Congedo dottorato: diritto allo studio vince

Un’ordinanza del Tribunale del Lavoro ha stabilito che il diritto di un dipendente pubblico al congedo dottorato prevale sulle esigenze organizzative dell’amministrazione, a meno che queste non siano di eccezionale gravità. Il giudice ha accolto la richiesta di una lavoratrice, a cui era stato negato il permesso per frequentare un dottorato di ricerca, ritenendo che le difficoltà gestionali addotte dall’ente non fossero sufficienti a comprimere il diritto allo studio legalmente riconosciuto.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 agosto 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Congedo Dottorato: Quando il Diritto allo Studio Supera le Esigenze di Servizio

Il percorso per ottenere un dottorato di ricerca rappresenta un’importante opportunità di crescita professionale e culturale. Per i dipendenti pubblici, la legge e i contratti collettivi prevedono la possibilità di usufruire di un congedo dottorato retribuito. Tuttavia, questo diritto non è assoluto e deve essere bilanciato con le esigenze dell’amministrazione. Un’interessante ordinanza del Tribunale di Venezia fa luce proprio su questo delicato equilibrio, stabilendo un principio fondamentale: le difficoltà organizzative, per quanto reali, non possono annullare il diritto allo studio se non raggiungono un livello di eccezionale gravità.

I fatti del caso

Una dipendente di un’istituzione universitaria, ammessa a un prestigioso corso di dottorato triennale all’estero, presentava domanda per ottenere il congedo straordinario retribuito. L’amministrazione, però, rigettava la richiesta. La motivazione? Gravi difficoltà organizzative che sarebbero derivate dalla sua assenza prolungata.

L’ente sosteneva che la lavoratrice, impiegata in una biblioteca universitaria, fosse una risorsa essenziale per il funzionamento del servizio. La sua assenza per tre anni avrebbe comportato una riduzione del 20% del personale di un team ristretto, con conseguenti rischi di compromissione della qualità e dell’efficienza del servizio bibliotecario, frequentato da centinaia di utenti. Inoltre, l’amministrazione lamentava l’impossibilità di procedere a nuove assunzioni per sostituirla.

La dipendente, ritenendo il diniego illegittimo, si rivolgeva al Giudice del Lavoro, sostenendo che senza il congedo le sarebbe stato impossibile frequentare i corsi obbligatori e, di conseguenza, conseguire il titolo.

Il bilanciamento tra congedo dottorato ed esigenze di servizio

La normativa di riferimento, tra cui la Legge 476/1984 e il CCNL di settore, subordina la concessione del congedo alla compatibilità con le “esigenze dell’amministrazione” o “esigenze di servizio”. La questione centrale del caso era quindi definire i confini di questa compatibilità. Se qualsiasi difficoltà organizzativa potesse giustificare un diniego, il diritto al congedo verrebbe di fatto svuotato, considerando la cronica carenza di personale che affligge molte pubbliche amministrazioni.

Le motivazioni

Il Giudice del Lavoro ha accolto il ricorso della lavoratrice, ordinando all’amministrazione di concedere il congedo richiesto. La decisione si fonda su un’interpretazione restrittiva del concetto di “esigenze di servizio”.

Secondo il Tribunale, sebbene le difficoltà organizzative rappresentate dall’ente fossero reali e importanti, esse non raggiungevano quel livello di eccezionale gravità tale da giustificare la totale compressione del diritto allo studio della dipendente. Il giudice ha implicitamente affermato che il datore di lavoro pubblico deve trovare soluzioni organizzative alternative per far fronte all’assenza, anziché negare un diritto riconosciuto dalla legge.

Inoltre, sono stati ritenuti irrilevanti altri argomenti sollevati dall’amministrazione, come i costi dell’aspettativa retribuita. La legge stessa, infatti, prevede un meccanismo di tutela per l’ente: qualora il dipendente si licenzi entro due anni dal conseguimento del dottorato, è tenuto a restituire gli importi percepiti.

