giudici di merito hanno sottolineato la natura pubblica del consorzio, come già affermato in passato anche dalla Corte Costituzionale. Questa natura implica l’assoggettamento del rapporto di lavoro alla disciplina del pubblico impiego, in particolare a una legge regionale siciliana (L.R. 10/2000) e al Testo Unico sul Pubblico Impiego (D.Lgs. 165/2001). Di conseguenza, il CCNL del settore privato non poteva essere applicato.

L’Analisi della Cassazione sulla contrattazione collettiva pubblico impiego

Il lavoratore ha presentato ricorso in Cassazione, sostenendo principalmente due argomenti:
1. La mancata attuazione completa del contratto collettivo regionale (CCRL) avrebbe giustificato la persistente applicazione del CCNL privato.
2. L’applicazione di fatto del CCNL da parte del datore di lavoro per un lungo periodo avrebbe creato un legittimo affidamento e un diritto acquisito.

La Suprema Corte ha rigettato integralmente il ricorso, fornendo chiarimenti cruciali sulla gerarchia delle fonti nel lavoro pubblico.

Il Principio di Esclusività della Fonte Pubblica

Il punto centrale della decisione è il principio di esclusività. Con l’entrata in vigore della normativa sul pubblico impiego contrattualizzato, la disciplina dei rapporti di lavoro nella Pubblica Amministrazione può trovare fonte solo nei contratti collettivi del comparto pubblico di appartenenza. Questa regola è inderogabile e non ammette l’applicazione di contratti collettivi di diritto comune (privati).

Le motivazioni

La Corte ha spiegato che la presenza di una normativa, sia nazionale (D.Lgs. 165/2001) che regionale (L.R. 10/2000), che impone una specifica e articolata contrattazione regionale per i dipendenti degli enti pubblici, esclude automaticamente qualsiasi altra forma di regolamentazione. Qualsiasi atto della Pubblica Amministrazione che applichi un contratto diverso da quello previsto per legge è da considerarsi illegittimo e nullo. L’applicazione di fatto di un CCNL privato, anche se più favorevole, non può generare un diritto soggettivo tutelabile per il lavoratore. Il trattamento economico, per essere legittimo, deve trovare il suo fondamento nella contrattazione collettiva pubblica corretta e applicabile. La Corte ha inoltre specificato che l’argomento basato sulla presunta violazione del diritto a una retribuzione adeguata (art. 36 Cost.) era infondato, in quanto il lavoratore non aveva fornito elementi concreti per dimostrare l’inadeguatezza del trattamento ricevuto in base al regime pubblico, e il paragone con i dipendenti privati non è un parametro pertinente.

Le conclusioni

La sentenza consolida un orientamento ormai granitico: nel pubblico impiego vige un sistema di fonti chiuso e specifico. Le pubbliche amministrazioni non hanno il potere di discostarsi dalla contrattazione collettiva prevista per il loro comparto. Per i lavoratori, ciò significa che non è possibile invocare l’applicazione di contratti privati, anche se di fatto utilizzati dal datore di lavoro. L’unico parametro di riferimento per il trattamento economico e normativo è e rimane la contrattazione collettiva pubblico impiego prevista dalla legge.

Un ente pubblico può applicare un contratto collettivo del settore privato ai propri dipendenti?
No. Secondo la Corte di Cassazione, i rapporti di lavoro nel pubblico impiego sono regolati esclusivamente dalla disciplina pubblica e dalla specifica contrattazione collettiva del comparto di appartenenza. Qualsiasi applicazione di un CCNL privato è da considerarsi illegittima.

Se un ente pubblico applica per anni un contratto privato più favorevole, il lavoratore acquisisce un diritto a quel trattamento?
No. L’applicazione di fatto di un contratto collettivo diverso da quello previsto per legge è un atto illegittimo che non genera un diritto tutelabile in capo al lavoratore. Il trattamento economico deve trovare fondamento solo nella contrattazione collettiva pubblica applicabile al rapporto.

La mancata adozione di un contratto collettivo regionale (CCRL) giustifica il mantenimento di un contratto nazionale privato (CCNL) precedentemente applicato?
No. La Corte ha chiarito che l’entrata in vigore di una legge che istituisce un sistema di contrattazione pubblica esclude automaticamente l’applicazione di fonti regolative diverse, come i contratti privati. La fonte del rapporto diventa la legge pubblica, indipendentemente dai tempi di attuazione dei contratti collettivi da essa previsti.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 27605 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 27605 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 24/10/2024

ORDINANZA

sul ricorso 2464-2023 proposto da:

COGNOME NOME, domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso LA CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente pro tempore, domiciliato in INDIRIZZO presso LA CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 580/2022 della CORTE D’APPELLO di MESSINA, depositata il 18/07/2022 R.G.N. 303/2020; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

18/09/2024 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME.