Il Tribunale ha riconosciuto anche il periculum in mora, ovvero il rischio di un danno irreparabile derivante dal ritardo. Se la lavoratrice non avesse ottenuto immediatamente il congedo, avrebbe perso l’opportunità di frequentare il corso, vanificando il suo diritto.

Le conclusioni

Questa ordinanza offre un’importante chiave di lettura per tutti i dipendenti pubblici che intendono intraprendere un percorso di dottorato. Il provvedimento chiarisce che le amministrazioni non possono negare il congedo dottorato basandosi su generiche o comuni difficoltà organizzative. Il diniego deve essere supportato dalla prova di un pregiudizio gravissimo ed eccezionale per il funzionamento dei servizi, tale da non poter essere risolto con diverse misure gestionali. La decisione riafferma la valenza della formazione superiore come un investimento per il dipendente e, indirettamente, per la stessa pubblica amministrazione, che potrà beneficiare in futuro di personale più qualificato.

Un’amministrazione pubblica può negare il congedo per dottorato a un dipendente?
Sì, ma solo se dimostra l’esistenza di esigenze di servizio di gravità tale da non poter essere superate con altre soluzioni organizzative. Le ordinarie difficoltà gestionali o la carenza di organico non sono, secondo questa decisione, sufficienti.

Le difficoltà economiche dell’ente possono giustificare il diniego del congedo retribuito?
No, l’ordinanza ha ritenuto irrilevanti le difficoltà di carattere economico dell’Università, in quanto non sono contemplate dalla norma come motivo di diniego. La legge prevede già un meccanismo di tutela per l’ente pubblico attraverso la ripetizione degli importi corrisposti in caso di dimissioni del dipendente post-dottorato.

Cosa succede se il dipendente si licenzia subito dopo aver completato il dottorato?
La legge stabilisce che, se il dipendente cessa volontariamente il rapporto di lavoro con una qualsiasi amministrazione pubblica nei due anni successivi al conseguimento del titolo, è tenuto a restituire tutti gli importi (stipendio) che gli sono stati corrisposti durante il periodo di congedo.

Testo del provvedimento

ORDINANZA TRIBUNALE DI VENEZIA – N. R.G. 00000628 2025 DEPOSITO MINUTA 06 08 2025 PUBBLICAZIONE 07 08 2025

nella causa n. 628/2025 RG

IL TRIBUNALE DI VENEZIA Il Giudice del Lavoro

tra

(con l’Avvocato COGNOME NOME)

in persona del legale rappresentate pro tempore (con l’ AVVOCATURA DELLO STATO DI VENEZIA)

scioglimento della riserva che precede;

RILEVATO CHE

–

Espone la ricorrente di essere dipendente dell’

, con

inquadramento nei ruoli dei Collaboratori ed attualmente assegnata alla

di essersi iscritta con decorrenza da dicembre 2024 ad un corso di tre anni per il conseguimento del dottorato di ricerca in Lingue, letterature e scienze umane con specializzazione in letteratura francese e francofona presso l’Università di Grenoble in Francia (doc. 3 e doc. 4) , che l’esito favorevole della prescritta formazione obbligatoria per 120 ore comporterà il conseguimento di un importante titolo accademico di valenza non solo culturale lato sensu ma integrante anche formazione professionale specifica; di aver presentato in data 10/02/2025 domanda di aspettativa retribuita (doc. 5) per il periodo 01/04/2025 -31/03/2028, come previsto dalla L. 476/1984 art. 2 e dal CCNL 2021 art 103; che la necessità dell’aspettativa deriva dalla necessità di frequentare i corsi previsti dal piano di studi del Dottorato (doc.6) in vista del numero di ore di formazione obbligatoria da completare e delle attività per le quali è prevista la presenza del dottorando; di avere, per ora, potuto frequentare solo sporadicamente i corsi , atteso l’impegno lavorativo ; che dunque s enza l’as pettativa non potrà raggiungere le frequenze previste dal piano di studi del dottorato e non riuscirà a conseguire il titolo; che la domanda di aspettativa è stata rigettata (doc. 7) sul presupposto (doc. 8) di gravi difficoltà organizzative e in definitiva di rischi di compromissione nell’erogazione del servizio di biblioteca a causa dell’assenza della ricorrente nei 3 anni necessari al conseguimento del dottorato; che il diniego è illegittimo in quanto la motivazione addotta dall non è reale; che nel tempo occorrente per conseguire la sentenza di merito anche favorevole il suo diritto allo studio verrebbe irrimediabilmente compresso; che come emerge dal piano di studi sub doc. 6 e dall’impegno sottoscritto in fase
di iscrizione sub doc. 12, al più tardi dal 1 aprile 2025 deve frequentare in presenza i corsi e le attività finalizzati al conseguimento del dottorato, diversamente ne sarebbe irrimediabilmente pregiudicata la possibilità di conseguire il dottorato a causa del mancato rispetto degli obblighi di presenza alle lezioni ed attività di ricerca che regolano il corso di studi;

considerato che

-quanto al fumus, l’art. 2 Legge 476/1984 -ratione temporis vigente -dispone che « Il pubblico dipendente ammesso ai corsi di dottorato di ricerca è collocato a domanda, compatibilmente con le esigenze dell’amministrazione, in congedo straordinario per motivi di studio senza assegni per il periodo di durata del corso ed usufruisce della borsa di studio ove ricorrano le condizioni richieste. In caso di ammissione a corsi di dottorato di ricerca senza borsa di studio, o di rinuncia a questa, l’interessato in aspettativa conserva il trattamento economico, previdenziale e di quiescenza in godimento da parte dell’amministrazione pubblica presso la quale è instaurato il rapporto di lavoro. Qualora, dopo il conseguimento del dottorato di ricerca, cessi il rapporto di lavoro o di impiego con qualsiasi amministrazione pubblica per volontà del dipendente nei due anni successivi, è dovuta la ripetizione degli importi corrisposti ai sensi del secondo periodo. Non hanno diritto al congedo straordinario, con o senza assegni, i pubblici dipendenti che abbiano già conseguito il titolo di dottore di ricerca, né i pubblici dipendenti che siano stati iscritti a corsi di dottorato per almeno un anno accademico, beneficiando di detto congedo. I congedi straordinari e i connessi benefici in godimento alla data di entrata in vigore della presente disposizione sono mantenuti. Le norme di cui al presente articolo si applicano anche al personale dipendente dalla pubbliche amministrazioni disciplinato in base all’articolo 2, commi 2 e 3, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, in riferimento all’aspettativa prevista dalla contrattazione collettiva. Il periodo di congedo straordinario è utile ai fini della progressione di carriera, del trattamento di quiescenza e di previdenza» ;
-nello stesso senso l’art. 52 ( Aspettativa per dottorato di ricerca) CCNL Università 2018 dispone « L’art. 37, comma 1 del CCNL del comparto Università del 16/10/2008 è sostituito dal seguente: ‘1. I dipendenti con rapporto a tempo indeterminato ammessi ai corsi di dottorato di ricerca, ai sensi della legge 13 agosto 1984, n. 476 oppure che usufruiscano delle borse di studio di cui alla legge 30 novembre 1989, n. 398 possono essere collocati, a domanda, compatibilmente con le esigenze di servizio, in aspettativa per motivi di studio senza assegni per tutto il periodo di durata del corso o della borsa nel rispetto delle disposizioni legislative vigenti, fatta salva l’applicazione dell’art. 2 della citata legge n. 476/1984 e s.m.i.’ » ;
-ugualmente l’Art. 103 (Aspettativa senza assegni) del CCNL 2021 Sezione Università prevede che « 1. I dipendenti con rapporto a tempo indeterminato ammessi ai corsi di dottorato di ricerca, ai sensi della legge 13 agosto 1984, n. 476 oppure che usufruiscano delle borse di studio di cui alla legge 30 novembre 1989, n. 398 possono essere collocati, a domanda, compatibilmente con le esigenze di servizio, in aspettativa per motivi di studio senza assegni per tutto il periodo di durata del corso o della borsa nel rispetto delle disposizioni legislative vigenti, fatta salva l’applicazione dell’art. 2 della citata legge n. 476 del 1984 e s.m.i. 2. Ove ne ricorrano le condizioni previste dalla legge, i dipendenti, a domanda, possono essere collocati in aspettativa senza assegni per realizzare l’esperienza di una diversa attività lavorativa. 3. Il presente articolo abroga l’art. 52 del CCNL 19/04/2018 e l’art. 37 del CCNL 16/10/2008» ;
-la questione si incentra dunque sulla compatibilità tra il diritto della ricorrente al congedo straordinario per motivi di studio al fine di partecipare al corso di dottorato di ricerca e le esigenze di servizio dell ‘ Università datrice di lavoro;