Oggetto

R.G.N. 2464/2023

COGNOME.

Rep.

Ud. 18/09/2024

FATTI DI CAUSA

La Corte di appello di Messina aveva rigettato il ricorso con cui COGNOME aveva impugnato la sentenza con cui il tribunale di Messina aveva rigettato la domanda proposta nei confronti del RAGIONE_SOCIALE, di cui era dipendente, diretta al riconoscimento del diritto alle nuove retribuzioni previste dal RAGIONE_SOCIALE 16 febbraio 2000 come integrato dall’Accordo sindacale del 10.3.2009, per personale dipendente da società e consorzi concessionarie di RAGIONE_SOCIALE.

La corte di merito aveva ritenuto che il detto RAGIONE_SOCIALE non fosse applicabile al RAGIONE_SOCIALE, trattandosi di ente avente natura pubblica, come affermato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 197/1992. Da ciò la Corte di merito aveva fatto conse guire l’assoggettamento dei rapporti di lavoro dei dipendenti alla disciplina della legge regionale n. 10/2000 e del D.Lgs n. 165/2001.

In particolare la corte richiamava le disposizioni di cui alla Legge Regionale n. 10/2000 che, nel disciplinare le finalità ed ambito di applicazione della stessa, aveva statuito che le disposizioni della presente legge disciplinano l’organizzazione degli uffici dell’Amministrazione regionale ed i rapporti di lavoro e d’impiego alle dipendenze della Regione e degli enti pubblici non economici sottoposti a vigilanza e/o controllo della Regione ( …). La corte territoriale richiamava altresì l’art. 24 della medesima legge che stabiliva: ‘La contrattazione collettiva per il personale regionale e per quello dipendente dagli enti di cui all’articolo 1, è articolata su due livelli, regionale e integrativa, a livello di unità amministrativa periferica. La contrattazione regionalequadro determina gli ambiti e le unità contrattuali della contrattazione integrativa in corrispondenza ai collegi per la costituzione delle rappresentanze unitarie del personale. Essa si svolge sulle materie relative al rapporto di lavoro, con
esclusione di quelle riservate alla legge e agli atti normativi e amministrativi, ai sensi dell’articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, ed in conformità a quanto stabilito nel titolo III del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, rispettivamente per i contratti collettivi nazionali ed integrativi’

Il giudice d’appello evidenziava altresì decisioni del Giudice di legittimità affermanti l’ inapplicabilità della contrattazione di tipo privatistico ai rapporti di lavoro in questione, successivamente all’entrata in vigore della legge regionale n. 10/2000 ed escludeva ogni possibilità derogatoria, anche più favorevole, da parte del datore di lavoro (in tal senso, tra le altre, Cass. n. 4653/2011).

Avverso detta decisione i ricorrenti proponevano ricorso cui resisteva con controricorso il RAGIONE_SOCIALE. Entrambe le parti depositavano successive memorie.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1)Con primo motivo è dedotta la violazione dell’art.1 c.3 e artt.22 e 24 legge regionale siciliana n.10/2000; Violazione di legge: art. 6 co.3 l.reg.sicil.n.44/1994; violazione art. 1 del CCLR dipendenti comparto non dirigenziale Regione Sicilia 2002-2005 ( art. 360 co.1 n. 3 c.p.c.).

I ricorrenti evidenziano nel motivo la mancata ultimazione del procedimento amministrativo necessario per la applicazione del CCLR ai dipendenti non dirigenti del RAGIONE_SOCIALE e la conseguente applicazione del RAGIONE_SOCIALE ininterrottamente dal 1994 ed anche successivamente alla Legge Regionale del 2010, tranne che per gli aumenti oggi rivendicati. Ritengono errata la valutazione della corte d’appello che, pur in presenza dell’applicazione di fatto del RAGIONE_SOCIALE, nega il riconoscimento degli incrementi in questione.
2)Con il secondo motivo è denunciata la violazione dell’art. 1362 c.c. per non aver considerato che il CAS aveva continuato

di fatto ad applicare il RAGIONE_SOCIALE dal 2010 al 2019, tranne che per gli aumenti in questione, in assenza di un Contratto collettivo regionale.

3)- Con la terza censura è dedotta la violazione degli artt. 2126 e 2129, 1418 e 1419 c.c., dell’art. 6 co.3 l. reg.sicil. n. 44/1994, dell’art. 1 ccrl dipendenti comparto non dirigenziale della Regione Sicilia 2002-2005, del ccnl RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE 2008 recepito dal CAS con contratto aziendale 18.12.2008 (art. 360 co.1 n. 3 c.p.c.).