-deve invero evidenziarsi che mentre la norma di legge fa generico riferimento alle «esigenze della Pubblica Amministrazione» la contrattazione collettiva fa salve le «esigenze di servizio»;

-si tratta, anche in tale seconda accezione, di esigenze indicate in senso ampio, non si rinviene, per esempio quella limitazione prevista dall’art. 42 bis d.lgs. 151/2001 in tema di assegnazione temporanea del genitore, pubblico dipendente con figli minori fino a tre anni di età, per cui «l’eventuale dissenso deve essere motivato e limitato a casi o esigenze eccezionali»

-ritiene, tuttavia, la giudicante, dopo ponderata valutazione, che se la disposizione «esigenze di servizio» dovesse essere intesa in senso letterale non vi sarebbe mai il diritto del dipendente al congedo straordinario per cui è causa poiché vi sarebbero sempre esigenze attinenti al servizio che si oppongono alla concessione del congedo, anche in considerazione della diffusa e notoria carenza di organico che affligge la pubblica amministrazione;

-l ha dettagliatamente rappresentato che la Biblioteca di Area Umanistica (‘RAGIONE_SOCIALE‘), presso la quale la ricorrente presta servizio dal 17/6/2024 , è un’unità operativa che richiede una costante presenza di personale qualificato per garantire la continuità e l’efficienza delle attività amministrative e biblioteconomiche, essendo caratterizzata dalla presenza di oltre 250 posti e di raccolte librarie che contano oltre 380.000 volumi e 1.200 titoli di riviste correnti (in sostanza 12 chilometri di scaffali disposti in un edificio di 5 piani), assicurando un orario di apertura molto esteso (Lun-Ven 8.30 – 24 e Sab – Dom 9-21), per un totale di 101 ore di apertura settimanali e un’altissima frequentazione da parte di studenti universitari, di cittadini e di pubblico esterno, ove i giorni da lunedì al venerdì (soprattutto
nelle fasce orarie 8-13 e 13-17) sono particolarmente richiesti, con fasi in cui il tasso di occupazione supera spesso l’80% dei posti disponibili e con picchi di oltre 200 utenti presenti in contemporanea; che il passaggio della ricorrente dalla Biblioteca di Area Linguistica a quella di Area Umanistica era avvenuto proprio per assicurare continuità nell’attività amministrativa e biblioteconomica della BAUM; che la Biblioteca di Area Umanistica svolge, inoltre, un ruolo cruciale nel supporto alla didattica e alla ricerca dell’Università e la presenza della ricorrente è essenziale per il corretto funzionamento delle attività quotidiane, che comprendono: Consultazione, prestito e fornitura documenti, Coordinamento delle risorse umane non strutturate a supporto dei servizi, Gestione dell’utenza e Supporto alla ricerca ;
-l ha evidenziato che il venir meno di una risorsa per 3 anni comporterebbe senza dubbio una serie di conseguenze negative, in termini di aumento dei tempi di reperimento dei materiali, di riduzione del numero di utenti gestibili simultaneamente, di maggior tempo di attesa per l’assistenza e le consulenze bibliografiche, di minore capacità di gestione degli imprevisti, di maggiore carico di lavoro per gli altri colleghi in servizio i quali subirebbero un ingiusto pregiudizio, vedendo aumentate le difficoltà organizzative e compressi i propri diritti; la ricorrente fa parte di un team composto da 5 persone e la sua assenza per un periodo prolungato di 3 anni rappresenterebbe una riduzione permanente del 20% delle risorse umane disponibili, comportando un sacrificio organizzativo non sostenibile per la biblioteca, tenuto conto che le ferie, e i permessi ai sensi della Legge 104/1992 devono essere garantiti a tutti i lavoratori cosi come le assenze per malattia;
-l’Università ha anche evidenziato come la ricorrente fruisca di permessi e congedi retribuiti garantiti dalla Legge 104 per assistere due familiari bisognosi, per un totale di 6 giorni di permesso retribuito al mese, che appaiono incompatibili con la frequenza continuativa; che le assenze per ferie malattia e permessi non sono comparabili con l ‘assenza continuativa per congedo;

-ha, infine, evidenziato che l andrebbe a sostenere un costo a bilancio per l’aspettativa richiesta, senza beneficiare di alcuna prestazione lavorativa, ammonta nte nel triennio a circa € 131.000,00 e ciò in un contesto difficile con previsioni di bilancio 2025, 2026 e 2027 negativi; che inoltre poiché a fronte di tale situazione il CDA ha deliberato di contenere l’assunzione a tempo determinato e indeterminato la ricorrente non potrebbe essere sostituita e la sua assenza andrebbe a gravare sul complessivo sistema bibliotecario che negli ultimi 4 anni ha perso il 15,38% del personale passando da 65 a 55 dipedenti;
-la ricorrente per parte sua ha evidenziato di avere già effettuato assenze a vario titolo (malattia, ferie, permessi L. 104) e che il servizio è sempre proseguito regolarmente, che la biblioteca di ateneo consta di diversi addetti, le cui mansioni sono perfettamente fungibili,

e che per nessuna delle mansioni che ella svolge presso la biblioteca è l’unico profilo professionale ad attendervi ma che all ‘ opposto vi sono almeno altri 3 colleghi che la possono sostituire, e lo fanno sempre quando ella ricorrente è assente; sostiene dunque la ricorrente che anche senza di lei, seppur con qualche adattamento la biblioteca di ateneo continuerebbe tranquillamente ad erogare il proprio servizio agli studenti, come ha spesso fatto in occasione delle assenze per malattia sue o delle altre risorse addette;
-ha rilevato altresì la ricorrente che in realtà dal trasferimento nell’estate 2024 alla biblioteca di Area Umanistica (BAU) provenendo da diverso servizio universitario (Biblioteca di Area Linguistica, BALI), presso il quale in precedenza rivestiva l ‘ incarico di Referente di settore era stata decisamente sottoccupata ed ogni volta in cui aveva segnalato all’attuale Dirigente la penosità dell’attuale sottoccupazione ne aveva ricevuto la laconica risposta: ‘ Se vuoi andartene, vai pure ‘ , ed anche questo confliggerebbe con la tesi della sua assoluta insostituibilità;
-ad avviso della ricorrente la vera ragione del diniego alla aspettativa sarebbe piuttosto «la mentalità arcaica e di stampo fordista della attuale dirigenza del servizio, che vuole ‘vedere’ e tenere sott’occhio i collaboratori in università senza riuscire a valutare l’accrescimento di qualità del servizio accademico offerto un domani attraverso la crescita culturale e professionale dei dipendenti»;