I ricorrenti evidenziano in censura la non applicazione, nel periodo in questione, del ccrl, in quanto non emanata la Delibera della Giunta regionale, quale atto necessario ai fini della applicabilità.

4)- Con ultimo motivo è dedotta la violazione dell’art. 36 Cost. e dell’art. 2099 c.c., per la ritenuta infondatezza della censura relativa alla adeguatezza della retribuzione ai sensi dell’art. 36 Cost.

5)-I motivi possono essere trattati congiuntamente poiché afferenti ad un unico tema, quale la possibilità di applicare la contrattazione collettiva privatistica a soggetti e rapporti di lavoro considerati di natura pubblicistica, per i quali entri in vigore una disciplina specifica.

5.1)-Devono preliminarmente richiamarsi le decisioni di questa Corte sulla natura pubblica del RAGIONE_SOCIALE (tra le altre Cass. n. 10823/15; SU 185/2001) anche se si tratta di ente esercitante attività obiettivamente industriale in quanto finalizzata alla progettazione, costruzione e gestione di RAGIONE_SOCIALE e, dunque, alla produzione di beni o servizi.

E’ stato anche chiarito che ‘i rapporti di lavoro instaurati dal RAGIONE_SOCIALE, istituito ai sensi dell’art. 16 della l. n. 531 del 1982 e avente natura di ente pubblico non economico, soggiacciono alla disciplina del pubblico impiego

contrattualizzato di cui al d.lgs. n. 165 del 2001 ( …) (tra le altre Cass n. 3558/21).

6)-In tale quadro si inserisce la controversia in esame, sorta per la mancata applicazione di aumenti retributivi stabiliti dal RAGIONE_SOCIALE 2000, come integrato dall’Accordo sindacale del 10.3.2009, per i dipendenti di società e consorzi concessionari di RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE.

Sostengono i ricorrenti che il contratto collettivo del 2000 era stato loro applicato, quanto agli aspetti retributivi, oltre che in precedenza, anche successivamente alla entrata in vigore della legge regionale n. 10/2000; assumono pertanto la illogica e ingiusta mancata attribuzione degli aumenti riconosciuti dal medesimo contratto, a seguito della sua integrazione attraverso l’Accordo del 10.3.2009.

Rilevano a riguardo che, a seguito dell’entrata in vigore della legge regionale n. 10/2000, il CCRL, dallo stesso previsto, non era immediatamente (ope legis) applicabile ai rapporti di lavoro dei ricorrenti (cfr art. 6 comma 3 Legge Reg. Sicil. n. 44/1994) per come aveva ribadito anche il Consiglio di Giustizia Amministrativa (parere n. 805/2012); quindi, essendosi sostanziato un comportamento concludente posto in essere dal CAS, relativo alla adozione del parametro retributivo del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE anche successivamente alla legge regionale in questione, non poteva ritenersi privo di effetti tale comportamento concludente (art. 1362 c.c.).
7)-Deve osservarsi che, come già affermato da questa Corte di legittimità in fattispecie similare, ‘a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, deve escludersi che la disciplina dei rapporti di lavoro nella P.A. possa trovare fonte in contratti collettivi di diritto comune, estranei a tale specifica inderogabile disciplina, sicché il generico richiamo ai “contratti di lavoro vigenti” contenuto nell’art. 26 della legge reg. Calabria

19 ottobre 1992, n. 20, non può essere inteso come riferibile alla contrattazione di diritto comune, bensì alla contrattazione collettiva pubblica del comparto di appartenenza’ (Cass n. 10973/2015).

8)Il principio evidenzia come l’assetto dei rapporti di lavoro nella pubblica amministrazione, in seguito alla entrata in vigore di una specifica disciplina legislativa, quale il d.lgs n. 165/2001, imponga un necessario legame con la contrattazione specifica collettiva pubblica del settore di appartenenza, con la estromissione di ogni diversa forma regolatoria, soprattutto di diritto comune.