-evidenzia la ricorrente come il dottorato che ella vuole conseguire comporta un impegno esclusivo e full time e non è assolutamente compatibile con gli attuali orari di lavoro presso la biblioteca, come peraltro accadrebbe se si fosse iscritta a un dottorato in Italia o addirittura presso ( si deva Regolamento di dottorato di e DM n. 226/2021 art. 12);

-evidenzia ancora la ricorrente come, a seguito della iscrizione al dottorato di ricerca, la stessa ha presentato anche formale domanda di ‘cotutela’ presso sicché nel caso di diniego alla richiesta di aspettativa della ricorrente la ricorrente non potrebbe conseguire né il dottorato francese né quello ‘gemello’ presso con la relativa perdita di prestigio per l’ateneo attuale datore di lavoro e per l’Italia

-al netto di considerazioni che non appaiono rilevanti ai fini di causa svolte dalla ricorrente ( così il prestigio dell ‘ amministrazione e la mentalità della propria Dirigente) ritiene la giudicante che, quanto rappresentato dall’ Università, si sostanzi in difficoltà organizzative anche importanti ma che non assurgono a quelle esigenze di servizio necessarie per poter negare alla ricorrente il congedo necessario per poter frequentare il corso per il conseguimento del dottorato di ricerca per cui è causa, dovendosi tali esigenze caratterizzare -e ciò per non vanificare totalmente il diritto riconosciuto dalla legge e dal contratto collettivo
-da una particolare gravità;

-non appaiono ulteriormente rilevanti: I) le difficoltà di carattere economico dell ‘ Università, non contemplate dalla norma, e pure queste diffuse presso tutte le Amministrazioni, II) l ‘ età della ricorrente, poiché né la norma di legge né quella contrattuale pone limiti d ‘ età e trovando in ogni caso risposta nella previsione secondo la quale « Qualora, dopo il conseguimento del dottorato di ricerca, cessi il rapporto di lavoro o di impiego con qualsiasi amministrazione pubblica per volontà del dipendente nei due anni successivi, è dovuta la ripetizione degli importi corrisposti ai sensi del secondo periodo»; III) la circostanza che la ricorrente goda dei permessi della legge 104/92, poiché, almeno nei limiti propri della presente fase cautelare, il godimento di tali permessi non pare possa incidere sulla frequentazione al corso, che prevederà un minimo di frequenza necessario per la validità del percorso di studi mentre, dall ‘ altra parte, non pare in contestazione uan frequentazione a tempo pieno;
-il diniego non appare dunque fondato, almeno nei limiti propri della presente fase cautelare, e sussiste il fumus boni iuris;

-quanto al periculum in mora appare evidente che il decorso del tempo consuma l ‘ esercizio del diritto che non sarebbe in alcun modo reintegrabile per equivalente in denaro;

-deve dunque accogliersi la domanda cautelare e concludersi come in dispositivo con conferma del decreto emesso inaudita altera parte;

-sussistono tuttavia gravi ed eccezionali ragioni che giustificano la compensazione delle spese di lite, per intero, quali l’ assoluta novità della questione trattata in riferimento alla specifica questione oggetto di causa e alla particolare controvertibilità della stessa (vd. art. 92, comma 2, come modificato dall’art. 13, comma 1, d.l. 132/2014 conv. l. 162/2014 applicabile ratione temporis la causa essendo stata introdotta dopo il 10/12/2014; Corte Cost n. 77/2018);

PQM

1) Conferma il decreto emesso inaudita altera parte e per l ‘ effetto ordina all di in persona del Rettore pro tempore, di concedere immediatamente alla Dott.ssa l’aspettativa retribuita ex art 52 CCNL 2018 e 103 del CCNL 2021 . 2) Compensa tra le parti le spese di lite.

Venezia, 06/08/2025

IL GIUDICE

dott.ssa NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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