Nel caso in esame l’entrata in vigore di una specifica fonte normativa regionale che ha statuito come ‘La contrattazione collettiva per il personale regionale e per quello dipendente dagli enti di cui all’articolo 1, è articolata su due livelli, regionale e integrativa, a livello di unità amministrativa periferica’ (art.24 l.n. 10/2000) ,in ragione del principio enunciato, non può che far ritenere esclusiva tale fonte regolativa dei rapporti di lavoro interessati, con esclusione di differenti e non ammesse discipline contrattuali.
9)-Recentemente questa Corte (Cass .n. 16150/2024 proprio in un giudizio in cui era parte il RAGIONE_SOCIALE) ha chiarito che ‘non è ravvisabile, in capo al lavoratore cui sia stato illegittimamente applicato un trattamento individuale -anche migliorativo -diverso da quello previsto dalla contrattazione collettiva una posizione giuridica soggettiva tutelabile in virtù dell’adozione, da parte dell’Amministrazione, di un provvedimento (illegittimo) di individuazione di un errato regime degli emolumenti, e ciò in quanto il trattamento economico deve trovare necessario fondamento nella contrattazione collettiva, con la conseguenza che il diritto si stabilizza in capo al dipendente solo qualora l’atto sia conforme
alla volontà delle parti collettive ( anche in tal senso Cass. n. 15902/2018)’.

10)-La presenza di una normativa che impone una articolata contrattazione regionale per i dipendenti degli enti, tra i quali è ricompreso il RAGIONE_SOCIALE in giudizio, non può che determinare l’automatica esclusione di altre differenti forti regolative del rapporto, poiché esse si porrebbero in immediato contrasto con il disposto normativo, e produrrebbero atti illegittimi non validabili in alcun modo (anche in tal senso (Cass. n. 31387/2019; Cass.n.4653/2011).

Come già affermato da questa Corte ‘in tema di pubblico impiego contrattualizzato, ai sensi dell’art. 2, comma 3, D. Lgs. n. 165/2001, l’attribuzione dei trattamenti economici è riservata alla contrattazione collettiva, sicché non è sufficiente a tale scopo un atto deliberativo della P.A. ma occorre, a pena di nullità, la conformità di tale atto alla contrattazione collettiva (Cass. Sez. L – Ordinanza n. 17226 del 18/08/2020). Tale conformità, tuttavia, deve essere valutata in relazione al contratto collettivo di comparto correttamente applicabile, avendo questa Corte chiarito che nel pubblico impiego contrattualizzato, il parametro per verificare l’attuazione del principio della parità di trattamento economico di cui all’art. 45 D. Lgs. n. 165/2001, è costituito dall’applicazione del contratto collettivo del comparto di appartenenza, rispetto al quale l’amministrazione datrice di lavoro non ha alcun potere di disposizione, mentre non assume rilevanza l’applicazione di fatto di un contratto collettivo diverso ad altri dipendenti di ruolo, neanche quando ciò sia avvenuto in forza di una sentenza passata in giudicato (Cass. n. 16150/2024; Cass. n. 6090/2021).
11)-Ribadendo i principi già espressi, non di rilievo risulta a tal riguardo l’argomento secondo cui il pregresso trattamento

retributivo sia rimasto il medesimo anche successivamente alla legge regionale n.10/2000, poiché risulta evidente che la legge richiamata non può che produrre effetti dalla sua entrata in vigore e non può certamente riferirsi al regime economico già in atto, ma solo a quello successivamente regolamentato, come, nella specie, gli aumenti rivendicati.

12)Infondata è poi l’eccezione circa la mancata considerazione dell’art. 36 Cost., in quanto non rappresentati i termini concreti della lamentata violazione con riguardo alla inadeguatezza della retribuzione, non essendo dirimente, a tal fine, l’equiparaz ione con altri dipendenti, di pari inquadramento, ma assoggettati a regime privatistico in quanto dipendenti di datore di lavoro privato.

13)-Infine estraneo al contesto fattuale in discussione è il richiamo all’art. 2126 c.c. ovvero il riconoscimento delle mansioni di fatto che la disposizione richiamata ritiene meritevoli di adeguata remunerazione. Gli aumenti invocati e l’applicazione di disposizioni inapplicabili ai lavoratori del CAS non sono invero qualificabili quale remunerazione per prestazioni di fatto, trattandosi di prestazione ben collocata in un regime giuridico differente, non regolabile diversamente, neppure in ragione di un asserito legittimo affidamento da parte dei lavoratori, evidentemente non tutelabile in presenza di disposizioni successivamente intervenute a regolare legittimamente i rapporti di lavoro in questione.
In conclusione, il ricorso deve essere rigettato.

Attesa la novità della questione, non ancora assestata nella giurisprudenza di merito, le spese di lite devono essere compensate tra le parti.

Si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, ove dovuto.

P.Q.M

La Corte rigetta il ricorso. Compensa le spese.

Ai sensi dell’art. 13 comma quater del d.p.r. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo, a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, ove dovuto. Cosi’ deciso in Roma il 18 settembre 2024.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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